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摘 要 地域型政区是“城乡合治”为特征的政区类型。明清時期，天津的地域型政区发展很快，天津道整饬副使、天津巡抚和天津州的设置是地域型政区发展的几个重要节点，标志着从萌芽、发展到确立。随之，天津的军事管理被行政管理所代替。而天津因临近首都、漕运中心这一独特的区位因素和行政地位的逐渐提高，促进了其政治、经济、文化等方面的发展。
关键词 天津，明清，地域型政区
中图分类号 K25 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2018）12-0035-05
所谓地域型政区，就是城乡不分，“城乡合治”的一种政区类型。中国漫长的封建社会，小农经济是主要的经济形式，国家为了统治的需要，实行“重农轻商”的政策，工商业主要集中于城镇，“城乡合治”的地域型政区成为国家控制城镇的有效的行政区划方式。中国封建社会时期只有城镇没有城市，“20世纪初期开始将市作为行政建制而设立”，①城镇被完全纳入到“城乡合治”网络之中。地域型政区中的城镇，没有行政区划上的独立性，地位不突出。地域型政区内人口主要是农业人口，呈分散分布状态，“人口的非农化和聚集程度都很低，生产力呈面状分布特征。商品经济很不发达，区域经济呈稳态结构特征”。②
当然，封建社会也有“城乡之分”，但这纯粹是从经济与地理意义而言。若从作为国家上层建筑——行政区划来看，仍然是实行“城乡合治”的方式，也就是地域型政区，这些城镇乃至规模较大城镇，不具备独立政区的基本要素和本质特征，当然也就不可能设立专门的管理机构和行政区域，“直到明清时期，城市发展虽相当兴盛，但也都是地域型区划的附属物”。③
天津的地域型政区源自军事型政区——天津卫。在明清两朝，天津地域型政区由确立到发展，是经济、政治、文化地位提高的必然结果，不但完成了从军事城堡向行政区划的转变，也为近代天津由地域型政区向城市型政区的过渡打下了基础。行政区划的迅速发展，可以折射出天津的重要性，获得了其他城市不可比拟的发展机会和空间。
一、地域型政区的确立与发展
天津是漕运的重要中转站，又是拱卫北京的门户。明代中叶以后，天津因漕运而发展起来，行政事务越来越多，但军事城堡——天津卫，其管理系统简单也不全面，不能很好地完成日益庞杂的漕运任务。由此，明廷开始在天津设置文职衙署，出现文武衙署并存情况，天津军事型区划特色越来越淡，必然由军事管理向行政管理过渡。如表1所示，明弘治朝之前天津设置的衙署以武职居多，说明军事色彩浓，随后文职衙署开始设置，尤其在万历以后，文职衙署的设置开始增多，并逐渐超过武职衙署。
天津由军事型政区转变为地域型政区大致经历了以下几个阶段：纯军事堡垒（永乐到成化年间）—军事型政区为主，地域型政区出现（弘治到万历中期）—地域型政区进一步发展（万历中期到清雍正三年）—地域型政区正式确立（清雍正三年）。这是天津地域型政区从出现到发展再到确立的大致过程。下面详细论述。
第一，地域型政区的肇始——天津道整饬副使。天津城内有天津卫、天津左卫、天津右卫。三卫及其官长，争权夺利，遇事则推诿扯皮，究其原因，主要是长官级别一致，同处一城，且互不统属，使得天津卫城的管理不善，以致“顾乏帑积，势不可猝办”。①天津作为“密迩神京”的漕运重地和中转中心，三卫的混乱管理状态必然使天津卫城出现某种失控现象，最高当局开始关注并着手解决这个问题。弘治三年（1490年），刑部左侍郎白昂向明最高当局提议：“弘治辛亥，用廷臣议，始于山东按察司员外置副使，以玺书命之，使整饬兵备于天津”，②遂于弘治五年维修卫城，“自城壕起东至大道，南至王千户庄，西至稍直口大道，北至马家口。南北长十里，东西阔八里，军民开种，照数纳粮，旧为豪右所据。弘治五年修城，奏复之，每年抽分芦苇并收子粒共计价银贰佰伍拾余两，收储在官，均之造砖”。③可见，天津道整饬副使不但有军事职责，也有行政职责了。此后，天津城的管理权开始统一，军民也由此分治，剥夺了三卫的行政大权。
“天津道整饬副使的设立，是天津城市由军事管理体制向行政管理体制过渡的开始”，④也即由军事型区划向地域型区划的过渡。
