法制进步促进公众法治意识和监督意识的日渐强化。权力,作为一种来自人民,服务人民,同时又对人民生产生活具有极大影响力的社会管理职能,在人民法治意识和监督意识日益增强的今天,监督权力,防止权力滥用以及权力寻租下的腐败对社会生产生活所带来的消极影响日益成为社会各界的共识和强烈呼声。司法权作为社会公平正义的最后防线,其公正性始终是关注的重点之一,且这种关注直指司法权的决策核心环节。检察委员会作为检察权这一司法权的决策核心环节,因其长期带给公众的神秘感,无形中增加了公众对其公开透明迫切度和关注度。而列席制在监督决策过程透明公开和决策结果客观公正中所体现的显著优势无疑为契合公众的公开需求,促进检察权运行的广泛人民性,广泛监督性提供了新视野、新思路,亟代我们在司法实践中探索和检验。
　　
　　一、外部人员列席檢察委员会制度所面临的制约因素
　　
　　(一)外部人员列席检察委员会缺乏规范性定位
　　如前所述,最高人民检察院新修订的《人民检察院检察委员会组织条例》虽然对列席制作出了原则性的规定,但仍将列席人员局限在一个狭窄的范围之内。如现行《人民检察院检察委员会组织条例》第十二条规定“检察委员会在审议有关议题时,可以邀请本院或者下级人民检察院的相关人员列席会议。”这一规定将检察委员会的列席人员仅局限在“邀请本院或者下级人民检察院的相关人员”,而对检察机关以外的人员列席检察委员会则没有涉及,这就使得检察机关的外部人员列席检察委员会在制度层面上始终处在于法无据的状态。
　　而这种规范性定位上的缺失造成了司法实践中对该项制度或做法建立的多样性(也可称随意性)指导思想。如有的检察院认为没有明文规定不可为,于是对邀请外部人员列席检察委员会则以涉及国家秘密为由明确否定这种做法,更无论建立相关制度;有的检察院认为有关规定并未明确限定这种做法,于是便创新性的开展了外部人员列席检察委员会的探索,有的还将这一做法制度化。有的则以检察长的个人意愿在有限的范围内随机开展。有的检察院对此种做法仍处于观望状态,不置可否。这种多样化指导思想指导下的多样化举措,也使得外部人员列席检察委员会这一制度在实际效果上表现出其多样性。有的成为“民心工程”;有的成为“烂尾工程”;有的成为“形象工程”……。而本应成为检察机关充分彰显勇于接受外部监督,坦荡无私,充分展示检察机关贯彻检务公开力度和决心,积极增进检察机关与人民群众沟通联系的邀请外部人员列席检察委员也在这种多样性指导思想,多样性实践,多样性效果中无法发挥其真正的积极作用。
　　(二)外部人员列席检察委员会制度的操作性规范有待进一步完善
　　如前所述,外部人员列席检察委员会制度(或称作法)的规范性基础的缺位导致了实践中的多样化,而这种多样化的实践也使得该项制度在具体的操作规范性上呈现出随意性和不确定性。在列席人员的选择上,如有的检察院在其规范性文件中进行了明确规定,如规定外部列席人员包括“本院办案督导员、本院聘请的廉政监督员、受邀请的人民监督员以及其他可以列席检委会旁听的人员”;有的检察院则由检察长或有关人员临时指定和聘请,但对列席人员也有各自的倾向性,如有的检察院注重列席人员的代表性,多倾向于邀请人大代表、政协委员等具有广泛代表性的人员;而有的则关注列席人员的专业性,多倾向于邀请有关专家,以便能听取专业性的意见。这种源于对列席人员条件、标准等资格性规定缺位导致的不统一极易使某些无法履行监督职能的列席人员成为某些“走过场”的摆设,有违列席制度设立的初衷和所要达到的监督效果。
