论文部分内容阅读
一、“十一五”我国区域协调发展的现状与问题分析
（一）“十一五”我国区域协调发展取得的主要成就
“十一五”以来，我国区域发展总体战略稳步实施，各地产业特色更加鲜明；中西部投资速度加快，四大板块经济增长速度趋同，地区间社会经济发展差异呈现缩小趋势；区域创新体系建设初见成效，区域发展的协调性显著增强。具体表现在：
一是国家的区域政策和区域规划为区域协调发展提供了制度保障。随着区域规划的实施，重点地区开发开放步伐加快，区域经济活动空间聚集效应进一步增强，城市群、都市圈、经济带成为我国人口、经济活动的主要聚集区和区域发展的核心区。长三角、珠三角、京津冀以及广西北部湾、江苏沿海、辽宁沿海、海峡西岸等城市群和经济带成为我国经济发展最具活力的区域，对有效抵御国际金融危机影响发挥了积极作用。二是区域创新和区域自我发展能力增强，为区域协调发展提供内在动力。以广东深圳为主的珠江三角洲，上海、江苏、浙江为主的长江三角洲和以北京为主的环渤海经济圈三大经济增长极已经形成。创新增长极的资源集聚和创新辐射作用进一步增强。各地区通过立足自身特色，发挥比较优势，在产业结构调整升级、特色产业加快发展等方面成效显著，自我发展能力明显增强。三是中西部及东北地区增长速度反超东部，区域经济差距扩大的势头有所缓解。“十一五”初期，我国东部沿海省份的经济增长速度仍然快于中西部地区。受益于西部大开发战略，2007年，西部经济增速超过东部。2008年国际金融危机爆发以来，东部外向型经济遭受重创，加之国内产业转移加速，中西部地区及东北地区增长速度全面反超东部地区，传统增长格局发生了重大变化，区域发展协调性明显增强。四是创新导向的跨行政区域合作机制不断加强。长三角、珠三角、环渤海三个地区已经成为我国最有活力的三个经济增长极，成渝地区和东北老工业基地则拥有丰富的科技资源和深厚的工业基础，具有科技创新的优势。五是区域协调发展的社会保障机制进一步增强。“十一五”以来，中央更加重视缩小区域发展差距和促进基本公共服务均等化，不断加大对中西部地区基础设施、公共服务和生态保护、教育卫生、社会保障的支持力度，扶贫开发资金进一步向老、少、边、穷以及遭受自然灾害的地区倾斜。公共服务均等化的趋势将为经济发展差距的缩小创造基本环境和机制保障。
（二）目前面临的主要问题与挑战
一是“区域协调发展”面临的最大问题是区域之间动态发展能力的差距。改革开放以来，我国在区域政策上实行的是非均衡发展战略。随着经济的持续发展，资源环境的压力和社会公平的呼声使非均衡发展方式难以为继。产业之间自然的梯度转移难以从根本上扭转区域差距增大的趋势。区域不协调的深层次原因，在于区域自我发展能力的差异。这种差异不仅存在于省际之间，也存在于许多省份内部。二是产业转移过程中区域创新导向的引导力度不够。目前，大部分地区承接产业转移还存在相当的盲目性，地方招商的规模政绩观造成有些项目与当地产业环境不和谐。当前国内国际环境下，要解决区域协调发展问题，必须要站在“切实转变经济发展方式”的新高度。在产业转移的过程中，做到“边转移边升级”，在转移过程中集聚产业要素和创新资源，注重塑造和培育产业创新环境，避免在产业升级过程中，区域之间的差距再次拉大。三是受到GDP政绩观的影响，地方政府之间难以形成有效的合作。从跨区域合作来看，在规模导向的GDP政绩观影响下，地方政府天然具有“地方利益保护”的冲动，在创新项目还未产生实际收益的情况下，地方政府很难主动将一些传统产业转移出去。此外，从“地方利益”角度出发，地方政府很难在产业规划、土地规划以及资源综合利用等方面进行交流与合作，导致相邻区域产业雷同、重复建设，区域空间规划不协调；也造成一些公共服务资源很难实现跨区域共享，社会资源利用效率不高。四是创新要素在区域内的整合与共享缺乏有效的组织者。区域创新网络包括三个层次：主体结构网络、创新活动网络和要素流动网络。主体结构网络由创新的基础设施和创新网络中行为主体的相互关联构成，“知识—技术—新产品”创新链通过依托于主体结构网络的创新主体的互动，促使知识资源、人力资源和物质资源在体系内整合和共享而完成。