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一、我国商品房预售制度形成的历史背景
商品房预售制度,俗称卖期房、卖楼花,是指房地产开发企业将正在建设中的商品房预先出售给买受人,并由买受人支付定金或者房价款。该制度1954年首创于香港。当时香港立信置业公司最先推出楼宇“分层售卖、分期付款”的销售方式。1956年,香港政府出台了《预售楼花同意书》,正式以法律的形式对楼花预售进行规范管理。商品房预售制度在我国的确立与我国房地产市场发展进程有着紧密的联系,随着土地有偿转让制度在我国的实施,房地产市场得以迅速发展,商品房预售作为一种售房制度也由之产生。1988年全国人大修订《中华人民共和国土地管理法》、1994年颁布的《城市房地产管理法》将该制度确立下来。同年,建设部发布第40号令,在全国开始实施《城市商品房预售管理办法》,对商品房预售条件做出了明确规定,并于2001、2004年进行了两次修订。这一制度最初的宗旨在于解决我国住房制度改革初期房地产开发企业资金不足、商品房供应不足的问题,以加快城镇住房建设。
二、我国商品房预售制度存在的问题
商品房预售制度的确立,在促进我国房地产健康发展,保障购房者合法权益等方面起到了积极作用。但也存在着房屋面积缩水、建筑设计变更、房屋质量缺陷等问题,更为严重的是诱发了延期交房、抵押房再预售、预售房再抵押,甚至出现“携款潜逃”等违法犯罪行为。2005年中国人民银行在《2004年中国房地产金融报告》中称“很多市场风险和交易问题都源于商品房的预售制度”建议“考虑取消房屋预售制度”,改期房销售为现房销售。在2007年3月召开的全国“两会”期间,33位人大代表联名提交了一份取消期房预售制度的议案。今年初广西壮族自治区住房和城乡建设厅对外宣布2010年将选择在南宁市进行取消商品房预售的试点,今年两会期间,民革中央向政协会议提交的集体提案内容,即建议加快修订《城市房地产管理法》,并全面取消预售商品房制度,建立商品房竣工入市销售制度。温家宝总理在两会上所作的政府工作报告中明确提出,要“完善商品房预售制度”。使得商品房预售制度存废之争再次成为了国人关注的焦点。笔者认为,我国商品房预售制度主要有以下缺陷:
(一)预售制度配套的法律法规缺失,导致政府监管缺位
《城市房地产管理法》第45条第三款规定: “商品房预售所得款项,必须用于有关的工程建设。”《城市商品房预售管理办法》规定:开发经营企业如挪用商品房预售款项,不用于有关的工程建设的,由房地产管理部门处以警告、责令停止预售、责令补办手续、吊销《商品房预售许可证》,并可处以罚款。但是,这些法规规定比较粗略,尤其是没有预售款的具体监管手段,使预售房购房者面临着巨大的风险。由于法律并未明确规定具体的资金监管机关,导致开发商擅自挪用资金现象大量发生。第46条 “商品房预售的,商品房预购人将未竣工的预售商品房再行转让的问题,由国务院规定。但时至今日国务院关于该问题的规定亦未出台。各地方规定差别较大,有的地方未作任何规定,有的地方允许再转让,有的地方禁止转让。我国法律规定,国务院建设行政主管部门和地方各级建设、房产管理部门归口管理全国城市商品房预售。管理的内容是以行政许可的方式审查预售的条件,颁发许可证。虽然已经立法采取了一些监管措施,但可操作性不强。
(二) 信息不对称,引发实质不公
开发商处于绝对的信息优势地位,掌握了商品房的质量、性能、增值潜力等内在属性的隐蔽信息,而消费者处于明显的信息劣势地位,开发商利用预售引发的交易信息在时间上的不对称带来的信息优势,导致商品房预售市场欺诈、误导现象层出不穷。开发商将自己投资的风险转嫁到普通购房者身上,不尽信息披露义务行为,在追求程序正义的抽象人格平等法律中呈现了严重的实质不公。
笔者认为,市场的发展方向必然是走向更加公平完善的现房销售。但取消预售制度势必提高开发资金门槛,多数中小开发企业将遭淘汰,导致短期内房地产供应量的大大减少甚至出现真空期,供求失衡加剧房价上涨。同时,开发商的资金链大幅收紧后,资金周转速度的减慢必然影响到房地产的开发投资规模。尽管现行的商品房预售模式确实存在很多弊端,但当前取消商品房预售制度的时机尚不成熟。
