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摘 要 近年来，生物医药产业已成为世界主要发达国家争相布局的重要领域，各国也相继出台了诸多加快产业发展的监管举措。本文将从国外鼓励创新研发、促进成果转化和加快创新产品上市等方面的举措展开研究，希望为今后在我国制定促进生物医药产业发展的监管制度提供借鉴与参考。
关键词 创新 药品监管 生物医药产业
中图分类号：R951 文献标志码：C 文章编号：1006-1533（2021）17-0053-03
The enlightenment of supervision system abroad for promoting innovation and development of biomedical industry
YU Lingli1， YANG Yiwen2， LIU Peng1（1. Shanghai Center for Drug Evaluation and Inspection， Shanghai 201203， China； 2. Shanghai Center for Adverse Drug and Medical Device Reaction Monitoring， Shanghai 200040， China）
ABSTRACT The biopharmaceutical industry has become an important area where the world’s major developed countries compete for layout， and many countries have introduced new regulatory measures to accelerate bio-industrial development in recent years. In this article， we focus on the study of measures adopted by foreign countries to encourage innovation and R&D， to promote the transformation of scientific and technological achievement and to accelerate product development process， hopefully to provide reference for the formulation of regulatory system in China so as to promote the development of the biomedical industry in the future.
KEy WORDS innovation； drug regulation； biopharmaceutical industry
縱观全球生物医药产业发展，呈现三大趋势：一是发展格局集聚，其中美国、欧洲、日本等发达国家和地区仍占据主导地位；二是发展势头迅猛，EvaluatePharma 2018医药市场报告预测，2018—2024年，全球处方药市场将以6.4%的复合增长率稳步增长，其中2024年生物制品将占有医药市场31%的份额[1]；三是发展方向趋同，美国、英国、德国和日本等发达国家都把生物医药技术作为本国优先发展的领域[2]，加大研发投入力度，实施系列科技计划，加速抢占发展制高点。当下，我国已成为全球第二大医药消费市场，但仍存在“小生产与大市场”的结构性矛盾[3]，新药尤其是抗癌药、罕见病药品等临床急需品种短缺，自主创新能力薄弱。因此，本文通过总结发达国家促进生物医药产业创新发展的代表性监管举措，从鼓励创新研发、促进成果转化和加快创新产品上市等方面的举措展开研究，希望为促进我国生物医药产业创新发展提供借鉴及参考。
1.1 鼓励创新研发，促进成果转化
1.1.1 制定国家战略计划，增加政府资金扶持，鼓励企业创新研发
2016年，美国通过《21世纪治愈法案》，推出了一系列推动医药创新的举措，以加快FDA对药品和医疗器械的审批及加强基础医疗研究，该法案将在未来10年为美国国立卫生研究院（National Institutes of Health， NIH）和FDA提供63亿美元的经费，以推动健康领域的基础研究、疗法开发和新疗法的临床转化，从而巩固美国在全球生物医药创新中的国际地位[4]。2018年，欧盟委员会在“地平线2020”框架下启动了欧洲创新理事会试点项目，基金规模近800亿欧元，运行周期为2014—2020年，其宗旨之一是发展新型、更安全、更有效的人用药物。2021年，欧盟委员会又正式创立了欧洲创新理事会（European Innovation Council， EIC），该机构2021—2027年预算超过100亿欧元，用于开发和扩大突破性创新[5]。
1.1.2 以税收优惠激励研发投资