第二，地域型政区的进一步发展——天津巡抚的设置。明朝建立之初，沿袭元的制度。明朝的督抚制度规定使省的行政长官集地方军、政、司法、财政大权于一身。但这种制度，有可能使地方势力做大，进而挑战中央政权的权威，由此引起了中央政权的不安，中央希望皇权集中而地方政权相对分散。因此，“洪武九年，朱元璋废除行省制度，行省内原有的权力一分为三：都指挥使司、承宣布政使司、按察使司”，⑤分管兵、刑、钱谷职责。地方权力的削弱，再也不可能危及中央权威，矛盾得到解决。但新的三司制度一如三卫：级别相同，职责互不统属，三足鼎立，分歧与扯皮远大于合作。行政管理效率并没有提高，制度上更有重大缺陷，地方上如有安全、盗匪、漕运等突发事件，不利于及时解决，易引发更大的损失和矛盾。
宣德以后，阶级矛盾和民族矛盾日益尖锐，若地方突发事件得不到及时、合理的解决，矛盾会愈演愈烈。为了协调三司，统一事权，有效管理地方，明廷派遣“总督”“巡抚”等高官（均为一二品大员职衔）到各省，成为集军务、察吏、治民大权于一身的封疆大吏。特别指出的是，明朝的“督抚”不是地方的最高长官，而始终是“差”，是“京官”，任命权在中央。这一点有别于元代，元代行省的最高长官是地方官。这样，明朝中央既集中了权力又提高了各省的管理效率，有利于解决各种矛盾。
督抚取代了布政使司，但督抚辖区未能成为正式行政区，是一种过渡形态。
万历二十五年（1597年），日本14万大军侵略朝鲜，朝鲜向明求救，明中央派军队与朝鲜军队一起抗击日军。同年，明朝设置了天津巡抚，既巩固天津地方，又支援前线，防备日军“北犯中国”。
天津巡抚的职权和辖区经历了三个沿革阶段。第一阶段，“万历二十五年自保定巡抚析置，专饰海防，但无陆上辖区”；⑥第二阶段，“复置时，割保定巡抚辖区之河间府，顺天巡抚辖区之武清、宝坻二县，永平府之滦州、乐亭县以及沿海岛屿为其辖区”，⑦统管地方大权，也有陆上辖区；第三个阶段，“崇祯四年因置山永巡抚，滦州、乐亭别属之”，⑧辖区内缩，仅辖河间一府。 天津巡抚的设置标志着天津地域型政区的进一步发展，在政區沿革史上是一个重要的历程，也促进了天津城镇的发展。
首先，天津巡抚除负有拱卫京师的重任外，还总揽辖区内的治民、军事、察吏、财政、司法大权。
其次，天津巡抚辖区既有军事防区的性质，也具有某些地域型政区的特点，是介于二者之间的过渡形式。天津占尽交通便利，漕运中心，卫戍首都的大门，经济、军事地位日见其隆，在设置巡抚以前，天津三卫是军事据点，但在行政区划上却归属河间府，没有什么行政地位，不能够完全发挥其功能。
设巡抚后，天津的地位迅速转换和提高，一跃而成为一级政区的中心。虽然天津巡抚只存在了二十几年，但却促进了地域型政区的发展，承前启后，对天津以后设置县、州、直隶州、府等地域型区划影响很大。
第三，地域型政区正式确立——天津州的设置。随着人口增多，经济发展，社会政治地位的提高和文化进一步繁荣，天津的全面发展需要更换掉旧的区划和管理方式。例如，从外观看，天津卫城是完整的，但在行政上却分割管理，静海县管辖西门、南门；武清县辖北门、东门；城内是军事管辖区。天津卫城界于两县之间，“虽有卫备之官，而无屯田之军，纳粮当差，与民一体。现在改设卫为州，实为画一，但天津所管屯庄，俱在各州县，远有三四百里不等，津城附近，反无统属”，①遇有突发事件，无法及时有效应对。
这种分割管理的状况，使行政管理扯皮推诿，不能有效整合行政资源，效率不高。为了解决这些问题，提高行政效率，再加之天津道整饬副使与天津巡抚先后设立，天津地域型政区完成了从肇始、进一步发展的过程，正式确立也就提上日程了。雍正三年（1725年），清政府撤销天津卫，设置天津州，隶属河间府。
州的设立标志着天津地域型政区的正式确立。整个明代，天津先后所设三卫共处一城，是军事城堡。卫是军事单位，州是正式的行政区划。清代的“州”沿袭明代，根据隶属关系分为两类，一类为直隶州（隶属于布政使司），另一类称散州、属州（隶属于府），天津州属于后者，是正式的行政建制，当然也有自己的辖区——地域型政区。设天津州，由原来的军事型区划正式过渡为行政区划。
虽然设置了天津州，州的治所——天津城没有改变“分割管理”的状态：静海县管辖州城的西门外和南门外；武清县管辖州城的北门外和东门外绝大部分地区，只有南运河南岸和海河西南的一隅之地属天津州。最初，虽然设置了天津州，但没有明确州的辖境，州城内部多头管理，混乱依旧。雍正三年九月，天津升为直隶州，直隶州的行政层序与府同，惟无附郭县，辖武清、静海、青县，“经界整齐，设施便利，既无鞭长不及之虞，亦无临封掣肘之患”。②