一个复杂的行为系统，通常需要一个内生于系统的“组织者”。政府作为政策供给者和环境塑造者，可以作为“启动者”，但由于政府不了解创新主体的内在需求，过多干预又会扭曲市场机制，因此，也难以成为有效的“组织者”。五是区域科技资源与技术创新能力不匹配。我国大量富集的科技资源没有转化为市场化的创新成果，许多创新要素成为“惰性资源”沉淀下来，没有发挥应有的作用，比较突出的是西部三线地区和东北老工业基地。2008年，西部地区拥有科技活动人员79.3万人，从事研究和开发（R&D）的科学家和工程师达到53.4万人，分别占全国的16%和15.5%；西部地区共建有国家重点实验室33个，占全国的15.6%；国家工程技术研究中心41个，占全国的20.6%；然而，从发明专利申请量来看，2008年西部地区仅占全国的8.95%，科技资源的创新效率不高；同样，东北三省也存在类似的情况。
二、构建区域创新体系——推动区域协调发展的新举措
（一）构建区域创新体系对推动区域协调发展的重要意义
当前，中国区域发展不协调的主要问题在于区域产业发展和产业创新的环境差异巨大。建立“要素自由流动、市场相互融合、主体良性互动”的区域协调发展环境是当务之急。
构建区域创新体系的政策措施，要在市场机制充分发挥作用的基础上，增进创新主体之间的互动和创新要素的自由流动，是要促进区域内部与区域之间的经济协调发展。 因此，对创新导向的区域协调发展政策进行深入研究，不仅有利于区域协调发展战略目标的实现，还有利于创新型社会的构建，在当前的国际国内经济背景下，具有重大的现实意义。
（二）构建区域创新体系推动区域协调发展的机制
区域创新体系本质上就是要解决区域内各创新主体之间的互动与创新资源的流动问题。区域创新推动区域协调发展的内在机制主要包括：
1、主体互动机制
从主体互动机制来看，区域创新体系是各种创新体系互融互通的重要平台，是多主体交互的“科学—技术—经济—社会”系统，是各种创新要素集结的有效载体。区域创新体系旨在打破各种行政壁垒，通过各创新主体的良性互动，促进各种创新资源与要素的顺畅流动与有效集结，提高社会的整体创新效率。从这一角度而言，构建区域创新体系能够促进三方面主体的互动：科技政策实施主体与经济活动主体的互动，创新企业与相关企业的互动、创新产业与支撑体系的互动。互动机制能够发挥资源集约的作用，很大程度上解决经济粗放发展的问题。
2、政府合作机制
从政府合作机制来看，跨行政区域的创新体系建设是地方政府合作引领创新主体合作的一种制度安排。跨行政区域的合作有利于各地优势互补，形成合力，避免相邻地域的重复建设、过度开发，在更广阔的区域内，产业基地、专业市场和公共技术平台可以优化布局，各地根据其特色培育的区域创新网络很难被其他地区复制，那么, 根植于区域创新网络的地方产业就能够以其特色而避免与其他地区的雷同，从而在一定程度上缓解区域产业同构问题。在一些地区的不同区县之间，由于缺乏政府之间的合作，“产业基地遍地开花、专业市场重复建设、公共技术平台同时缺位”的现象还比较普遍。通过区域创新体系的建设，可以以创新要素流动范围和产业间内在关联的自主建构来界定“区域”边界，形成小区域间和大区域内的资源优化整合。区域创新体系的合作机制有助于打破区域封锁，解决区域分割问题。
3、企业长期合约机制
从企业长期合约机制来看，区域创新体系建设包含了大量企业通过合约进行内部化或组建战略联盟的过程。通过合约机制，区域内资源的流动更加顺畅，区域间的联系更加紧密。企业的内部化活动和联盟过程是推动区域一体化的首要力量。如目前的“ 珠三角”、“ 长三角”、“ 环渤海地区” 创新体系的形成，就是企业的内部化活动和联盟过程在这些区域不断扩展的结果。企业长期合约机制是对市场机制和行政机制的有力替代，因此，企业间兼并、重组以及组建战略联盟是推动区域间资源整合和区域经济协调发展的有力手段。
三、以创新体系建设推动区域协调发展的总体思路
（一）“十二五”时期我国区域协调发展的战略目标
