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安全生产问题,事关人们的生命和财产,生产事故的严重性和多发性,已经引起了人们的广泛关注｡就全国范围看,资料显示:我国近几年来平均每年发生事故约80万起,事故死亡人数超过13万人,因事故导致的伤残人员约70万人｡每年因安全生产事故造成的损失达250亿元,相当于GDP的2%｡
吉林省安全生产形势也不容乐观｡2005年,虽然全省各类伤亡事故总量呈下降的趋势,死亡人数低于控制指标,但是,部分行业和领域事故多发,特大事故同比上升,特别是煤矿企业事故频发,安全生产形势依然严峻｡2005年全国14个省(区､市)特大事故上升,吉林省位列其中,吉林市蛟河腾达煤矿发生透水事故,造成30人死亡:辽源市中心医院发生火灾事故,造成37人死亡;舒兰矿务局丰广五井发生透水事故,造成16人死亡｡2006年,全省伤亡事故死亡人数总量下降,但重大伤亡事故同比上升,更为严重的是我省煤矿事故呈现愈演愈烈之势｡2月20日,和龙市庆兴煤矿发生重大事故,死亡4人｡仅过了两天,2月22日,杉松岗矿业集团龙马煤矿发生事故,造成5死3伤｡
针对吉林省安全生产的严峻形势,必须寻根探源并找到行之有效的解决办法｡造成安全生产形势严峻的原因是多方面的,很多客观原因是我们无法改变的,但是,纵观我省近几年的安全生产事故,大部分为责任事故,更多暴露的是管理制度上存在的问题,最为重要的是政府有关部门监管不力,公职人员失职､渎职｡没有严格的执法就没有良好的秩序,就不能有效监督并追究矿主和企业的责任,不能有效遏制事故的发生｡温家宝总理在去年的政府工作报告中指出:安全措施没有真正到位,生产安全设备落后,严重违法违规生产,一些地方领导干部和工作人员严重失职渎职是安全生产问题突出的主要原因｡
安全生产,责任重于泰山｡而几乎每起重特大生产事故的背后,都能发现一些官员对于责任的漠视｡“官员问责”制度化可以使官员树立起正确的政绩观,可以使官员更好地认识“在其位､谋其政､尽其职､担其责”,可以改变过去工作中出了问题没有人愿意承担责任､有了成绩争相邀功的不良之风｡
“官员问责”在吉林省并不新鲜,在省内地方性法规和规范文件以及实践中均有所体现,但是《吉林省安全生产条例》规定过于笼统,且由于配套法规不健全,《条例》规定的许多制度在实践中缺乏可操作性,对安全生产行为的规制作用有限｡因此,对于中百商厦和中石油事故仍属于“个案”处理,尚没有形成一种规范和制度,更称不上“问责制”了｡因此,必须加以健全和完善,制定具体且规范化的政府规章文件,明确安全生产“官员问责制”｡
1．安全生产官员问责制是指在生产中出现重大行政过失和事故时,对那些由于官员个人行为失当,或者违法､渎职､失职等,在安全生产监管活动中造成的后果承担责任｡
(1)问责的对象｡行政问责制规制的对象是行政机关工作人员,即公务员;特别是规范担任领导职务的公务员｡在安全生产中,问责的对象应为各级政府安全生产主管部门､监督部门相关具体责任人以及事故发生地的行政首长｡
(2)问责的范围｡安全生产问责大概包括几个方面:效能低下,执法不力:责任意识淡薄,致使公共利益或管理相对人合法权益遭受损失或造成不良社会影响的;违反法定程序,盲目决策,造成严重不良政治影响或重大经济损失的;不严格依法行政､监督不力,造成严重不良政治影响或其他严重后果的｡
(3)问责的形式｡在监管安全生产过程中,出现重大过失或事故,相关具体责任人和主管领导需要承担相应的责任｡具体包括:法律责任(包括刑事责任､行政责任､民事责任)､政治责任和道义责任｡
(4)问责的程序｡问责的程序大致可以分为提起､受理､调查､作出决定､救济五大环节｡
2．安全生产官员问责制配套制度｡
(1)区分责任形式,注重法律责任的作用,严格落实安全生产监管行政执法官员问责制｡在责任落实的过程中,法律责任应当是最重要的责任,绝不能以政治责任､道义责任代替法律责任｡