第四，地域型政区的完善——从天津府到北洋大臣。在改为直隶州以后，直隶总督唐执玉又提出建议：“天津以水陆通衢，五方杂处，事务繁多，请升州为府。”③雍正九年，设天津府，附廓置天津县，辖天津、静海、青县、南皮、沧州、盐山、庆云等6县1州。天津府的设置，把明初沿袭下来的河间府一分为二，即河间府和天津府，府界“东至渤海，西至顺天府霸州，南界山东武定乐陵县，北界顺天府的宝坻县，东北、西北界顺天府的宁海县、东安县，西南界河间府的东光县。当时主要向南、东南西南发展，东南最远160公里，西南125公里，正南130公里”。④
天津府、县同处一城。天津府衙设在城内北门里大仪门内，府的职权是管理租税、裁判、治安、教育等事务和对州、县进行管理。县衙设在城内水月庵，主官为知县，主要职权为裁判、租税征收、治安监狱、教育、赈恤、河务和对村镇进行监督。
天津的地位进一步提高，漕运和盐业发达、海口物资吞吐量大，为了有效管理，清廷在此设立了很多专业机构。例如，为了巡理河间、天津2府18县的河务和漕粮，将河道总督从济宁移到天津；为了督察、审理和巡视一切盐务事项，将长芦盐运使、长芦巡盐御史和钞关衙署移到天津。
经过了三百多年，天津完成了从军事型区划天津卫到地域型区划州的过渡。仅仅用了六年，天津就由州升级为府，成为地区的政治中心。
1860年以后，天津成为西方列强经济上盘剥内地、政治上控制中央政府的桥头堡，地位的重要性不言而喻，近代天津由此得到畸形的发展和繁荣，很快成为中国北方经济中心。开埠后，天津设立了租界。到20世纪初共有八国租界，且均设立了领事馆。加之距离北京较近，很多外国人聚居于此，天津由此成为重要的“涉外”地区。总理各国事务衙门在天津设立分支机构，处理“夷务”；天津也成为洋务运动以及“新政”的中心，中央机构在此设立局所。当时，很多朝廷大员聚集于此，官署林立。由此可见，天津不仅是府、县衙署的所在地，更是清朝对外交涉、办理洋务以及推行新政的中心，其政治地位无出其右者。
1861年1月，清政府在天津设立办理三口通商大臣，“三口通商大臣改北洋通商大臣，五口通商大臣改南洋通商大臣，分别由两个地位最为重要的地方大员——直隶总督和两江总督兼任。后来名头甚响的北洋，就来自这个直隶总督兼任的北洋大臣”。①主要管理天津、牛庄及登州三口。
1870年，由于交涉“天津教案”不利，设立北洋大臣三口通商大臣被裁撤，“著照所议，三口通商大臣一缺即行裁撤，所有洋务、海防各事宜，著归直隶总督经营”。②直隶总督兼领北洋通商大臣之后，“每年自仲春驻津门，至十月冰冻后，轮船停行，无复往来交涉事件，即回保定节署度岁”。③保定和天津遂成直隶省的两个政治中心，俗称“双省会”，但情况又发生了变化，“臣复查李鸿章移督直隶，长驻天津行馆，从容擘画”。④李鸿章常驻天津后，一些复杂问题得到解决。又都统衙门改为海关道，“专管中外交涉事件及新、钞两关税务，仍住天津府”。⑤
城内外有天津府、县、直隶总督、兵备道、海关道、盐运使等重要机构，政治地位远超保定；同时，天津还分担了首都的外交功能，成为仅次于首都的政治中心。
综上无不说明，天津地域型政区进一步完善成熟。 二、地域型政区的管理
地域型政区管理的重要特征就是“城鄉合治”，从州的设置到保甲制度的出现，天津的管理模式具有历史代表性。
1.清初天津行政管理叙略
清前期三卫如故。顺治二年（1645年），清廷将指挥掌印改为守备，部颁卫印三枚，将世袭的天津卫守备改革为部选，合并三卫后，部选成为惯例。随后调整了卫城的管理体制，“民事则由巡、道、同知任之；武事由总兵、参将、游击任之；课赋由户曹、盐政任之；卫官虽具事权不属矣”。⑥初破坚冰，天津的行政管理出现萌芽。
天津州设置，卫属各官均裁撤。设知州隶目各1人，改军事性质的天津道、三卫管河千总分别为河道、三所管河千总。
设府置县后，府县治同城，知府、知县，分管各自辖境内的行政、司法、治安；分设府学、县学分管不同层级的教育，教谕和训导；天津河道为巡道，巡理河间、天津2府18县。
雍正四年，清廷选派满蒙兵驻守天津海口；又设天津理事同知。全国设海防同知14员，天津居其一。
在天津府，镇管辖地方驻军，⑦设总兵1人，辖河间与大沽2协、务关10营、本标左右2营和四党口营。其中，务关10营中的天津城守备负责府城的军事防卫；总兵负责四门的启闭则。