近年来，欧洲各国普遍采取专利盒制度、研发税收抵免、种子企业投资计划、成本分担增值税免除优惠等举措激励本土研发。根据企业规模，英国政府提供不同程度的研发税收优惠[6]。2012年4月英国政府开始实施种子企业投资计划（Seed Enterprise Investment Scheme， SEIS），通过为个人投资者提供税收优惠来鼓励小企业投资，支持那些处于高风险早期阶段的企业发展。2013年4月1日，英国开始实行专利盒制度（Patent Box），企业从专利中获得利润的所得税税率降低至10%，这使技术密集程度高、专利利润占比高的生命科学产业大大受惠。研发税收抵免是指从企业应纳税额中直接扣除一定比例的研发费用，从2012年4月开始，英国提高中小企业的研发税收扣除标准，将扣除免缴比例提高到225%，并且取消最低支出要求，这大大提升了中小企业的创新竞争力。英国实施成本分担增值税免除优惠，当企业和享受免税的组织或非经营活动作为一个成本共享整体来开展活动时，可共同适用增值税免除优惠。这一优惠措施有效消除了企业和非企业组织在研发合作方面的税收障碍，促进了企业与大学、非营利研究机构等的研发合作。 1.1.3 高度重视并大力发展监管科学
美国、欧盟和日本的药品监管机构高度重视监管科学在生物医药产品转化中的作用[7]，与工业界、学术界合作开发新新工具、新标准、新方法，促进药物开发的“转化”科学现代化。2004年，FDA提出关键路径计划（Critical Path Initiative），在此基础上，2011年发布推进监管科学的战略计划，提出8个发展监管科学的主要领域，2013年又增加第9个战略领域，即全球产品安全网络推进。FDA与科研机构等合作建立监管科学和创新卓越中心（Centers of Excellence in Regulatory Science and Innovation， CERSI），通过开发和使用诸如基因组数据、生物标志物和替代端点、现代化的临床试验设计、疾病建模和临床试验模拟（生物信息学）和先进成像技术等工具来提高临床药物开发的效率和可预测性，这些工具显著减少药物开发的长度和成本的潜力。
1.1.4 提供高质量的信息咨询服务，保障药品研究和上市评估顺利进行
EMA提供的信息服务包括科学咨询（scientific advice）、方案支持（protocol assistance）和并行科学咨询（parallel scientific advice， PSA）。药品研发者可以在产品研究的任何阶段向EMA进行科学咨询，从而保证试验设计在上市评估中顺利进行。而方案支持是科学咨询的一种特殊形式，它主要针对于罕见病特定孤儿药的研发企业。对于并行咨询，目前EMA有2种方式。一是EMA-FDA并行咨询：EMA与FDA联合为企业提供平行科学咨询，为企业提供对法规的深层理解，避免不必要的试验；二是EMA-HTA并行咨询：2017年7月，EMA与欧洲健康技术评估网络（European Network for Health Technology Assessment， EUnetHTA）联合提供咨询服务，此行动替代了企业个体联系HTA，目的在于允许药品研发企业获得来自监管者和HTA主体双方在Evidence-Generation计划的反馈，进而支持上市许可的决定和新药的补偿。
1.2 加快创新产品上市
欧、美、日等国家和地区为加快新药上市，减少审评时间，设立了多重审评、审批制度，尤其针对严重疾病或具有明显治疗优势的药品设立加速审评通道，从而满足不同患者需求和不同药品申请类型。以美国为例，自1992年起，美国FDA先后设立优先审评认定（Priority Review Designation）、加速批准（Accelerated Approval）、快速通道认定（Fast Track Designation）、突破性疗法认定（Breakthrough Therapy Designation）等4種审评模式[8]，在新药审评中发挥重要作用，2018年，至少采用其中一种审评模式的比例高达73%。此外，按照《21世纪治愈法案》规定，国会为FDA提供5亿美元用来改革药物审批程序，以加速新药及医疗器械审批。为了加快创新性再生医学治疗方法审评，FDA于2017年制定“再生医学前沿疗法（Regenerative Medicine Advanced Therapy， RMAT）认定计划”，获得RMAT认定的药物可以与FDA开展更多的早期交流，并获得突破性疗法的所有权利。截至目前，已有53个品种获得RMAT资格认定。
在鼓励创新研发，促进成果转化方面，我国目前的税收激励政策有待丰富完善，对不同规模企业的税收激励差异化不够，对中小微型企业的激励力度有待加强。我国监管科学发展水平与发达国家存在一定差距，面对生物技术的快速发展，急需加强监管工具的创新。为了鼓励创新药物的研发和申报，向申请人提供科学有效的咨询建议，我国正在陆续落实有关完善沟通交流机制的工作，然而随着近年来申请数量的快速增长，目前的沟通交流工作无法完全满足申请人的需求，需要进一步优化配置资源，提升沟通交流服务的质量及水平。
在加快创新产品上市方面，对标美国FDA，我国药监局也已建立了突破性治疗药物、附条件批准、优先审评审批、特别审批程序等4条特殊审评通道，但是相对于美国、欧盟等国家和地区，我国建设加快上市审评、审批程序的时间较晚，还需进行进一步提升审核流程的可操作性，不断完善相关配套制度和细则的建设工作。
生物医药产业创新发展对促进产业升级、解决临床用药需求、保障公众健康至关重要。希望通过了解药品监管发达国家在创新监管，鼓励创新研发和加快创新产品上市方面采取的先进举措，对加速构建我国生物医药产业创新生态体系，进一步激发企业的创新主体潜力，提升我国医药自主创新能力提供有益的借鉴。
参考文献
[1] EvaluatePharma. World preview 2018， outlook to 2024[EB/ OL]. [2021-08-01]. https：//www.evaluate.com/sites/default/ files/media/download-files/WP2018.pdf.
