广东江门市政府宣布，经“慎重考虑”，对引发争议的核燃料厂（中核鹤山龙湾项目）不予申请立项，终止引进。就像此前宁波、启东、什邡所发生过的事情一样，江门市政府再次采取了同样的策略：公众一抗议，项目就叫停。
　　这仿佛荡秋千，忽左忽右，一百八十度变换位置。看起来，二线城市在大项目面前，发展出了一种机会主义策略。如果公众反响不大，就迅速拿下，大干快上。如果引发公众抗议，且情绪激烈，那么哪怕项目到手，也干脆扔掉。
　　一抗议就叫停，表面上有两点好处。一个是避免激化矛盾，这比起动用维稳机器强行压制社会表达要好得多。第二个好处就是政府可以宣称自己顺从民意，增加一点形象分。据说，对于最初要上项目的决策者也是一个策略性的交代。不是我们不想干，实在是民众意见大啊。
　　但是这也伴随若干坏处。首先，具体执行部门可能会手足无措，两头受气。刚刚按照上级指示努力论证项目安全，要求公众接受，一夜之间政策突变，前面都白干了，政府的公信力继续受损。其次，之所以能够变来变去，说到底还是权力太大，决策的自由度太大。权力并没有关在笼子里，行事无一定之规。要上项目是因为情况紧急，要下项目也是情况紧急。光天化日，朗朗乾坤，却总有那么多紧急情况。再次，抗议的公众虽然获得了想要的结果，但其实并不明白政府的决策是怎么转变的。如果还有下一次，公众还得逐一尝试从温和到激进的各种策略，因为不知道哪一种才会奏效。结果，公众不见得从中学习到了什么东西，公众的心态、意见和行动策略，也是不稳定的。
　　换言之，决策者变来变去，是不稳定的。执行者跟来跟去，是不稳定的。抗议者无法摸到门路，无法建立路径与效果之间的明确预期，也是不稳定的。这种不稳定，是一种根子上的不确定性与复杂性，根本无法“维稳”。比起核燃料或者核电站的安全性来说，政府与社会之间的相互不确定性，是更大的不安全。
　　难道不是吗？如果我们相信核燃料是安全的，是因为相信，其中的物质运动过程是确定的、可预期的、可控的。其中若有不确定性，就是风险。然而，核燃料安全，还不能直接等同于核燃料厂或核项目的安全。要相信后者的安全性，我们还得相信，相关的专家系统、管理系统以及决策权力系统也是确定的、可预期的、可控的。
　　由此可知，当政府和专家向公众解释核燃料项目的安全性时，光讲一些科学道理是不够的。因为那是偷工减料，说严重一点，是在逻辑上的非法跳跃，会导致短路。政府真正要花工夫去做的，应该是论证权力系统与专家系统的确定性、可预期性与可控性。
　　而要向公众证明这一点，必须通过一个社会协商的过程。所谓协商，就是利益相关方共同到场，彼此看见。国家领导人干吗要飞来飞去，与各个国家甚至是敌对国家的领导人会面？这就是为了要彼此看见，当面表达，互相承诺，共同负责。这可以提高确定性，提高安全保障。同样道理，政府跟自己的人民，不也应该互相协商吗？
　　遗憾的是，这恰好是政府的短板。这首先表现在，政府的领导只按照行政级别来规划自己的行动，而平头百姓却没有级别。除了在电视上，多少市民从未见过市长，更不用说互相讨论。这是一种已经习以为常的荒谬，其恶果是，老百姓觉得政府是不可控的，因此是不能信任的。
　　其次也表现在，社会没有自己的独立组织。领导与公众或许可以在大场合见面，但要认真讨论问题，必须是小场合。可是没有独立的社会组织，就无法实现小场合协商。长期以来，政府忽视独立的社会组织，这样做的后果是听不到社会声音的理性表达与清晰表达。决心要表达的人，只好走上街头。结果，政府与公众的互动与博弈变得不可预期，随偶然性而波动。
　　越来越多的大项目建设，需要在决策前实行充分的社会协商。发展独立的社会组织，为社会表达建立明规则，是必经之路，因此是迫切的改革议程之一。
　　郭巍青
　　中山大学政治与公共事务管理学院教授。