道光二年（1822年），清廷命直隶总督修筑土堡，召集团练，共18堡，每堡兵30～60不等；以此为基础，在关厢内外设21个义民局。后又设立乡甲局，局长为一公派微职，处理地方琐事。义民局和乡甲局实是地方半官方的社会管理系统。
2.社会基层的管理——保甲制度
保甲制度源自乡里制度，封建王朝采用保甲制度加强对社会基层的控制和管理，秦代“秦制，大率十里一亭，十亭一乡”，⑧“秦置乡三老，汉增置县三老”，⑨社会的基层生产是整个社会的发展和进步的基础，“岂非乡治而国治，国治而天下治乎”。⑩
明制，里甲制主要是管理户籍、资产调查、调解纠纷、督促生产。城里设坊，近城设厢，每里110户，10户设1甲长，10户为1甲，选1户为甲首，10年任期。清初袭明制，顺治年间里甲制设有：总甲、里社、里甲、图保等。康熙、雍正、乾隆三代的改革，日臻完备。
顺治初的里甲制全面推行，其职责是调查田粮丁数，编制赋役册。设坊厢里正、坊厢长，后改为总甲制，100甲设1总甲，开始连坐。康乾时期又有沿革：州、县城乡10户立1牌头，10牌立1甲头，10甲立1保长。乾隆四十七年（1728年），保甲制在全国完全施行。
第一次鸦片战争前后，内忧外患，强化了保甲制度，“恐有不安分之人，从中作乱，协助外敌”。①道光二十二年，天津推行保甲制度，编入保甲的不但包含居民、铺户、店寓，也包含寺观。城内外有20保，沿河村庄共有60保，每保设1个义民局，也称团练，平时各安本业，每月训练或者报道一次，闲暇时自行组织操练，有事时则可以保一方平安。每个义民局百人不等，设1总头总管所有大头，1大头管5小头，1小头管辖10人。
第二年，天津道颁布《设立义民局告示条规》，“此局之人不得搀入彼局，恐越界滋事也，倚众滋事者赴官禀究”。②乃为道光版的“攘外必先安内”。
道光二十六年，直隶布政使署编成《津门保甲图说》，共2函12册，含80保及所辖户数、成份、人口等，欲使保甲制“实之以行，持之以久”。③
咸丰八年（1858年），天津道举办“团练”，设“团练总局”，下辖80个分局，“团练”“铺勇”的主要任务就是分昼夜巡防，“肃清内地、镇定人心。”④
光绪二十六年，即1900年7月22日，八国联军成立“都统衙门”，都统衙门是军事殖民机构，它的设置严重冲击了天津的传统制度，在天津大肆扩大地盘，保甲制名存实亡。
三、地域型政区演变的原因及特点
地域型政区发展的原因有二：
首先，政治中心城镇优先发展因素。经济的、政治的、文化的、社会心理的等多元因素，使得明清两朝“即一个城市的发展规模和发展速度与其政治行政地位的高低成正比，政治行政地位越高的城市，规模越大，发展速度就越快；反之，政治行政地位越低的城市，规模越小，发展速度就越慢”。⑤
天津政治地位的高低与其地域型政区的发展规模和发展速度成正比，天津的政治地位高，而且是重要的漕运中心，工商业发达，地域型政区萌芽、发展以及确立就很迅速了。
其次，区位因素。天津具有优越的自然地理区位，濒临大海，重要的运河枢纽，航运发达；又是首都的门户。为了保证首都的安全，军队驻扎天津；同时，首都上百万人的物质供应主要由天津漕运承担，明中叶“漕船和商船每年至少可把100万石以上的南方货物运到北方”。⑥清时期每年通过漕运到天津的物资达到150万石左右；天津要强化各项服务功能，而地域型政区比军事堡垒更能完成服务和拱卫首都的任务，北京为了自己的安全、经济等，也要迅速发展天津，天津地域型政区快速发展也就成为必然。
明清两朝，天津地域型政区发展具备以下特点：
第一，受到政治、行政功能的影响。天津是北京的门户，也是区域的中心，再加上与北京的特殊关系，天津的政治功能一路走高，为了加强对社会的控制、加强专制统治，天津城内的统治机构林立。政治功能的提高与地域型政区发展快速是一致的。
第二，不稳定性。天津的地域型政区经常变化、调整，11年内设天津三卫；由军事城堡到地域型政区用了68年；6年内由天津州升为天津府。
第三，封闭性。天津呈现出城内布局封闭性和外部区域联系封闭性的特征。城内分治管理，一条街道两侧，分属不同的乡甲局管辖。城外，静海县辖南门外和西门外，武清县辖北门外和东门外。州县之间，行政区划是一堵无形的墙，沟通较少，各自为政。
综上所述，天津的地位日益重要促使了天津地域型政区的迅速转换。明清时期是天津地域型政区出现和发展的时期，特殊的区位、复杂的国内外关系以及政治经济文化诸因素的影响，都把天津推上了历史舞台，这为天津由地域型政区向城市型政区的转型乃至市制的确立打下了基础。