三、商品房预售制度的完善
(一)确立监管主体,加大监管力度
在国外,预售制一般实行第三方监管。预售取得的资金并不是一次性地交给开发商,而是由律师行、银行等机构代为监管,根据开发商建设的不同阶段按比例付给开发商。而我国预售制度将资金一次性全部交给开发商,我国应尽快完善商品房预售的相关法律,为防止开发商滥用预售款,保护购房者的合法利益,应当建立预售资金第三方托管和监管相结合的制度,切实保障资金的安全性和有效使用。应当由具有金融知识的金融机构和具有建筑知识的政府部门负责托管与代管,青岛对商品房预售资金进行监管的做法实践了这一监管模式,这样能最大限度地防止开发商挪用资金。政府应加大监管力度。政府对在建的期房预售项目加强监督、管理,事前要对开发商的资金状况、信用度和实力进行一系列的审查;工程开工后,要检查是否按合同要求进行施工,是否延期和修改合同;在交房时,要有相关机构监督开发商公平、公正与购房者的房屋交接等。商品房预售要有明确的处罚标准和处罚措施。
(二)加强信息披露,确立最低信用透露制度,建立房地产行业的诚信机制
公平、对等的交易地位能够有效避免交易陷阱和交易风险。美国和香港的预售制度未出现较大的争议就在于其完善的法律制度能够保证房地产交易在公平、公正的环境下完成,任何违反法律、违背合约的行为都将受到最为严厉的惩罚。我国应借鉴国外先进经验,加强信息披露,建立房地产行业的诚信机制,确立最低信用透露制度,开发商预售信息披露制度,对房屋的规划、房屋质量、面积、装修、配套设施等基本信息,以及取得预售证的商品房上市交易量、交易金额、开发商自留量等,在各地房地产信息官方网站进行详细公布,接受公众监督。同时,将信息披露的情况纳入开发商诚信档案,对于讲诚信、重合同的企业和管理者应当给予表彰,提升企业信用等级;而对不守信、投诉较多的企业和管理者则应当将其加入黑名单,以提醒购房者注意,甚至要限制这些违约企业再进入房地产行业。
(刘淑华,1971年生,河北唐山人,唐山学院文法系副教授、法学硕士。研究方向:法学)
商品房预售制度,俗称卖期房、卖楼花,是指房地产开发企业将正在建设中的商品房预先出售给买受人,并由买受人支付定金或者房价款。该制度1954年首创于香港。当时香港立信置业公司最先推出楼宇“分层售卖、分期付款”的销售方式。1956年,香港政府出台了《预售楼花同意书》,正式以法律的形式对楼花预售进行规范管理。商品房预售制度在我国的确立与我国房地产市场发展进程有着紧密的联系,随着土地有偿转让制度在我国的实施,房地产市场得以迅速发展,商品房预售作为一种售房制度也由之产生。1988年全国人大修订《中华人民共和国土地管理法》、1994年颁布的《城市房地产管理法》将该制度确立下来。同年,建设部发布第40号令,在全国开始实施《城市商品房预售管理办法》,对商品房预售条件做出了明确规定,并于2001、2004年进行了两次修订。这一制度最初的宗旨在于解决我国住房制度改革初期房地产开发企业资金不足、商品房供应不足的问题,以加快城镇住房建设。
二、我国商品房预售制度存在的问题
商品房预售制度的确立,在促进我国房地产健康发展,保障购房者合法权益等方面起到了积极作用。但也存在着房屋面积缩水、建筑设计变更、房屋质量缺陷等问题,更为严重的是诱发了延期交房、抵押房再预售、预售房再抵押,甚至出现“携款潜逃”等违法犯罪行为。2005年中国人民银行在《2004年中国房地产金融报告》中称“很多市场风险和交易问题都源于商品房的预售制度”建议“考虑取消房屋预售制度”,改期房销售为现房销售。在2007年3月召开的全国“两会”期间,33位人大代表联名提交了一份取消期房预售制度的议案。今年初广西壮族自治区住房和城乡建设厅对外宣布2010年将选择在南宁市进行取消商品房预售的试点,今年两会期间,民革中央向政协会议提交的集体提案内容,即建议加快修订《城市房地产管理法》,并全面取消预售商品房制度,建立商品房竣工入市销售制度。温家宝总理在两会上所作的政府工作报告中明确提出,要“完善商品房预售制度”。使得商品房预售制度存废之争再次成为了国人关注的焦点。笔者认为,我国商品房预售制度主要有以下缺陷:
