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“十二五”时期正处于我国经济社会发展阶段发生重大实质性变化，社会各类矛盾更加敏感突出，国际经济新秩序构建进程更加动荡复杂的关键时期，更是我国经济社会发展转型的“战略枢纽期”。
一、为什么说“十二五”时期是我国经济社会发展转型的“战略枢纽期”
（一）“十二五”是我国经济社会发展由生存型向发展型阶段转变的最关键时期
衡量一个社会由生存型向发展型阶段转变的重要指标体系结构发生了明显变化。首先，与“十五”期间相比“十一五”城乡居民恩格尔系数稳步下降。2001年城乡居民恩格尔系数分别为37.9%和47.7%，到2009年则分别降低到37%和43%左右。根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在60%以上为贫困，50—60%为温饱，40—50%为小康，30—40%为富裕，低于30%为最富裕。按此标准我国城镇居民基本进入富裕阶段，农村居民为小康阶段，似乎可以判断我国总体上已经进入小康居民消费阶段。但事实远非如此简单，如果从基尼系数来看，我国居民的基尼系数在2001年达到0.4031后，就一直逐年攀升，按照2008年世界银行测算的基尼系数为0.47。而0.4为国际公认警戒线，贫富差距已突破合理界限。因此，“十二五”时期面临着全社会居民生活水平稳步提高但高低收入群体极不均等的重大社会结构性矛盾。这又同时诱发着其它主要社会矛盾，“十二五”正处在解决这个重大问题的关键时期，只有在此突破才能完成经济社会发展阶段的安全转型。
（二）“十二五”是我国经济发展方式由外延型向内涵型发展模式转变的最关键时期
首先，从我国经济发展方式内部看，国内产业已经到了区域性产业梯度转移与产业升级要求共存的关键阶段。我国东部地区产业转移的速度和规模正在快速提升。2009年西部地区全年实现城镇固定资产投资44276亿元，占全国比重从2000年的19.2%上升到2009年的23.5%①，且同比增长35.0%，是西部大开发以来增速最快的一年，高于各地区加总和东部地区5.2和12个百分点。此外，产业转移的规模越来越大，领域主要集中在传统劳动密集型产业，区域之间的争夺竞争也日趋激烈。
其次，从产业发展的外部支撑看，我国资源型的扩张性增长已经成为贸易摩擦的重要来源和经济安全的重大隐患。2007年，我国创造的GDP占全球的6％，却消耗了全球15％的能源、30％的铁矿和54％的水泥。近期铁矿石谈判权的丧失就是对我国经济安全的一个警示。
第三，全球气候变化促使低碳经济迅速升温，同时也成为我国经济发展方式转型的重要外部促进力量。要稳妥推进经济发展方式由外延型向内涵型发展模式转变，“十二五”就亟切需要在重点领域和环节实现突破性进展。
（三）“十二五”是人民生活与发展由传统物质文化需求向现代多元价值需求转变的最关键时期
“十二五”时期必须开始从以物为本的发展方向向真正以人为本的发展方向转变。现代多元价值的需求开始显现。当前整个国民消费中教育、医疗、旅游、文化等新型的消费支出在快速增长，这些都是进入大众消费新成长阶段的特征，也从侧面反映了需求价值的趋势变化。长期劳动报酬率低下，企业工人队伍面临谈判权利的社会认同。1992年居民收入占GDP的比重为68.8%，2007年只有52.3%，16年下降16个百分点，平均每年下降1个百分点；与此同时，政府和企业收入上升16个百分点。这已经成为社会矛盾的主要积累点。更重要的是，“农二代”（农民工二代）开始正式面临融入城市的现实问题。城市接口再不打开，这将成为影响“十二五”时期经济社会稳定的重大潜在因素。
（四）“十二五”是我国展现应对处理国际经济矛盾纠纷手段和方式的最关键时期
当前国际经济正处在新秩序重构期，国际经济格局和经济版图正在发生重大变局，东西方力量对比开始出现有利于我方的积极变化。而这个时期也正是国际经济矛盾和纠纷的集中多发期，我国需要更加深入的参与到国际经济规则的制定中去，就不仅需要实力，更需要适应国际游戏规则的事件处理方式和手段的变化。而“十二五”我国应对处理国际经济矛盾纠纷的手段和方式的不同在很大程度上会加速或减缓国际经济新秩序的形成过程，这也处于非常关键的时期。