在责任划分上需要注意:①安全生产监管行政执法人员有重大过失､擅自作出错误决定或有其他玩忽职守､滥用职权､徇私舞弊行为的,追究承办人员的责任,部门领导对下属人员的执法过错负领导责任｡②领导责任分为主要领导责任和分管领导责任｡对职责范围内直接分管的工作不负责任,不履行或不正确履行职责而造成损失的,追究主要领导责任;对职责范围内分管的工作或者参与决定的工作,不履行或者不正确履行职责,而造成损失的追究分管领导责任｡③行政官员在承担了行政处分责任之后,如果法律有规定的,还应该承担民事赔偿责任和刑事责任｡
(2)受问责官员的权利保障机制｡需要注意的是,在问责过程中,应当明确规定受问责对象申辩､说明理由制度｡问责可能将一个官员几十年的仕途努力化为乌有,对问责对象来说影响重大,因此在做出最终处理决定前应当给其申辩的机会,而且申辩的内容应当记录并作为处理的重要依据｡问责主体在做出最终处理决定时应当向问责对象说明理由｡对于道义责任应限定在重大､特大生产安全事故造成重大损失或者恶劣影响的情况下才应承担责任,否则对官员会产生不公平的结果｡
(3)惩罚机制与激励机制相结合｡在推进问责制的进程中应当将惩罚机制与激励机制结合起来｡制定有效的考核办法,加强对各级安全生产监管部门以及每个执法人员履行安全生产监管行政执法情况进行考核｡考核工作采取平时与定期､责任制考核与公务员年度考核相结合的方式进行｡安全生产监管行政执法责任制考核结果作为省级安全生产监管部门以及领导干部及安全生产监管执法人员业绩评定､奖励惩处､选拔任用的重要依据｡
(4)建立信息公开制度和举报制度｡从某种意义上说,问责是一种民主监督方式,而实施民主监督的一个最起码的必要条件,就是要让民众知情,这个前提是事情的全部经过必须公开透明｡所以坚持公开透明,是确保问责制发挥实质性作用的关键之一｡所以,要深化信息公开制度,各级安全生产监管部门要建立和完善新闻发布或信息公开制度,对影响大､性质恶劣的特大事故,及时将查处结果通过新闻媒体予以公布｡要设立并向社会公布举报电话､举报信箱和电子邮箱,对群众举报的事故和重大隐患,要限期认真追查,依法严肃处理｡
(5)以加强异体问责为重点,同体问责和异体问责相结合｡健全安全生产执法监督制度｡政府官员要受到四种力量的问责｡一是法律授权的最高权力机关;二是政府专门监督机构;三是行政主管部门;四是政府之外的监督系统,如司法､政协､各民主党派､群众､舆论等｡而我国,除了行政主管部门上级对下级的同体问责监督较为有力外,其他一切部门的监督都十分薄弱｡
问责制是同体问责和异体问责的双重结合,政治问责重于异体问责｡
我国实行人民代表大会的政治制度,现行宪法虽然赋予了人大对行政机关可以行使质询监督权,却很少启动;虽有罢免制度,也主要是对已有违法犯罪的官员才实行｡因此,健全问责制首先应完善人大的监督机制,无疑是建设法治国家,建设责任政府的有效突破口｡我们要实践和落实宪法和法律赋予各级人大及其常委会的多项刚性监督手段,明确人大提出质询案的制度和程序,保证人大的罢免权,随着依法治国力度的不断加大,需要进一步建立人民不信任投票制､弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等,增强人大监督的问责手段和力度｡
推行“官员问责制”和建立“责任政府”,并非只能依靠政府和高级官员来自上而下地推动,大众及社会舆论的参与同样重要｡因此,拓宽民众了解､参与各项重大决策的渠道,发挥媒体的重要作用,探索审计监督机构独立于政府系统之外,对权力机关负责的体系等等｡实践证明,只有这四种力量都发动起来了,政府官员才会时时处处如履薄冰,才会谨慎用权｡
(6)加强问责保障机制建设｡实行问责制,必须建立被问责干部的政治经济待遇等保障机制,对被问责后的官员去向进行妥善处理｡既要防止对那些被问责的官员一棍子打死,永世不得翻身,也要防止过快地让其复出,甚至让其凭不正之风将问责的效果虚化｡特别是对于主动引咎辞职的领导干部,可以予以适当安排,并建立跟踪机制,对进步较快､在新岗位上作出成绩的,可根据工作需要予以提拔使用,努力形成一种领导干部既能上能下又能下能上的良好局面｡