从增长角度来看，通过区域创新体系的建设，需要为企业和产业发展提供适合创新的土壤和环境，建立“要素自由流动、市场相互融合、主体良性互动”的区域协调发展环境，提升企业和产业的竞争力，为区域协调发展提供内在动力。从结构角度来看，区域创新体系需要解决区域协调发展的问题，其中包括区内协调和区际协调。从政策角度而言，要兼顾效率与公平。从社会发展角度来看，区域创新体系要实现社会和谐，如果企业创新破坏了人居环境，造成了经济系统与社会系统的冲突，则区域创新体系也是不成功的。因此，区域创新体系的目标是经济增长目标、经济结构目标与社会发展目标的统一。通过区域创新体系建设和配套政策实施，最终形成主体功能定位清晰，创新资源自由流动，创新主体有效互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。
（二）以创新体系推动区域协调发展的一般路径与政策建议
1、以创新体系推动区域协调发展的一般路径选择
在我国现有制度和技术基础上，以创新体系推动区域协调发展的一般路径可以概括为：定中心—促协调—建平台—保投入，即以定位区域创新增长极为突破口，以建立跨区划、跨部门的区域创新协调机制为切入点，以建立共性技术研发和公共科技服务平台为抓手，以改革科技资源投入体制为保障，促进各种官、产、学、研、用的创新资源在区域空间内有效融合，推动区域创新体系从政策引导型向自主发展型转变。
2、构建中国特色区域创新体系的政策建议
从公共管理角度来看，我国区域创新体系建设的薄弱之处不在于各类政策工具的缺乏，而在于各种政策之间的统合性不够，针对具体运作的制度创新不足，以及政策的适配性有待提高。因此，我们的政策建议主要围绕制度创新的四个层次，而不是具体的政策本身。
（1）在统筹区域协调发展的框架下，制定区域创新体系建设规划
具体到每一个地区，都有三大类政策同时发挥作用，即区域政策、产业政策和科技政策，这三类政策同时受到中央和地方政府的调节，以“条块交会”的方式，同时作用于特定区域的创新主体。然而，在区域层面，这些政策还没有形成培育区域创新能力的合力；在操作层面，地方政府与中央政府的政策要求还存在脱节的情况。
国家层面区域创新体系建设规划可以通过“国家技术地图”的方式，理清知识和技术资源的区位分布以及隐性知识流动的半径，以具备辐射功能的大城市为中心，规划特色创新区域。在具体操作层面，可以将区域创新体系分为两大类：国家战略支撑型区域创新体系和适用性技术主导的区域创新体系，前者主要贯彻国家的技术战略，培植具备比较优势的产业或新兴产业、战略性产业，占领国际技术前沿阵地。后者主要关注就业、民生和现实的市场需求，这关乎中小企业的生存和人民生活水平的提高，是经济、社会发展的重要基础，国家应该鼓励这些地区的企业在低成本基础上进行渐进创新。
（2）将区域创新环境改善纳入领导干部政绩评价指标体系
要发挥地方政府在建设区域创新体系中的积极作用，改革领导干部政绩评价指标体系是根本。从鼓励资源型投资转向创新型投资；从同质化投资转向差异化投资，从被动接受外商投资转向主动吸引、选择具备创新带动力的投资。
（3）有效集中民、官资本，建立共性技术研发和公共科技服务平台
建设共性技术研发平台和公共科技服务平台是促进知识流动和共享的有力手段。共性技术研发平台的建立可以以公共财政投入为基础，多种方式运营。如可以视企业使用情况提取公共维护费用，也可以由企业出资购买大型设备，由中心代为管理、维护、出租。在人员安排上，也可以借鉴博士后工作站的形式，采取弹性工作制度，除了日常维护、服务人员以外，以研究项目的形式，由企业和大学、研究机构共同派出研究和技术人员，进行关键、共性技术的研发。公共科技服务平台则可以结合当地企业家协会、商业协会等行业组织，建设基于信息化的科技服务平台，对企业提供从科技信息、技术选择到产品销售全过程的信息服务，及时掌握企业在创新过程中的问题与障碍，为政府完善区域创新环境提供依据。
（4）建立区域创新导向的科技投入体制，理顺基础研究、应用研究和试验发展的关系