二、“战略转型”会带来哪些重大、突出而紧迫的问题
（一）全球角度带来的关系国家全局的经济战略安全问题
转型时期最重大，也是最容易出现问题的是国家整体的经济战略安全。产业发展在转型时期受到外部冲击干扰的程度更大。在新时期，我国依然需要面对沉重的就业压力和社会矛盾突发期，要万分重视产业生态状况。一是转型时期容易对传统产业所发挥的重要社会作用有不正确认识。特别要注意产业升级并不意味着必须淘汰劳动密集型产业，一味追求高科技附加值。相反，我国产业构架必须形成一个有效的生态系统，与我国今后20—30年人口的绝对增长、多层次素质的劳动者群体构成相适应。二是防止国外经济势力通过金融、基因、技术壁垒等手段对我国战略性产业进行控制性垄断。如转基因农产品生产、各类国际标准制定、资源行业议价权争取等。三是在全球经济复杂互动背景下对宏观经济的把握和调控能力。当前的宏观调控处在非常特殊的情境中，既需要密切掌握国际信息、资本流动大动向，又必须与国内地方经济实力壮大、民间资本扩张、既得利益集团强大的逆调节能力相协调。
（二）经济社会最新发展如何更加惠及普通民众问题
“十二五”时期要高度重视经济增长未能有效惠及普通民众的问题。在战略转型过程中，以下问题将成为影响社会稳定的大概率事件：一是在城镇化进程中如何避免“拉美陷阱”，形成新型城乡分化。“农二代”进入城市的步伐不会减慢，但又缺乏有效的融入机制，这是造成“边缘化移民”重要体制性障碍。二是如何避免不断产生“不停工作着的穷人”，进一步拉大民众之间的收入差距。面对我国数量庞大的低素质劳工队伍，现行的产业升级机制、教育培训体系、收入分配体制和法律体系均存在弱化一般性劳动报酬的倾向，“十二五”有必要在这些方面进行大刀阔斧的改革。三是如何简单有效地解决普及化社会保障和公共服务的制度设计，让普通民众共享社会发展的成果。
（三）经济增长和资源环境如何平衡和可持续发展的问题
从现实角度讲，我国仍然处在社会主义初级阶段的特征决定着社会发展很难摆脱对经济增长的严重依赖。这同时也决定“十二五”时期的经济结构调整必然是“增长中的调整”。经济增长的规模扩张与资源环境约束的矛盾将会更加凸显，可能引发以下主要问题：对国际资源的争夺造成更加剧烈的国际贸易摩擦；国内生态环境的持续恶化；经济发展方式转型遭遇阻滞和产业可持续发展能力受到削弱。
三、转型期要做好的重点工作
（一）以深入市场化改革推进经济发展转型和维护产业安全
市场化改革仍然是“十二五”经济体制改革的主基调。应特别注重在重点领域和关键环节的实质性突破。重点有以下方面：首先，在资源环境市场化上作出制度安排。重点通过资源税、环境税、房产税改革将环境代价内生化，让市场真正反映资源的供求关系和稀缺性。其次，将体制改革提升到与宏观调控同等重要的高度。当前的经济关系更趋复杂，单一的宏观调控手段已经越显无力，必须与新一轮的经济体制改革密切结合以保持经济的健康可持续发展。第三，统筹兼顾的发展新兴产业和传统产业。要从国家产业战略安全、产业生态系统性和我国人口进一步持续增长的现实统筹考虑产业发展进程，产业升级转型并不等同于淘汰传统劳动力密集型产业发展，明确产业发展认识在今后一段时间是至关重要的。
（二）切实进行城乡对接和促进社会公平的各种制度设计
“十二五”时期，城乡对接的各种制度设计对缓解社会转型压力具有重要作用。在此方面，最重要的是新一代农民工与城市融合的制度安排。可重点在二、三线城市进行身份证管理制度试点；调整中央和地方的财政支出结构，尽快向公共财政体制转型；推动单一型、覆盖型的基础社会保障制度试点与推广工作；强化教育机会平等化制度设计。强化土地制度改革与探索。在适应市场经济需要扩充土地资本属性的同时，必须高度警惕变相“圈地运动”和损害农民权益的行为。允许土地制度试点，但不可强力推行。大力推进分配制度改革。特别需要在“十二五”时期对垄断行业进行法律性规制。
（三）建立与现代社会相适应的公共管理体系
“十二五”时期，重点要在以下方面进行突破：将政府部分职能进行社会化分权试点，交给更多的社会性、公益性组织进行管理。重点做好对社会性组织运行的监管规则制定；拓宽社会协商制度的通道，让民意有更多的表达途径；进一步完善社会监督体制。加快从经济建设型政府向公共服务型政府转变。