(作者单位:吉林省社会科学院法学所)
吉林省安全生产形势也不容乐观｡2005年,虽然全省各类伤亡事故总量呈下降的趋势,死亡人数低于控制指标,但是,部分行业和领域事故多发,特大事故同比上升,特别是煤矿企业事故频发,安全生产形势依然严峻｡2005年全国14个省(区､市)特大事故上升,吉林省位列其中,吉林市蛟河腾达煤矿发生透水事故,造成30人死亡:辽源市中心医院发生火灾事故,造成37人死亡;舒兰矿务局丰广五井发生透水事故,造成16人死亡｡2006年,全省伤亡事故死亡人数总量下降,但重大伤亡事故同比上升,更为严重的是我省煤矿事故呈现愈演愈烈之势｡2月20日,和龙市庆兴煤矿发生重大事故,死亡4人｡仅过了两天,2月22日,杉松岗矿业集团龙马煤矿发生事故,造成5死3伤｡
针对吉林省安全生产的严峻形势,必须寻根探源并找到行之有效的解决办法｡造成安全生产形势严峻的原因是多方面的,很多客观原因是我们无法改变的,但是,纵观我省近几年的安全生产事故,大部分为责任事故,更多暴露的是管理制度上存在的问题,最为重要的是政府有关部门监管不力,公职人员失职､渎职｡没有严格的执法就没有良好的秩序,就不能有效监督并追究矿主和企业的责任,不能有效遏制事故的发生｡温家宝总理在去年的政府工作报告中指出:安全措施没有真正到位,生产安全设备落后,严重违法违规生产,一些地方领导干部和工作人员严重失职渎职是安全生产问题突出的主要原因｡
安全生产,责任重于泰山｡而几乎每起重特大生产事故的背后,都能发现一些官员对于责任的漠视｡“官员问责”制度化可以使官员树立起正确的政绩观,可以使官员更好地认识“在其位､谋其政､尽其职､担其责”,可以改变过去工作中出了问题没有人愿意承担责任､有了成绩争相邀功的不良之风｡
“官员问责”在吉林省并不新鲜,在省内地方性法规和规范文件以及实践中均有所体现,但是《吉林省安全生产条例》规定过于笼统,且由于配套法规不健全,《条例》规定的许多制度在实践中缺乏可操作性,对安全生产行为的规制作用有限｡因此,对于中百商厦和中石油事故仍属于“个案”处理,尚没有形成一种规范和制度,更称不上“问责制”了｡因此,必须加以健全和完善,制定具体且规范化的政府规章文件,明确安全生产“官员问责制”｡
1．安全生产官员问责制是指在生产中出现重大行政过失和事故时,对那些由于官员个人行为失当,或者违法､渎职､失职等,在安全生产监管活动中造成的后果承担责任｡
(1)问责的对象｡行政问责制规制的对象是行政机关工作人员,即公务员;特别是规范担任领导职务的公务员｡在安全生产中,问责的对象应为各级政府安全生产主管部门､监督部门相关具体责任人以及事故发生地的行政首长｡
(2)问责的范围｡安全生产问责大概包括几个方面:效能低下,执法不力:责任意识淡薄,致使公共利益或管理相对人合法权益遭受损失或造成不良社会影响的;违反法定程序,盲目决策,造成严重不良政治影响或重大经济损失的;不严格依法行政､监督不力,造成严重不良政治影响或其他严重后果的｡
(3)问责的形式｡在监管安全生产过程中,出现重大过失或事故,相关具体责任人和主管领导需要承担相应的责任｡具体包括:法律责任(包括刑事责任､行政责任､民事责任)､政治责任和道义责任｡
(4)问责的程序｡问责的程序大致可以分为提起､受理､调查､作出决定､救济五大环节｡
2．安全生产官员问责制配套制度｡
(1)区分责任形式,注重法律责任的作用,严格落实安全生产监管行政执法官员问责制｡在责任落实的过程中,法律责任应当是最重要的责任,绝不能以政治责任､道义责任代替法律责任｡