【作者简介】王培利，天津师范大学历史文化学院副教授，主要研究方向为中国城市史、中西历史比较。
【责任编辑：杜敬红】
关键词 天津，明清，地域型政区
中图分类号 K25 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2018）12-0035-05
所谓地域型政区，就是城乡不分，“城乡合治”的一种政区类型。中国漫长的封建社会，小农经济是主要的经济形式，国家为了统治的需要，实行“重农轻商”的政策，工商业主要集中于城镇，“城乡合治”的地域型政区成为国家控制城镇的有效的行政区划方式。中国封建社会时期只有城镇没有城市，“20世纪初期开始将市作为行政建制而设立”，①城镇被完全纳入到“城乡合治”网络之中。地域型政区中的城镇，没有行政区划上的独立性，地位不突出。地域型政区内人口主要是农业人口，呈分散分布状态，“人口的非农化和聚集程度都很低，生产力呈面状分布特征。商品经济很不发达，区域经济呈稳态结构特征”。②
当然，封建社会也有“城乡之分”，但这纯粹是从经济与地理意义而言。若从作为国家上层建筑——行政区划来看，仍然是实行“城乡合治”的方式，也就是地域型政区，这些城镇乃至规模较大城镇，不具备独立政区的基本要素和本质特征，当然也就不可能设立专门的管理机构和行政区域，“直到明清时期，城市发展虽相当兴盛，但也都是地域型区划的附属物”。③
天津的地域型政区源自军事型政区——天津卫。在明清两朝，天津地域型政区由确立到发展，是经济、政治、文化地位提高的必然结果，不但完成了从军事城堡向行政区划的转变，也为近代天津由地域型政区向城市型政区的过渡打下了基础。行政区划的迅速发展，可以折射出天津的重要性，获得了其他城市不可比拟的发展机会和空间。
一、地域型政区的确立与发展
天津是漕运的重要中转站，又是拱卫北京的门户。明代中叶以后，天津因漕运而发展起来，行政事务越来越多，但军事城堡——天津卫，其管理系统简单也不全面，不能很好地完成日益庞杂的漕运任务。由此，明廷开始在天津设置文职衙署，出现文武衙署并存情况，天津军事型区划特色越来越淡，必然由军事管理向行政管理过渡。如表1所示，明弘治朝之前天津设置的衙署以武职居多，说明军事色彩浓，随后文职衙署开始设置，尤其在万历以后，文职衙署的设置开始增多，并逐渐超过武职衙署。
天津由军事型政区转变为地域型政区大致经历了以下几个阶段：纯军事堡垒（永乐到成化年间）—军事型政区为主，地域型政区出现（弘治到万历中期）—地域型政区进一步发展（万历中期到清雍正三年）—地域型政区正式确立（清雍正三年）。这是天津地域型政区从出现到发展再到确立的大致过程。下面详细论述。
第一，地域型政区的肇始——天津道整饬副使。天津城内有天津卫、天津左卫、天津右卫。三卫及其官长，争权夺利，遇事则推诿扯皮，究其原因，主要是长官级别一致，同处一城，且互不统属，使得天津卫城的管理不善，以致“顾乏帑积，势不可猝办”。①天津作为“密迩神京”的漕运重地和中转中心，三卫的混乱管理状态必然使天津卫城出现某种失控现象，最高当局开始关注并着手解决这个问题。弘治三年（1490年），刑部左侍郎白昂向明最高当局提议：“弘治辛亥，用廷臣议，始于山东按察司员外置副使，以玺书命之，使整饬兵备于天津”，②遂于弘治五年维修卫城，“自城壕起东至大道，南至王千户庄，西至稍直口大道，北至马家口。南北长十里，东西阔八里，军民开种，照数纳粮，旧为豪右所据。弘治五年修城，奏复之，每年抽分芦苇并收子粒共计价银贰佰伍拾余两，收储在官，均之造砖”。③可见，天津道整饬副使不但有军事职责，也有行政职责了。此后，天津城的管理权开始统一，军民也由此分治，剥夺了三卫的行政大权。
“天津道整饬副使的设立，是天津城市由军事管理体制向行政管理体制过渡的开始”，④也即由军事型区划向地域型区划的过渡。
第二，地域型政区的进一步发展——天津巡抚的设置。明朝建立之初，沿袭元的制度。明朝的督抚制度规定使省的行政长官集地方军、政、司法、财政大权于一身。但这种制度，有可能使地方势力做大，进而挑战中央政权的权威，由此引起了中央政权的不安，中央希望皇权集中而地方政权相对分散。因此，“洪武九年，朱元璋废除行省制度，行省内原有的权力一分为三：都指挥使司、承宣布政使司、按察使司”，⑤分管兵、刑、钱谷职责。地方权力的削弱，再也不可能危及中央权威，矛盾得到解决。但新的三司制度一如三卫：级别相同，职责互不统属，三足鼎立，分歧与扯皮远大于合作。行政管理效率并没有提高，制度上更有重大缺陷，地方上如有安全、盗匪、漕运等突发事件，不利于及时解决，易引发更大的损失和矛盾。