从我国科研机构和人员分布不均衡的现实出发，国家可以建立区域创新导向的科技投入体制，在科技人员密集的地区，例如北京，大力增加对基础研究的支持力度，应用性研究的资金优先投入有产学研合作的项目，促进科研机构研究成果的转化意识和转化几率。在产业集群基础好而大学、研究机构相对较少的地区，主要通过创新型产业基地等项目的资助，鼓励应用性研究和试验开发。
（5）借鉴日本区域创新体系建设经验，试点“A+B”型创新体系运作机构
日本进行区域创新治理的经验值得我国借鉴。日本的区域创新体系基本上以产业集群为依托，具体的内部交流、合作研究、资金分配通过“中核机构”来运作。这一机构内生于这一体系，是由“A”和“B”两部分人组成的，“A”即Academy ，B即Business，即分别来自于学界和商界，这样的机构本身就是产学研合作的表现形式之一。为保持中核机构的独立性，其负责人即“事业总括”通常由退休的知名教授或企业家担任。国家财政的创新支持资金也通过中核机构进行项目式运作，而非直接投入单独的企业。
（6）建立差别性科技政策，提高政策工具的“区域适配性”
针对各种创新体系的发展程度和面临的主要障碍，科技政策应该体现出差异化，提高对特定区域的适配性。在科学基础型区域，增加创新孵化器，培育创业型创新环境，引导学院研究向应用成果转化，应该成为区域创新体系建设的主要任务；对于老工业基地型地区，完善市场激励机制，增强区域的开放度和外向度，加强系统要素之间的互动是主要方向。而在集聚制造地区，增加公共研发平台，增强制造部门与知识创造部门的联接是关键；在市场交易型地区，需要提高区域的外向关联度，建立与产业基地的联系，培育各种中介组织，进一步降低市场交易费用。
〔基金项目：国家社会科学基金重大项目“构建区域创新体系战略研究”（项目编号08&ZD038）；国家发展改革委地区经济司“十二五”规划预研课题“创新导向的区域协调发展政策研究”〕
（刘建丽，中国社会科学院工业经济研究所。研究方向：集群创新，企业国际化）
（一）“十一五”我国区域协调发展取得的主要成就
“十一五”以来，我国区域发展总体战略稳步实施，各地产业特色更加鲜明；中西部投资速度加快，四大板块经济增长速度趋同，地区间社会经济发展差异呈现缩小趋势；区域创新体系建设初见成效，区域发展的协调性显著增强。具体表现在：
一是国家的区域政策和区域规划为区域协调发展提供了制度保障。随着区域规划的实施，重点地区开发开放步伐加快，区域经济活动空间聚集效应进一步增强，城市群、都市圈、经济带成为我国人口、经济活动的主要聚集区和区域发展的核心区。长三角、珠三角、京津冀以及广西北部湾、江苏沿海、辽宁沿海、海峡西岸等城市群和经济带成为我国经济发展最具活力的区域，对有效抵御国际金融危机影响发挥了积极作用。二是区域创新和区域自我发展能力增强，为区域协调发展提供内在动力。以广东深圳为主的珠江三角洲，上海、江苏、浙江为主的长江三角洲和以北京为主的环渤海经济圈三大经济增长极已经形成。创新增长极的资源集聚和创新辐射作用进一步增强。各地区通过立足自身特色，发挥比较优势，在产业结构调整升级、特色产业加快发展等方面成效显著，自我发展能力明显增强。三是中西部及东北地区增长速度反超东部，区域经济差距扩大的势头有所缓解。“十一五”初期，我国东部沿海省份的经济增长速度仍然快于中西部地区。受益于西部大开发战略，2007年，西部经济增速超过东部。2008年国际金融危机爆发以来，东部外向型经济遭受重创，加之国内产业转移加速，中西部地区及东北地区增长速度全面反超东部地区，传统增长格局发生了重大变化，区域发展协调性明显增强。四是创新导向的跨行政区域合作机制不断加强。长三角、珠三角、环渤海三个地区已经成为我国最有活力的三个经济增长极，成渝地区和东北老工业基地则拥有丰富的科技资源和深厚的工业基础，具有科技创新的优势。五是区域协调发展的社会保障机制进一步增强。“十一五”以来，中央更加重视缩小区域发展差距和促进基本公共服务均等化，不断加大对中西部地区基础设施、公共服务和生态保护、教育卫生、社会保障的支持力度，扶贫开发资金进一步向老、少、边、穷以及遭受自然灾害的地区倾斜。公共服务均等化的趋势将为经济发展差距的缩小创造基本环境和机制保障。