　　在列席范围上,理想的状态是每一次检察委员会会议均能引入外部监督,但由于受案数量上的差异性,使这种理想状态在目前的检察实践中并不能成为现实。如在东部地区中,由于受案数量大,相应的经检察委员会讨论决定的案件数量也相对较多。以深圳市龙岗区检察院为例,该院2008年经检察委员会讨论决定的案件就有117宗,显然无法做到全部引入外部监督。这就存在一个如何选择列席范围的问题。对此,不同检察机关选择的范围和方式也各不相同。如有的予以明确规定;有的做出了概括性的规定,将列席范围确定为重大疑难,社会影响大的案件;有的则依据检察长的指定来确定列席范围。实践中,以后两种方式居多。而这种不统一的存在,特别是概括规定和指定性居多的情况下无疑也极易使外部人员列席制面临形式主义和走过场的问题。
　　(三)外部人员列席检察委员会制度存在保密性和公开性的矛盾
　　作为列席人员的一项基本权利,了解有关案件事实和证据状况是列席人员行使监督权利的前提和保障。而仍处于案件检察审查环节中部分案件材料,特别是检察机关的案件材料仍处于一种庭审前秘密的状态,这就存在着严格执行有关保密规定与接受外部监督的选择和平衡问题和矛盾,而依照我国司法传统以及外部人员列席制仍未上升为强制性规定,仍属探索阶段的现实,取保密舍监督就是相对稳妥的选择。因此,就出现了目前司法实践中的部分检察机关以“涉及国家秘密”拒绝排斥外部人员对检察委员会决策的监督,将检察委员会决策作为检察机关自我监督的”保留地“,外部监督的盲区和死角。而这种状况的存在无疑给社会公众,特别是一些案件当事人形成检察机关暗箱操作,存在司法不公、司法腐败等行为提供了想象空间,也为质疑、怀疑检察机关处理决定的客观公正,最终形成涉检信访、越级上访,甚至缠访、闹访等现象提供了滋生土壤。
　　反之,我们同样不能一味强调检务公开,引入外部监督而忽视或放弃办案中的保密原则。检察机关作为国家的法律监督机关,是国家司法体制的重要组成部分,检察机关的法律地位,决定了检察机关既是一个大量涉及国家秘密和检察工作秘密又是一个大量产生国家秘密和检察工作秘密的重要部门,同时还是一个拥有在一定时间内对外不宜公开的检察工作秘密的部门。因此,检察委员会在讨论决策有关案件和事项是同样必须遵守各项保密制度,而在实行外部人员列席检察委员会中如何对于列席人员适用保密规定,在多大程度内适用等在有关规定中并未有明确规定前,也亟待在司法实践中不断思考和探索。
　　
　　二、对于外部人员列席检察委员会制度建立健全的几点思考
　　
　　“检察委员会的改革不仅仅是一项业务改革,它还是一项组织建设,是一项基础性的改革措施。因此,它比单纯的某项业务改革具有更深远的意义。”1邀请外部人员列席检察委员会制度无论从设计初衷与实践运行效果而言,还是从检察制度改革发展的长远与大局来看,均具有存在的必要性和发展的生命力。同时,缺乏明确定位、实践操作中的多行并举以及保密性与公开性的矛盾等制约因素迟滞或阻止了这一制度优越性的发挥,这些现实存在的不足和缺憾也凸现了改革的迫切性和必要性。
　　(一)完善相关规定,明确外部人员列席检察委员会制度的规范性定位
　　如前所述,现有《检察委员会组织条例》仅对列席制进行了原则性的规定,且列席范围仍局限于检察机关内部人员,而对邀请外部人员列席检察委员会则采取了一种模糊的态度,既为表示肯定和鼓励,也未明确禁止。而最高检察机关的这种不置可否的态度也客观上导致了各地各级检察机关对该项制度态度不一,有些甚至大相径庭,造成了该制度在检察实践中废举并立,多行并立。况且,检察权作为一种司法权,检察委员会做出的不起诉决定具有司法的终局性,而对如此重要的权力如果缺乏外部监督,没有贯彻司法公开的原则,不仅无法确保这种权力在缺乏外部监督情况下的公正性,而且也不利于检委会的各种决议得到社会各界的信任和支持。由于检委会决策过程的不公开很可能引起公众,特别是案件当事方的不满和猜疑。