①数据引自国家发展改革委西部开发司综合处，《2009年西部地区固定资产投资保持较快增速》。
（张丽阳，中国农业大学经济管理学院；张征，国家发展改革委经济体制与管理研究所）
一、为什么说“十二五”时期是我国经济社会发展转型的“战略枢纽期”
（一）“十二五”是我国经济社会发展由生存型向发展型阶段转变的最关键时期
衡量一个社会由生存型向发展型阶段转变的重要指标体系结构发生了明显变化。首先，与“十五”期间相比“十一五”城乡居民恩格尔系数稳步下降。2001年城乡居民恩格尔系数分别为37.9%和47.7%，到2009年则分别降低到37%和43%左右。根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在60%以上为贫困，50—60%为温饱，40—50%为小康，30—40%为富裕，低于30%为最富裕。按此标准我国城镇居民基本进入富裕阶段，农村居民为小康阶段，似乎可以判断我国总体上已经进入小康居民消费阶段。但事实远非如此简单，如果从基尼系数来看，我国居民的基尼系数在2001年达到0.4031后，就一直逐年攀升，按照2008年世界银行测算的基尼系数为0.47。而0.4为国际公认警戒线，贫富差距已突破合理界限。因此，“十二五”时期面临着全社会居民生活水平稳步提高但高低收入群体极不均等的重大社会结构性矛盾。这又同时诱发着其它主要社会矛盾，“十二五”正处在解决这个重大问题的关键时期，只有在此突破才能完成经济社会发展阶段的安全转型。
（二）“十二五”是我国经济发展方式由外延型向内涵型发展模式转变的最关键时期
首先，从我国经济发展方式内部看，国内产业已经到了区域性产业梯度转移与产业升级要求共存的关键阶段。我国东部地区产业转移的速度和规模正在快速提升。2009年西部地区全年实现城镇固定资产投资44276亿元，占全国比重从2000年的19.2%上升到2009年的23.5%①，且同比增长35.0%，是西部大开发以来增速最快的一年，高于各地区加总和东部地区5.2和12个百分点。此外，产业转移的规模越来越大，领域主要集中在传统劳动密集型产业，区域之间的争夺竞争也日趋激烈。
其次，从产业发展的外部支撑看，我国资源型的扩张性增长已经成为贸易摩擦的重要来源和经济安全的重大隐患。2007年，我国创造的GDP占全球的6％，却消耗了全球15％的能源、30％的铁矿和54％的水泥。近期铁矿石谈判权的丧失就是对我国经济安全的一个警示。
第三，全球气候变化促使低碳经济迅速升温，同时也成为我国经济发展方式转型的重要外部促进力量。要稳妥推进经济发展方式由外延型向内涵型发展模式转变，“十二五”就亟切需要在重点领域和环节实现突破性进展。
（三）“十二五”是人民生活与发展由传统物质文化需求向现代多元价值需求转变的最关键时期
“十二五”时期必须开始从以物为本的发展方向向真正以人为本的发展方向转变。现代多元价值的需求开始显现。当前整个国民消费中教育、医疗、旅游、文化等新型的消费支出在快速增长，这些都是进入大众消费新成长阶段的特征，也从侧面反映了需求价值的趋势变化。长期劳动报酬率低下，企业工人队伍面临谈判权利的社会认同。1992年居民收入占GDP的比重为68.8%，2007年只有52.3%，16年下降16个百分点，平均每年下降1个百分点；与此同时，政府和企业收入上升16个百分点。这已经成为社会矛盾的主要积累点。更重要的是，“农二代”（农民工二代）开始正式面临融入城市的现实问题。城市接口再不打开，这将成为影响“十二五”时期经济社会稳定的重大潜在因素。
（四）“十二五”是我国展现应对处理国际经济矛盾纠纷手段和方式的最关键时期
当前国际经济正处在新秩序重构期，国际经济格局和经济版图正在发生重大变局，东西方力量对比开始出现有利于我方的积极变化。而这个时期也正是国际经济矛盾和纠纷的集中多发期，我国需要更加深入的参与到国际经济规则的制定中去，就不仅需要实力，更需要适应国际游戏规则的事件处理方式和手段的变化。而“十二五”我国应对处理国际经济矛盾纠纷的手段和方式的不同在很大程度上会加速或减缓国际经济新秩序的形成过程，这也处于非常关键的时期。
二、“战略转型”会带来哪些重大、突出而紧迫的问题
（一）全球角度带来的关系国家全局的经济战略安全问题