（二）目前面临的主要问题与挑战
一是“区域协调发展”面临的最大问题是区域之间动态发展能力的差距。改革开放以来，我国在区域政策上实行的是非均衡发展战略。随着经济的持续发展，资源环境的压力和社会公平的呼声使非均衡发展方式难以为继。产业之间自然的梯度转移难以从根本上扭转区域差距增大的趋势。区域不协调的深层次原因，在于区域自我发展能力的差异。这种差异不仅存在于省际之间，也存在于许多省份内部。二是产业转移过程中区域创新导向的引导力度不够。目前，大部分地区承接产业转移还存在相当的盲目性，地方招商的规模政绩观造成有些项目与当地产业环境不和谐。当前国内国际环境下，要解决区域协调发展问题，必须要站在“切实转变经济发展方式”的新高度。在产业转移的过程中，做到“边转移边升级”，在转移过程中集聚产业要素和创新资源，注重塑造和培育产业创新环境，避免在产业升级过程中，区域之间的差距再次拉大。三是受到GDP政绩观的影响，地方政府之间难以形成有效的合作。从跨区域合作来看，在规模导向的GDP政绩观影响下，地方政府天然具有“地方利益保护”的冲动，在创新项目还未产生实际收益的情况下，地方政府很难主动将一些传统产业转移出去。此外，从“地方利益”角度出发，地方政府很难在产业规划、土地规划以及资源综合利用等方面进行交流与合作，导致相邻区域产业雷同、重复建设，区域空间规划不协调；也造成一些公共服务资源很难实现跨区域共享，社会资源利用效率不高。四是创新要素在区域内的整合与共享缺乏有效的组织者。区域创新网络包括三个层次：主体结构网络、创新活动网络和要素流动网络。主体结构网络由创新的基础设施和创新网络中行为主体的相互关联构成，“知识—技术—新产品”创新链通过依托于主体结构网络的创新主体的互动，促使知识资源、人力资源和物质资源在体系内整合和共享而完成。一个复杂的行为系统，通常需要一个内生于系统的“组织者”。政府作为政策供给者和环境塑造者，可以作为“启动者”，但由于政府不了解创新主体的内在需求，过多干预又会扭曲市场机制，因此，也难以成为有效的“组织者”。五是区域科技资源与技术创新能力不匹配。我国大量富集的科技资源没有转化为市场化的创新成果，许多创新要素成为“惰性资源”沉淀下来，没有发挥应有的作用，比较突出的是西部三线地区和东北老工业基地。2008年，西部地区拥有科技活动人员79.3万人，从事研究和开发（R&D）的科学家和工程师达到53.4万人，分别占全国的16%和15.5%；西部地区共建有国家重点实验室33个，占全国的15.6%；国家工程技术研究中心41个，占全国的20.6%；然而，从发明专利申请量来看，2008年西部地区仅占全国的8.95%，科技资源的创新效率不高；同样，东北三省也存在类似的情况。
二、构建区域创新体系——推动区域协调发展的新举措
（一）构建区域创新体系对推动区域协调发展的重要意义
当前，中国区域发展不协调的主要问题在于区域产业发展和产业创新的环境差异巨大。建立“要素自由流动、市场相互融合、主体良性互动”的区域协调发展环境是当务之急。
构建区域创新体系的政策措施，要在市场机制充分发挥作用的基础上，增进创新主体之间的互动和创新要素的自由流动，是要促进区域内部与区域之间的经济协调发展。 因此，对创新导向的区域协调发展政策进行深入研究，不仅有利于区域协调发展战略目标的实现，还有利于创新型社会的构建，在当前的国际国内经济背景下，具有重大的现实意义。
（二）构建区域创新体系推动区域协调发展的机制
区域创新体系本质上就是要解决区域内各创新主体之间的互动与创新资源的流动问题。区域创新推动区域协调发展的内在机制主要包括：
1、主体互动机制