[2] 翁锦玉. 国际生物医药产业发展趋势分析[J]. 科技与创新， 2017（1）： 1-2.
[3] 胡颖廉. 监管和市场：我国药品安全的现状、挑战及对策[J]. 中国卫生政策研究， 2013， 6（7）： 38-44.
[4] Gottlieb S. 21世纪治愈法案：医药创新的进展与发展路径[J]. 蒋蓉，译.中国食品药品监管， 2018（2）： 46-53.
[5] 刘霞. 新成立的欧洲创新理事会聚焦突破性技术[EB/ OL]. （2021-03-22）[2021-08-01]. http：//zj.people.com.cn/ n2/2021/0322/c186327-34633793.html.
[6] 孙莹. 国际税收法案激励企业科技创新的新特征与趋势[J]. 科技进步与对策， 2015， 32（21）： 126-130.
[7] 刘昌孝， 程翼宇， 范骁辉. 转化研究：从监管科学到科学监管的药物监管科学的发展[J]. 药物评价研究， 2014， 37（5）： 385-391.
[8] U.S. Department of Health and Human Services， Food and Drug Administration， Center for Drug Evaluation and Research， et al. Guidance for Industry Expedited Programs for Serious Conditions—Drug-S and Biologics[EB/OL]. [2021-08-01]. https：//www.fda.gov/files/drugs/published/ExpeditedPrograms-for-Serious-Conditions-Drugs-and-Biologics.pdf.
关键词 创新 药品监管 生物医药产业
中图分类号：R951 文献标志码：C 文章编号：1006-1533（2021）17-0053-03
The enlightenment of supervision system abroad for promoting innovation and development of biomedical industry
YU Lingli1， YANG Yiwen2， LIU Peng1（1. Shanghai Center for Drug Evaluation and Inspection， Shanghai 201203， China； 2. Shanghai Center for Adverse Drug and Medical Device Reaction Monitoring， Shanghai 200040， China）
ABSTRACT The biopharmaceutical industry has become an important area where the world’s major developed countries compete for layout， and many countries have introduced new regulatory measures to accelerate bio-industrial development in recent years. In this article， we focus on the study of measures adopted by foreign countries to encourage innovation and R&D， to promote the transformation of scientific and technological achievement and to accelerate product development process， hopefully to provide reference for the formulation of regulatory system in China so as to promote the development of the biomedical industry in the future.