　　因此,在这种差异化、多样化的现状客观上阻碍了外部人员列席检察委员会制度在强化对“监督者”的监督,确保检察权行使的为民用,为民信,为民敬等方面积极作用发挥的状况下,因此,在检察委员会的改革中,有必要明确外部人员列席检察委员会的规范性定位,将这一制度作为践行阳光检务,扩大检务公开的重要举措纳入有关检察委员会的制度体系中来,即以制度的规范性和强制性为这一制度正名,明确其存在的必要性和迫切性,在“师出有名”的前提下,总结已有的探索和经验,分析制度建立所面临的瓶颈,寻找破除瓶颈的方法,保障制度建立的可行性和有效性。
　　(二)规范外部人员列席检察委员会的操作规范
　　在明确外部人员列席检察委员会制度建立必要性基础上,笔者建议应当在总结调研中建立健全这一制度的具体操作规范,以规范的操作发挥制度本身的积极作用,彰显制度存在的必要性和可行性。因此,在修改《检察委员会组织条例》,对列席制,特别是外部人员列席检察委员会制度时可以考虑借鉴国内外其它会议组织中有关列席制度的先进经验和检察机关已开展的外部人员列席检察委員会经验探索,在列席人员范围,列席案件(事项)范围以及列席人员权利义务等方面有所明确规范。
　　笔者建议,在明确列席人员范围上,考虑到我国的国情,依据循序渐进的方式,根据检委会议题的需要邀请相关人员列席,如:对于党委、人大和上级院交办的案件,可邀请党委、人大及相关部门的领导和人员列席,使领导机关能及时了解和监督案件的进展和审理情况,有利于疑难案件或问题在党委领导下统一协调解决;对于专业性较强的案件,可邀请有相关业务专长的专家、学者、知名人士列席,参与分析研究、提供专业咨询,使决策更科学、准确。同时,在列席人员的资格标准上应当明确列席人员需具备公道正派,有社会公信力,有一定法律政策水平,有一定的时间参与监督工作等条件。
　　 在明确列席案件范围上,如暂时无法采用列举性规定的,可先出台一些指导性的规定。如可根据各地检察机关年受理案件数或检察委员会讨论案件数量的不同,确定一个标准,当全年受理案件数或检察委员会讨论案件数低于此标准的,规定经检察委员会讨论决策的案件必须全部实行外部人员列席制,而对于高于此标准的可以规定若干情形必须实行外部人员列席检察委员会制度,如国家机关及其国家工作人员的职务犯罪案件中的重大、疑难案件2;检察机关拟依法提出抗诉的民事、行政、刑事案件;构建和谐社会中涉及保民生、维稳的发生在本辖区内有重大影响的热点和难点案件;有关监督机关(如人大、政协等)关注的案件等可先行纳入列席案件的范围,在改革试验中推进列席制的全面开展。
　　(三)明确列席人员权利义务,化解保密性与公开性的矛盾
　　对于目前外部人员列席检察委员会所存在的保密性与公开性的矛盾,笔者认为,在把好选择列席人员标准条件的前提下,如能明确列席人员的权利义务,则完全能够化解此项矛盾。首先,应当明确列席人员对有关案件情况知情权和在检察委员会委员表决前的发表意见和建议等权利。同时,通过制度涉及确保保密性。如可在检察委员会讨论表决前,为列席人员提供固定的场所,使列席人员能够在列席之前享有翻阅案卷材料,就有关疑问接受案件承办人员的分析说明,达到列席人员对案件事实、证据状况、检察机关处理依据等有初步了解的目的。这样就可以有效避免列席人员因不了解案情而无法有效行使监督权利现象的出现。其次,在赋予列席人员权利的同时也需要明确列席人员责任,特别是保密责任。如在列席前可以列席人员签订保密协议,明确其对所知晓的案件秘密的保密义务以及违反保密义务所应当承担的相应责任,以确保外部人员列席检察委员会制度公开性和保密性的有效衔接和矢量平衡。
　　
　　注释:
　　[1]王同庆、刘学佩:《中国特色检察制度研究》,中南大学出版社2002年版,第78页。
　　[2]该类案件虽检察机关已履行人民监督员监督程序,但笔者认为从兼听则明和慎重的角度,仍需纳入列席制的监督范围。