宣德以后，阶级矛盾和民族矛盾日益尖锐，若地方突发事件得不到及时、合理的解决，矛盾会愈演愈烈。为了协调三司，统一事权，有效管理地方，明廷派遣“总督”“巡抚”等高官（均为一二品大员职衔）到各省，成为集军务、察吏、治民大权于一身的封疆大吏。特别指出的是，明朝的“督抚”不是地方的最高长官，而始终是“差”，是“京官”，任命权在中央。这一点有别于元代，元代行省的最高长官是地方官。这样，明朝中央既集中了权力又提高了各省的管理效率，有利于解决各种矛盾。
督抚取代了布政使司，但督抚辖区未能成为正式行政区，是一种过渡形态。
万历二十五年（1597年），日本14万大军侵略朝鲜，朝鲜向明求救，明中央派军队与朝鲜军队一起抗击日军。同年，明朝设置了天津巡抚，既巩固天津地方，又支援前线，防备日军“北犯中国”。
天津巡抚的职权和辖区经历了三个沿革阶段。第一阶段，“万历二十五年自保定巡抚析置，专饰海防，但无陆上辖区”；⑥第二阶段，“复置时，割保定巡抚辖区之河间府，顺天巡抚辖区之武清、宝坻二县，永平府之滦州、乐亭县以及沿海岛屿为其辖区”，⑦统管地方大权，也有陆上辖区；第三个阶段，“崇祯四年因置山永巡抚，滦州、乐亭别属之”，⑧辖区内缩，仅辖河间一府。 天津巡抚的设置标志着天津地域型政区的进一步发展，在政區沿革史上是一个重要的历程，也促进了天津城镇的发展。
首先，天津巡抚除负有拱卫京师的重任外，还总揽辖区内的治民、军事、察吏、财政、司法大权。
其次，天津巡抚辖区既有军事防区的性质，也具有某些地域型政区的特点，是介于二者之间的过渡形式。天津占尽交通便利，漕运中心，卫戍首都的大门，经济、军事地位日见其隆，在设置巡抚以前，天津三卫是军事据点，但在行政区划上却归属河间府，没有什么行政地位，不能够完全发挥其功能。
设巡抚后，天津的地位迅速转换和提高，一跃而成为一级政区的中心。虽然天津巡抚只存在了二十几年，但却促进了地域型政区的发展，承前启后，对天津以后设置县、州、直隶州、府等地域型区划影响很大。
第三，地域型政区正式确立——天津州的设置。随着人口增多，经济发展，社会政治地位的提高和文化进一步繁荣，天津的全面发展需要更换掉旧的区划和管理方式。例如，从外观看，天津卫城是完整的，但在行政上却分割管理，静海县管辖西门、南门；武清县辖北门、东门；城内是军事管辖区。天津卫城界于两县之间，“虽有卫备之官，而无屯田之军，纳粮当差，与民一体。现在改设卫为州，实为画一，但天津所管屯庄，俱在各州县，远有三四百里不等，津城附近，反无统属”，①遇有突发事件，无法及时有效应对。
这种分割管理的状况，使行政管理扯皮推诿，不能有效整合行政资源，效率不高。为了解决这些问题，提高行政效率，再加之天津道整饬副使与天津巡抚先后设立，天津地域型政区完成了从肇始、进一步发展的过程，正式确立也就提上日程了。雍正三年（1725年），清政府撤销天津卫，设置天津州，隶属河间府。
州的设立标志着天津地域型政区的正式确立。整个明代，天津先后所设三卫共处一城，是军事城堡。卫是军事单位，州是正式的行政区划。清代的“州”沿袭明代，根据隶属关系分为两类，一类为直隶州（隶属于布政使司），另一类称散州、属州（隶属于府），天津州属于后者，是正式的行政建制，当然也有自己的辖区——地域型政区。设天津州，由原来的军事型区划正式过渡为行政区划。
虽然设置了天津州，州的治所——天津城没有改变“分割管理”的状态：静海县管辖州城的西门外和南门外；武清县管辖州城的北门外和东门外绝大部分地区，只有南运河南岸和海河西南的一隅之地属天津州。最初，虽然设置了天津州，但没有明确州的辖境，州城内部多头管理，混乱依旧。雍正三年九月，天津升为直隶州，直隶州的行政层序与府同，惟无附郭县，辖武清、静海、青县，“经界整齐，设施便利，既无鞭长不及之虞，亦无临封掣肘之患”。②