KEy WORDS innovation； drug regulation； biopharmaceutical industry
縱观全球生物医药产业发展，呈现三大趋势：一是发展格局集聚，其中美国、欧洲、日本等发达国家和地区仍占据主导地位；二是发展势头迅猛，EvaluatePharma 2018医药市场报告预测，2018—2024年，全球处方药市场将以6.4%的复合增长率稳步增长，其中2024年生物制品将占有医药市场31%的份额[1]；三是发展方向趋同，美国、英国、德国和日本等发达国家都把生物医药技术作为本国优先发展的领域[2]，加大研发投入力度，实施系列科技计划，加速抢占发展制高点。当下，我国已成为全球第二大医药消费市场，但仍存在“小生产与大市场”的结构性矛盾[3]，新药尤其是抗癌药、罕见病药品等临床急需品种短缺，自主创新能力薄弱。因此，本文通过总结发达国家促进生物医药产业创新发展的代表性监管举措，从鼓励创新研发、促进成果转化和加快创新产品上市等方面的举措展开研究，希望为促进我国生物医药产业创新发展提供借鉴及参考。
1 国外促进生物医药产业创新发展的监管举措
1.1 鼓励创新研发，促进成果转化
1.1.1 制定国家战略计划，增加政府资金扶持，鼓励企业创新研发
2016年，美国通过《21世纪治愈法案》，推出了一系列推动医药创新的举措，以加快FDA对药品和医疗器械的审批及加强基础医疗研究，该法案将在未来10年为美国国立卫生研究院（National Institutes of Health， NIH）和FDA提供63亿美元的经费，以推动健康领域的基础研究、疗法开发和新疗法的临床转化，从而巩固美国在全球生物医药创新中的国际地位[4]。2018年，欧盟委员会在“地平线2020”框架下启动了欧洲创新理事会试点项目，基金规模近800亿欧元，运行周期为2014—2020年，其宗旨之一是发展新型、更安全、更有效的人用药物。2021年，欧盟委员会又正式创立了欧洲创新理事会（European Innovation Council， EIC），该机构2021—2027年预算超过100亿欧元，用于开发和扩大突破性创新[5]。
1.1.2 以税收优惠激励研发投资
近年来，欧洲各国普遍采取专利盒制度、研发税收抵免、种子企业投资计划、成本分担增值税免除优惠等举措激励本土研发。根据企业规模，英国政府提供不同程度的研发税收优惠[6]。2012年4月英国政府开始实施种子企业投资计划（Seed Enterprise Investment Scheme， SEIS），通过为个人投资者提供税收优惠来鼓励小企业投资，支持那些处于高风险早期阶段的企业发展。2013年4月1日，英国开始实行专利盒制度（Patent Box），企业从专利中获得利润的所得税税率降低至10%，这使技术密集程度高、专利利润占比高的生命科学产业大大受惠。研发税收抵免是指从企业应纳税额中直接扣除一定比例的研发费用，从2012年4月开始，英国提高中小企业的研发税收扣除标准，将扣除免缴比例提高到225%，并且取消最低支出要求，这大大提升了中小企业的创新竞争力。英国实施成本分担增值税免除优惠，当企业和享受免税的组织或非经营活动作为一个成本共享整体来开展活动时，可共同适用增值税免除优惠。这一优惠措施有效消除了企业和非企业组织在研发合作方面的税收障碍，促进了企业与大学、非营利研究机构等的研发合作。 1.1.3 高度重视并大力发展监管科学
美国、欧盟和日本的药品监管机构高度重视监管科学在生物医药产品转化中的作用[7]，与工业界、学术界合作开发新新工具、新标准、新方法，促进药物开发的“转化”科学现代化。2004年，FDA提出关键路径计划（Critical Path Initiative），在此基础上，2011年发布推进监管科学的战略计划，提出8个发展监管科学的主要领域，2013年又增加第9个战略领域，即全球产品安全网络推进。FDA与科研机构等合作建立监管科学和创新卓越中心（Centers of Excellence in Regulatory Science and Innovation， CERSI），通过开发和使用诸如基因组数据、生物标志物和替代端点、现代化的临床试验设计、疾病建模和临床试验模拟（生物信息学）和先进成像技术等工具来提高临床药物开发的效率和可预测性，这些工具显著减少药物开发的长度和成本的潜力。
1.1.4 提供高质量的信息咨询服务，保障药品研究和上市评估顺利进行
EMA提供的信息服务包括科学咨询（scientific advice）、方案支持（protocol assistance）和并行科学咨询（parallel scientific advice， PSA）。药品研发者可以在产品研究的任何阶段向EMA进行科学咨询，从而保证试验设计在上市评估中顺利进行。而方案支持是科学咨询的一种特殊形式，它主要针对于罕见病特定孤儿药的研发企业。对于并行咨询，目前EMA有2种方式。一是EMA-FDA并行咨询：EMA与FDA联合为企业提供平行科学咨询，为企业提供对法规的深层理解，避免不必要的试验；二是EMA-HTA并行咨询：2017年7月，EMA与欧洲健康技术评估网络（European Network for Health Technology Assessment， EUnetHTA）联合提供咨询服务，此行动替代了企业个体联系HTA，目的在于允许药品研发企业获得来自监管者和HTA主体双方在Evidence-Generation计划的反馈，进而支持上市许可的决定和新药的补偿。