从主体互动机制来看，区域创新体系是各种创新体系互融互通的重要平台，是多主体交互的“科学—技术—经济—社会”系统，是各种创新要素集结的有效载体。区域创新体系旨在打破各种行政壁垒，通过各创新主体的良性互动，促进各种创新资源与要素的顺畅流动与有效集结，提高社会的整体创新效率。从这一角度而言，构建区域创新体系能够促进三方面主体的互动：科技政策实施主体与经济活动主体的互动，创新企业与相关企业的互动、创新产业与支撑体系的互动。互动机制能够发挥资源集约的作用，很大程度上解决经济粗放发展的问题。
2、政府合作机制
从政府合作机制来看，跨行政区域的创新体系建设是地方政府合作引领创新主体合作的一种制度安排。跨行政区域的合作有利于各地优势互补，形成合力，避免相邻地域的重复建设、过度开发，在更广阔的区域内，产业基地、专业市场和公共技术平台可以优化布局，各地根据其特色培育的区域创新网络很难被其他地区复制，那么, 根植于区域创新网络的地方产业就能够以其特色而避免与其他地区的雷同，从而在一定程度上缓解区域产业同构问题。在一些地区的不同区县之间，由于缺乏政府之间的合作，“产业基地遍地开花、专业市场重复建设、公共技术平台同时缺位”的现象还比较普遍。通过区域创新体系的建设，可以以创新要素流动范围和产业间内在关联的自主建构来界定“区域”边界，形成小区域间和大区域内的资源优化整合。区域创新体系的合作机制有助于打破区域封锁，解决区域分割问题。
3、企业长期合约机制
从企业长期合约机制来看，区域创新体系建设包含了大量企业通过合约进行内部化或组建战略联盟的过程。通过合约机制，区域内资源的流动更加顺畅，区域间的联系更加紧密。企业的内部化活动和联盟过程是推动区域一体化的首要力量。如目前的“ 珠三角”、“ 长三角”、“ 环渤海地区” 创新体系的形成，就是企业的内部化活动和联盟过程在这些区域不断扩展的结果。企业长期合约机制是对市场机制和行政机制的有力替代，因此，企业间兼并、重组以及组建战略联盟是推动区域间资源整合和区域经济协调发展的有力手段。
三、以创新体系建设推动区域协调发展的总体思路
（一）“十二五”时期我国区域协调发展的战略目标
从增长角度来看，通过区域创新体系的建设，需要为企业和产业发展提供适合创新的土壤和环境，建立“要素自由流动、市场相互融合、主体良性互动”的区域协调发展环境，提升企业和产业的竞争力，为区域协调发展提供内在动力。从结构角度来看，区域创新体系需要解决区域协调发展的问题，其中包括区内协调和区际协调。从政策角度而言，要兼顾效率与公平。从社会发展角度来看，区域创新体系要实现社会和谐，如果企业创新破坏了人居环境，造成了经济系统与社会系统的冲突，则区域创新体系也是不成功的。因此，区域创新体系的目标是经济增长目标、经济结构目标与社会发展目标的统一。通过区域创新体系建设和配套政策实施，最终形成主体功能定位清晰，创新资源自由流动，创新主体有效互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。
（二）以创新体系推动区域协调发展的一般路径与政策建议
1、以创新体系推动区域协调发展的一般路径选择
在我国现有制度和技术基础上，以创新体系推动区域协调发展的一般路径可以概括为：定中心—促协调—建平台—保投入，即以定位区域创新增长极为突破口，以建立跨区划、跨部门的区域创新协调机制为切入点，以建立共性技术研发和公共科技服务平台为抓手，以改革科技资源投入体制为保障，促进各种官、产、学、研、用的创新资源在区域空间内有效融合，推动区域创新体系从政策引导型向自主发展型转变。
2、构建中国特色区域创新体系的政策建议
从公共管理角度来看，我国区域创新体系建设的薄弱之处不在于各类政策工具的缺乏，而在于各种政策之间的统合性不够，针对具体运作的制度创新不足，以及政策的适配性有待提高。因此，我们的政策建议主要围绕制度创新的四个层次，而不是具体的政策本身。
（1）在统筹区域协调发展的框架下，制定区域创新体系建设规划
具体到每一个地区，都有三大类政策同时发挥作用，即区域政策、产业政策和科技政策，这三类政策同时受到中央和地方政府的调节，以“条块交会”的方式，同时作用于特定区域的创新主体。然而，在区域层面，这些政策还没有形成培育区域创新能力的合力；在操作层面，地方政府与中央政府的政策要求还存在脱节的情况。