第四，地域型政区的完善——从天津府到北洋大臣。在改为直隶州以后，直隶总督唐执玉又提出建议：“天津以水陆通衢，五方杂处，事务繁多，请升州为府。”③雍正九年，设天津府，附廓置天津县，辖天津、静海、青县、南皮、沧州、盐山、庆云等6县1州。天津府的设置，把明初沿袭下来的河间府一分为二，即河间府和天津府，府界“东至渤海，西至顺天府霸州，南界山东武定乐陵县，北界顺天府的宝坻县，东北、西北界顺天府的宁海县、东安县，西南界河间府的东光县。当时主要向南、东南西南发展，东南最远160公里，西南125公里，正南130公里”。④
天津府、县同处一城。天津府衙设在城内北门里大仪门内，府的职权是管理租税、裁判、治安、教育等事务和对州、县进行管理。县衙设在城内水月庵，主官为知县，主要职权为裁判、租税征收、治安监狱、教育、赈恤、河务和对村镇进行监督。
天津的地位进一步提高，漕运和盐业发达、海口物资吞吐量大，为了有效管理，清廷在此设立了很多专业机构。例如，为了巡理河间、天津2府18县的河务和漕粮，将河道总督从济宁移到天津；为了督察、审理和巡视一切盐务事项，将长芦盐运使、长芦巡盐御史和钞关衙署移到天津。
经过了三百多年，天津完成了从军事型区划天津卫到地域型区划州的过渡。仅仅用了六年，天津就由州升级为府，成为地区的政治中心。
1860年以后，天津成为西方列强经济上盘剥内地、政治上控制中央政府的桥头堡，地位的重要性不言而喻，近代天津由此得到畸形的发展和繁荣，很快成为中国北方经济中心。开埠后，天津设立了租界。到20世纪初共有八国租界，且均设立了领事馆。加之距离北京较近，很多外国人聚居于此，天津由此成为重要的“涉外”地区。总理各国事务衙门在天津设立分支机构，处理“夷务”；天津也成为洋务运动以及“新政”的中心，中央机构在此设立局所。当时，很多朝廷大员聚集于此，官署林立。由此可见，天津不仅是府、县衙署的所在地，更是清朝对外交涉、办理洋务以及推行新政的中心，其政治地位无出其右者。
1861年1月，清政府在天津设立办理三口通商大臣，“三口通商大臣改北洋通商大臣，五口通商大臣改南洋通商大臣，分别由两个地位最为重要的地方大员——直隶总督和两江总督兼任。后来名头甚响的北洋，就来自这个直隶总督兼任的北洋大臣”。①主要管理天津、牛庄及登州三口。
1870年，由于交涉“天津教案”不利，设立北洋大臣三口通商大臣被裁撤，“著照所议，三口通商大臣一缺即行裁撤，所有洋务、海防各事宜，著归直隶总督经营”。②直隶总督兼领北洋通商大臣之后，“每年自仲春驻津门，至十月冰冻后，轮船停行，无复往来交涉事件，即回保定节署度岁”。③保定和天津遂成直隶省的两个政治中心，俗称“双省会”，但情况又发生了变化，“臣复查李鸿章移督直隶，长驻天津行馆，从容擘画”。④李鸿章常驻天津后，一些复杂问题得到解决。又都统衙门改为海关道，“专管中外交涉事件及新、钞两关税务，仍住天津府”。⑤
城内外有天津府、县、直隶总督、兵备道、海关道、盐运使等重要机构，政治地位远超保定；同时，天津还分担了首都的外交功能，成为仅次于首都的政治中心。
综上无不说明，天津地域型政区进一步完善成熟。 二、地域型政区的管理
地域型政区管理的重要特征就是“城鄉合治”，从州的设置到保甲制度的出现，天津的管理模式具有历史代表性。
1.清初天津行政管理叙略
清前期三卫如故。顺治二年（1645年），清廷将指挥掌印改为守备，部颁卫印三枚，将世袭的天津卫守备改革为部选，合并三卫后，部选成为惯例。随后调整了卫城的管理体制，“民事则由巡、道、同知任之；武事由总兵、参将、游击任之；课赋由户曹、盐政任之；卫官虽具事权不属矣”。⑥初破坚冰，天津的行政管理出现萌芽。
天津州设置，卫属各官均裁撤。设知州隶目各1人，改军事性质的天津道、三卫管河千总分别为河道、三所管河千总。
设府置县后，府县治同城，知府、知县，分管各自辖境内的行政、司法、治安；分设府学、县学分管不同层级的教育，教谕和训导；天津河道为巡道，巡理河间、天津2府18县。
雍正四年，清廷选派满蒙兵驻守天津海口；又设天津理事同知。全国设海防同知14员，天津居其一。
在天津府，镇管辖地方驻军，⑦设总兵1人，辖河间与大沽2协、务关10营、本标左右2营和四党口营。其中，务关10营中的天津城守备负责府城的军事防卫；总兵负责四门的启闭则。
道光二年（1822年），清廷命直隶总督修筑土堡，召集团练，共18堡，每堡兵30～60不等；以此为基础，在关厢内外设21个义民局。后又设立乡甲局，局长为一公派微职，处理地方琐事。义民局和乡甲局实是地方半官方的社会管理系统。
2.社会基层的管理——保甲制度