在责任划分上需要注意:①安全生产监管行政执法人员有重大过失､擅自作出错误决定或有其他玩忽职守､滥用职权､徇私舞弊行为的,追究承办人员的责任,部门领导对下属人员的执法过错负领导责任｡②领导责任分为主要领导责任和分管领导责任｡对职责范围内直接分管的工作不负责任,不履行或不正确履行职责而造成损失的,追究主要领导责任;对职责范围内分管的工作或者参与决定的工作,不履行或者不正确履行职责,而造成损失的追究分管领导责任｡③行政官员在承担了行政处分责任之后,如果法律有规定的,还应该承担民事赔偿责任和刑事责任｡
(2)受问责官员的权利保障机制｡需要注意的是,在问责过程中,应当明确规定受问责对象申辩､说明理由制度｡问责可能将一个官员几十年的仕途努力化为乌有,对问责对象来说影响重大,因此在做出最终处理决定前应当给其申辩的机会,而且申辩的内容应当记录并作为处理的重要依据｡问责主体在做出最终处理决定时应当向问责对象说明理由｡对于道义责任应限定在重大､特大生产安全事故造成重大损失或者恶劣影响的情况下才应承担责任,否则对官员会产生不公平的结果｡
(3)惩罚机制与激励机制相结合｡在推进问责制的进程中应当将惩罚机制与激励机制结合起来｡制定有效的考核办法,加强对各级安全生产监管部门以及每个执法人员履行安全生产监管行政执法情况进行考核｡考核工作采取平时与定期､责任制考核与公务员年度考核相结合的方式进行｡安全生产监管行政执法责任制考核结果作为省级安全生产监管部门以及领导干部及安全生产监管执法人员业绩评定､奖励惩处､选拔任用的重要依据｡
(4)建立信息公开制度和举报制度｡从某种意义上说,问责是一种民主监督方式,而实施民主监督的一个最起码的必要条件,就是要让民众知情,这个前提是事情的全部经过必须公开透明｡所以坚持公开透明,是确保问责制发挥实质性作用的关键之一｡所以,要深化信息公开制度,各级安全生产监管部门要建立和完善新闻发布或信息公开制度,对影响大､性质恶劣的特大事故,及时将查处结果通过新闻媒体予以公布｡要设立并向社会公布举报电话､举报信箱和电子邮箱,对群众举报的事故和重大隐患,要限期认真追查,依法严肃处理｡
(5)以加强异体问责为重点,同体问责和异体问责相结合｡健全安全生产执法监督制度｡政府官员要受到四种力量的问责｡一是法律授权的最高权力机关;二是政府专门监督机构;三是行政主管部门;四是政府之外的监督系统,如司法､政协､各民主党派､群众､舆论等｡而我国,除了行政主管部门上级对下级的同体问责监督较为有力外,其他一切部门的监督都十分薄弱｡
问责制是同体问责和异体问责的双重结合,政治问责重于异体问责｡
我国实行人民代表大会的政治制度,现行宪法虽然赋予了人大对行政机关可以行使质询监督权,却很少启动;虽有罢免制度,也主要是对已有违法犯罪的官员才实行｡因此,健全问责制首先应完善人大的监督机制,无疑是建设法治国家,建设责任政府的有效突破口｡我们要实践和落实宪法和法律赋予各级人大及其常委会的多项刚性监督手段,明确人大提出质询案的制度和程序,保证人大的罢免权,随着依法治国力度的不断加大,需要进一步建立人民不信任投票制､弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等,增强人大监督的问责手段和力度｡
推行“官员问责制”和建立“责任政府”,并非只能依靠政府和高级官员来自上而下地推动,大众及社会舆论的参与同样重要｡因此,拓宽民众了解､参与各项重大决策的渠道,发挥媒体的重要作用,探索审计监督机构独立于政府系统之外,对权力机关负责的体系等等｡实践证明,只有这四种力量都发动起来了,政府官员才会时时处处如履薄冰,才会谨慎用权｡
(6)加强问责保障机制建设｡实行问责制,必须建立被问责干部的政治经济待遇等保障机制,对被问责后的官员去向进行妥善处理｡既要防止对那些被问责的官员一棍子打死,永世不得翻身,也要防止过快地让其复出,甚至让其凭不正之风将问责的效果虚化｡特别是对于主动引咎辞职的领导干部,可以予以适当安排,并建立跟踪机制,对进步较快､在新岗位上作出成绩的,可根据工作需要予以提拔使用,努力形成一种领导干部既能上能下又能下能上的良好局面｡
(作者单位:吉林省社会科学院法学所)