转型时期最重大，也是最容易出现问题的是国家整体的经济战略安全。产业发展在转型时期受到外部冲击干扰的程度更大。在新时期，我国依然需要面对沉重的就业压力和社会矛盾突发期，要万分重视产业生态状况。一是转型时期容易对传统产业所发挥的重要社会作用有不正确认识。特别要注意产业升级并不意味着必须淘汰劳动密集型产业，一味追求高科技附加值。相反，我国产业构架必须形成一个有效的生态系统，与我国今后20—30年人口的绝对增长、多层次素质的劳动者群体构成相适应。二是防止国外经济势力通过金融、基因、技术壁垒等手段对我国战略性产业进行控制性垄断。如转基因农产品生产、各类国际标准制定、资源行业议价权争取等。三是在全球经济复杂互动背景下对宏观经济的把握和调控能力。当前的宏观调控处在非常特殊的情境中，既需要密切掌握国际信息、资本流动大动向，又必须与国内地方经济实力壮大、民间资本扩张、既得利益集团强大的逆调节能力相协调。
（二）经济社会最新发展如何更加惠及普通民众问题
“十二五”时期要高度重视经济增长未能有效惠及普通民众的问题。在战略转型过程中，以下问题将成为影响社会稳定的大概率事件：一是在城镇化进程中如何避免“拉美陷阱”，形成新型城乡分化。“农二代”进入城市的步伐不会减慢，但又缺乏有效的融入机制，这是造成“边缘化移民”重要体制性障碍。二是如何避免不断产生“不停工作着的穷人”，进一步拉大民众之间的收入差距。面对我国数量庞大的低素质劳工队伍，现行的产业升级机制、教育培训体系、收入分配体制和法律体系均存在弱化一般性劳动报酬的倾向，“十二五”有必要在这些方面进行大刀阔斧的改革。三是如何简单有效地解决普及化社会保障和公共服务的制度设计，让普通民众共享社会发展的成果。
（三）经济增长和资源环境如何平衡和可持续发展的问题
从现实角度讲，我国仍然处在社会主义初级阶段的特征决定着社会发展很难摆脱对经济增长的严重依赖。这同时也决定“十二五”时期的经济结构调整必然是“增长中的调整”。经济增长的规模扩张与资源环境约束的矛盾将会更加凸显，可能引发以下主要问题：对国际资源的争夺造成更加剧烈的国际贸易摩擦；国内生态环境的持续恶化；经济发展方式转型遭遇阻滞和产业可持续发展能力受到削弱。
三、转型期要做好的重点工作
（一）以深入市场化改革推进经济发展转型和维护产业安全
市场化改革仍然是“十二五”经济体制改革的主基调。应特别注重在重点领域和关键环节的实质性突破。重点有以下方面：首先，在资源环境市场化上作出制度安排。重点通过资源税、环境税、房产税改革将环境代价内生化，让市场真正反映资源的供求关系和稀缺性。其次，将体制改革提升到与宏观调控同等重要的高度。当前的经济关系更趋复杂，单一的宏观调控手段已经越显无力，必须与新一轮的经济体制改革密切结合以保持经济的健康可持续发展。第三，统筹兼顾的发展新兴产业和传统产业。要从国家产业战略安全、产业生态系统性和我国人口进一步持续增长的现实统筹考虑产业发展进程，产业升级转型并不等同于淘汰传统劳动力密集型产业发展，明确产业发展认识在今后一段时间是至关重要的。
（二）切实进行城乡对接和促进社会公平的各种制度设计
“十二五”时期，城乡对接的各种制度设计对缓解社会转型压力具有重要作用。在此方面，最重要的是新一代农民工与城市融合的制度安排。可重点在二、三线城市进行身份证管理制度试点；调整中央和地方的财政支出结构，尽快向公共财政体制转型；推动单一型、覆盖型的基础社会保障制度试点与推广工作；强化教育机会平等化制度设计。强化土地制度改革与探索。在适应市场经济需要扩充土地资本属性的同时，必须高度警惕变相“圈地运动”和损害农民权益的行为。允许土地制度试点，但不可强力推行。大力推进分配制度改革。特别需要在“十二五”时期对垄断行业进行法律性规制。
（三）建立与现代社会相适应的公共管理体系
“十二五”时期，重点要在以下方面进行突破：将政府部分职能进行社会化分权试点，交给更多的社会性、公益性组织进行管理。重点做好对社会性组织运行的监管规则制定；拓宽社会协商制度的通道，让民意有更多的表达途径；进一步完善社会监督体制。加快从经济建设型政府向公共服务型政府转变。
①数据引自国家发展改革委西部开发司综合处，《2009年西部地区固定资产投资保持较快增速》。
（张丽阳，中国农业大学经济管理学院；张征，国家发展改革委经济体制与管理研究所）