保甲制度源自乡里制度，封建王朝采用保甲制度加强对社会基层的控制和管理，秦代“秦制，大率十里一亭，十亭一乡”，⑧“秦置乡三老，汉增置县三老”，⑨社会的基层生产是整个社会的发展和进步的基础，“岂非乡治而国治，国治而天下治乎”。⑩
明制，里甲制主要是管理户籍、资产调查、调解纠纷、督促生产。城里设坊，近城设厢，每里110户，10户设1甲长，10户为1甲，选1户为甲首，10年任期。清初袭明制，顺治年间里甲制设有：总甲、里社、里甲、图保等。康熙、雍正、乾隆三代的改革，日臻完备。
顺治初的里甲制全面推行，其职责是调查田粮丁数，编制赋役册。设坊厢里正、坊厢长，后改为总甲制，100甲设1总甲，开始连坐。康乾时期又有沿革：州、县城乡10户立1牌头，10牌立1甲头，10甲立1保长。乾隆四十七年（1728年），保甲制在全国完全施行。
第一次鸦片战争前后，内忧外患，强化了保甲制度，“恐有不安分之人，从中作乱，协助外敌”。①道光二十二年，天津推行保甲制度，编入保甲的不但包含居民、铺户、店寓，也包含寺观。城内外有20保，沿河村庄共有60保，每保设1个义民局，也称团练，平时各安本业，每月训练或者报道一次，闲暇时自行组织操练，有事时则可以保一方平安。每个义民局百人不等，设1总头总管所有大头，1大头管5小头，1小头管辖10人。
第二年，天津道颁布《设立义民局告示条规》，“此局之人不得搀入彼局，恐越界滋事也，倚众滋事者赴官禀究”。②乃为道光版的“攘外必先安内”。
道光二十六年，直隶布政使署编成《津门保甲图说》，共2函12册，含80保及所辖户数、成份、人口等，欲使保甲制“实之以行，持之以久”。③
咸丰八年（1858年），天津道举办“团练”，设“团练总局”，下辖80个分局，“团练”“铺勇”的主要任务就是分昼夜巡防，“肃清内地、镇定人心。”④
光绪二十六年，即1900年7月22日，八国联军成立“都统衙门”，都统衙门是军事殖民机构，它的设置严重冲击了天津的传统制度，在天津大肆扩大地盘，保甲制名存实亡。
三、地域型政区演变的原因及特点
地域型政区发展的原因有二：
首先，政治中心城镇优先发展因素。经济的、政治的、文化的、社会心理的等多元因素，使得明清两朝“即一个城市的发展规模和发展速度与其政治行政地位的高低成正比，政治行政地位越高的城市，规模越大，发展速度就越快；反之，政治行政地位越低的城市，规模越小，发展速度就越慢”。⑤
天津政治地位的高低与其地域型政区的发展规模和发展速度成正比，天津的政治地位高，而且是重要的漕运中心，工商业发达，地域型政区萌芽、发展以及确立就很迅速了。
其次，区位因素。天津具有优越的自然地理区位，濒临大海，重要的运河枢纽，航运发达；又是首都的门户。为了保证首都的安全，军队驻扎天津；同时，首都上百万人的物质供应主要由天津漕运承担，明中叶“漕船和商船每年至少可把100万石以上的南方货物运到北方”。⑥清时期每年通过漕运到天津的物资达到150万石左右；天津要强化各项服务功能，而地域型政区比军事堡垒更能完成服务和拱卫首都的任务，北京为了自己的安全、经济等，也要迅速发展天津，天津地域型政区快速发展也就成为必然。
明清两朝，天津地域型政区发展具备以下特点：
第一，受到政治、行政功能的影响。天津是北京的门户，也是区域的中心，再加上与北京的特殊关系，天津的政治功能一路走高，为了加强对社会的控制、加强专制统治，天津城内的统治机构林立。政治功能的提高与地域型政区发展快速是一致的。
第二，不稳定性。天津的地域型政区经常变化、调整，11年内设天津三卫；由军事城堡到地域型政区用了68年；6年内由天津州升为天津府。
第三，封闭性。天津呈现出城内布局封闭性和外部区域联系封闭性的特征。城内分治管理，一条街道两侧，分属不同的乡甲局管辖。城外，静海县辖南门外和西门外，武清县辖北门外和东门外。州县之间，行政区划是一堵无形的墙，沟通较少，各自为政。
综上所述，天津的地位日益重要促使了天津地域型政区的迅速转换。明清时期是天津地域型政区出现和发展的时期，特殊的区位、复杂的国内外关系以及政治经济文化诸因素的影响，都把天津推上了历史舞台，这为天津由地域型政区向城市型政区的转型乃至市制的确立打下了基础。
【作者简介】王培利，天津师范大学历史文化学院副教授，主要研究方向为中国城市史、中西历史比较。
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