国家层面区域创新体系建设规划可以通过“国家技术地图”的方式，理清知识和技术资源的区位分布以及隐性知识流动的半径，以具备辐射功能的大城市为中心，规划特色创新区域。在具体操作层面，可以将区域创新体系分为两大类：国家战略支撑型区域创新体系和适用性技术主导的区域创新体系，前者主要贯彻国家的技术战略，培植具备比较优势的产业或新兴产业、战略性产业，占领国际技术前沿阵地。后者主要关注就业、民生和现实的市场需求，这关乎中小企业的生存和人民生活水平的提高，是经济、社会发展的重要基础，国家应该鼓励这些地区的企业在低成本基础上进行渐进创新。
（2）将区域创新环境改善纳入领导干部政绩评价指标体系
要发挥地方政府在建设区域创新体系中的积极作用，改革领导干部政绩评价指标体系是根本。从鼓励资源型投资转向创新型投资；从同质化投资转向差异化投资，从被动接受外商投资转向主动吸引、选择具备创新带动力的投资。
（3）有效集中民、官资本，建立共性技术研发和公共科技服务平台
建设共性技术研发平台和公共科技服务平台是促进知识流动和共享的有力手段。共性技术研发平台的建立可以以公共财政投入为基础，多种方式运营。如可以视企业使用情况提取公共维护费用，也可以由企业出资购买大型设备，由中心代为管理、维护、出租。在人员安排上，也可以借鉴博士后工作站的形式，采取弹性工作制度，除了日常维护、服务人员以外，以研究项目的形式，由企业和大学、研究机构共同派出研究和技术人员，进行关键、共性技术的研发。公共科技服务平台则可以结合当地企业家协会、商业协会等行业组织，建设基于信息化的科技服务平台，对企业提供从科技信息、技术选择到产品销售全过程的信息服务，及时掌握企业在创新过程中的问题与障碍，为政府完善区域创新环境提供依据。
（4）建立区域创新导向的科技投入体制，理顺基础研究、应用研究和试验发展的关系
从我国科研机构和人员分布不均衡的现实出发，国家可以建立区域创新导向的科技投入体制，在科技人员密集的地区，例如北京，大力增加对基础研究的支持力度，应用性研究的资金优先投入有产学研合作的项目，促进科研机构研究成果的转化意识和转化几率。在产业集群基础好而大学、研究机构相对较少的地区，主要通过创新型产业基地等项目的资助，鼓励应用性研究和试验开发。
（5）借鉴日本区域创新体系建设经验，试点“A+B”型创新体系运作机构
日本进行区域创新治理的经验值得我国借鉴。日本的区域创新体系基本上以产业集群为依托，具体的内部交流、合作研究、资金分配通过“中核机构”来运作。这一机构内生于这一体系，是由“A”和“B”两部分人组成的，“A”即Academy ，B即Business，即分别来自于学界和商界，这样的机构本身就是产学研合作的表现形式之一。为保持中核机构的独立性，其负责人即“事业总括”通常由退休的知名教授或企业家担任。国家财政的创新支持资金也通过中核机构进行项目式运作，而非直接投入单独的企业。
（6）建立差别性科技政策，提高政策工具的“区域适配性”
针对各种创新体系的发展程度和面临的主要障碍，科技政策应该体现出差异化，提高对特定区域的适配性。在科学基础型区域，增加创新孵化器，培育创业型创新环境，引导学院研究向应用成果转化，应该成为区域创新体系建设的主要任务；对于老工业基地型地区，完善市场激励机制，增强区域的开放度和外向度，加强系统要素之间的互动是主要方向。而在集聚制造地区，增加公共研发平台，增强制造部门与知识创造部门的联接是关键；在市场交易型地区，需要提高区域的外向关联度，建立与产业基地的联系，培育各种中介组织，进一步降低市场交易费用。
〔基金项目：国家社会科学基金重大项目“构建区域创新体系战略研究”（项目编号08&ZD038）；国家发展改革委地区经济司“十二五”规划预研课题“创新导向的区域协调发展政策研究”〕
（刘建丽，中国社会科学院工业经济研究所。研究方向：集群创新，企业国际化）