1.2 加快创新产品上市
欧、美、日等国家和地区为加快新药上市，减少审评时间，设立了多重审评、审批制度，尤其针对严重疾病或具有明显治疗优势的药品设立加速审评通道，从而满足不同患者需求和不同药品申请类型。以美国为例，自1992年起，美国FDA先后设立优先审评认定（Priority Review Designation）、加速批准（Accelerated Approval）、快速通道认定（Fast Track Designation）、突破性疗法认定（Breakthrough Therapy Designation）等4種审评模式[8]，在新药审评中发挥重要作用，2018年，至少采用其中一种审评模式的比例高达73%。此外，按照《21世纪治愈法案》规定，国会为FDA提供5亿美元用来改革药物审批程序，以加速新药及医疗器械审批。为了加快创新性再生医学治疗方法审评，FDA于2017年制定“再生医学前沿疗法（Regenerative Medicine Advanced Therapy， RMAT）认定计划”，获得RMAT认定的药物可以与FDA开展更多的早期交流，并获得突破性疗法的所有权利。截至目前，已有53个品种获得RMAT资格认定。
2 对促进我国生物医药产业发展监管的启示
在鼓励创新研发，促进成果转化方面，我国目前的税收激励政策有待丰富完善，对不同规模企业的税收激励差异化不够，对中小微型企业的激励力度有待加强。我国监管科学发展水平与发达国家存在一定差距，面对生物技术的快速发展，急需加强监管工具的创新。为了鼓励创新药物的研发和申报，向申请人提供科学有效的咨询建议，我国正在陆续落实有关完善沟通交流机制的工作，然而随着近年来申请数量的快速增长，目前的沟通交流工作无法完全满足申请人的需求，需要进一步优化配置资源，提升沟通交流服务的质量及水平。
在加快创新产品上市方面，对标美国FDA，我国药监局也已建立了突破性治疗药物、附条件批准、优先审评审批、特别审批程序等4条特殊审评通道，但是相对于美国、欧盟等国家和地区，我国建设加快上市审评、审批程序的时间较晚，还需进行进一步提升审核流程的可操作性，不断完善相关配套制度和细则的建设工作。
3 结语
生物医药产业创新发展对促进产业升级、解决临床用药需求、保障公众健康至关重要。希望通过了解药品监管发达国家在创新监管，鼓励创新研发和加快创新产品上市方面采取的先进举措，对加速构建我国生物医药产业创新生态体系，进一步激发企业的创新主体潜力，提升我国医药自主创新能力提供有益的借鉴。
参考文献
[1] EvaluatePharma. World preview 2018， outlook to 2024[EB/ OL]. [2021-08-01]. https：//www.evaluate.com/sites/default/ files/media/download-files/WP2018.pdf.
[2] 翁锦玉. 国际生物医药产业发展趋势分析[J]. 科技与创新， 2017（1）： 1-2.
[3] 胡颖廉. 监管和市场：我国药品安全的现状、挑战及对策[J]. 中国卫生政策研究， 2013， 6（7）： 38-44.
[4] Gottlieb S. 21世纪治愈法案：医药创新的进展与发展路径[J]. 蒋蓉，译.中国食品药品监管， 2018（2）： 46-53.
[5] 刘霞. 新成立的欧洲创新理事会聚焦突破性技术[EB/ OL]. （2021-03-22）[2021-08-01]. http：//zj.people.com.cn/ n2/2021/0322/c186327-34633793.html.
[6] 孙莹. 国际税收法案激励企业科技创新的新特征与趋势[J]. 科技进步与对策， 2015， 32（21）： 126-130.
[7] 刘昌孝， 程翼宇， 范骁辉. 转化研究：从监管科学到科学监管的药物监管科学的发展[J]. 药物评价研究， 2014， 37（5）： 385-391.
[8] U.S. Department of Health and Human Services， Food and Drug Administration， Center for Drug Evaluation and Research， et al. Guidance for Industry Expedited Programs for Serious Conditions—Drug-S and Biologics[EB/OL]. [2021-08-01]. https：//www.fda.gov/files/drugs/published/ExpeditedPrograms-for-Serious-Conditions-Drugs-and-Biologics.pdf.