(一)预售制度配套的法律法规缺失,导致政府监管缺位
《城市房地产管理法》第45条第三款规定: “商品房预售所得款项,必须用于有关的工程建设。”《城市商品房预售管理办法》规定:开发经营企业如挪用商品房预售款项,不用于有关的工程建设的,由房地产管理部门处以警告、责令停止预售、责令补办手续、吊销《商品房预售许可证》,并可处以罚款。但是,这些法规规定比较粗略,尤其是没有预售款的具体监管手段,使预售房购房者面临着巨大的风险。由于法律并未明确规定具体的资金监管机关,导致开发商擅自挪用资金现象大量发生。第46条 “商品房预售的,商品房预购人将未竣工的预售商品房再行转让的问题,由国务院规定。但时至今日国务院关于该问题的规定亦未出台。各地方规定差别较大,有的地方未作任何规定,有的地方允许再转让,有的地方禁止转让。我国法律规定,国务院建设行政主管部门和地方各级建设、房产管理部门归口管理全国城市商品房预售。管理的内容是以行政许可的方式审查预售的条件,颁发许可证。虽然已经立法采取了一些监管措施,但可操作性不强。
(二) 信息不对称,引发实质不公
开发商处于绝对的信息优势地位,掌握了商品房的质量、性能、增值潜力等内在属性的隐蔽信息,而消费者处于明显的信息劣势地位,开发商利用预售引发的交易信息在时间上的不对称带来的信息优势,导致商品房预售市场欺诈、误导现象层出不穷。开发商将自己投资的风险转嫁到普通购房者身上,不尽信息披露义务行为,在追求程序正义的抽象人格平等法律中呈现了严重的实质不公。
笔者认为,市场的发展方向必然是走向更加公平完善的现房销售。但取消预售制度势必提高开发资金门槛,多数中小开发企业将遭淘汰,导致短期内房地产供应量的大大减少甚至出现真空期,供求失衡加剧房价上涨。同时,开发商的资金链大幅收紧后,资金周转速度的减慢必然影响到房地产的开发投资规模。尽管现行的商品房预售模式确实存在很多弊端,但当前取消商品房预售制度的时机尚不成熟。
三、商品房预售制度的完善
(一)确立监管主体,加大监管力度
在国外,预售制一般实行第三方监管。预售取得的资金并不是一次性地交给开发商,而是由律师行、银行等机构代为监管,根据开发商建设的不同阶段按比例付给开发商。而我国预售制度将资金一次性全部交给开发商,我国应尽快完善商品房预售的相关法律,为防止开发商滥用预售款,保护购房者的合法利益,应当建立预售资金第三方托管和监管相结合的制度,切实保障资金的安全性和有效使用。应当由具有金融知识的金融机构和具有建筑知识的政府部门负责托管与代管,青岛对商品房预售资金进行监管的做法实践了这一监管模式,这样能最大限度地防止开发商挪用资金。政府应加大监管力度。政府对在建的期房预售项目加强监督、管理,事前要对开发商的资金状况、信用度和实力进行一系列的审查;工程开工后,要检查是否按合同要求进行施工,是否延期和修改合同;在交房时,要有相关机构监督开发商公平、公正与购房者的房屋交接等。商品房预售要有明确的处罚标准和处罚措施。
(二)加强信息披露,确立最低信用透露制度,建立房地产行业的诚信机制
公平、对等的交易地位能够有效避免交易陷阱和交易风险。美国和香港的预售制度未出现较大的争议就在于其完善的法律制度能够保证房地产交易在公平、公正的环境下完成,任何违反法律、违背合约的行为都将受到最为严厉的惩罚。我国应借鉴国外先进经验,加强信息披露,建立房地产行业的诚信机制,确立最低信用透露制度,开发商预售信息披露制度,对房屋的规划、房屋质量、面积、装修、配套设施等基本信息,以及取得预售证的商品房上市交易量、交易金额、开发商自留量等,在各地房地产信息官方网站进行详细公布,接受公众监督。同时,将信息披露的情况纳入开发商诚信档案,对于讲诚信、重合同的企业和管理者应当给予表彰,提升企业信用等级;而对不守信、投诉较多的企业和管理者则应当将其加入黑名单,以提醒购房者注意,甚至要限制这些违约企业再进入房地产行业。
(刘淑华,1971年生,河北唐山人,唐山学院文法系副教授、法学硕士。研究方向:法学)