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在市场经济条件下，由于不动产的不可移动性和住房作为商品的双重特性——既是必需品同时又是投资品，住房市场从来就是一个区域性特征明显的市场，也是一个不可能完全自由竞争的市场，因此，保证住宅市场的公平正义既是政府的天职，又成为各级政府干扰市场的最好的理由。
解决中国城乡居民的住房问题，保持住宅和房地产业的持续健康发展，应始终坚持公平正义。那些认为只要完善了住房保障制度，就实现了住房的公平正义的认识，显然是片面的。只有认真转变政府职能，坚持决策的科学化、民主化，强调不同主体的广泛参与，平等体现不同主体的利益诉求，才能全面推进住房领域的公平正义，最终实现社会的和谐和百姓的安居，本文就此提出了一些具体的政策建议。
一、解决中国住房问题必须体现公平正义
政府应不应该或者可不可以干预住房市场？这一命题从理论上并不难破解，因为答案是肯定的。在市场经济条件下，由于不动产的不可移动性和住房作为商品的双重特性——既是必需品同时又是投资品，住房市场从来就是一个区域性特征明显的市场，也是一个不可能完全自由竞争的市场，因此，保证住宅市场的公平正义既是政府的天职，又成为各级政府干扰市场的最好理由。不仅西方发达国家如此，在中国社会主义市场经济体制下，也不例外。
纵观改革开放30年来中国住宅产业的发展，特别是1997年取消住房福利分配，实行住宅供给和分配的市场化、货币化以来，围绕着政府对市场的宏观调控，以及经济适用房政策等问题的论争，一直就没有间断。特别是在房价连年持续上涨的情况下，解决最广大居民住房问题成为社会关注的焦点，并引发了对中国住房市场化和完善住房保障制度的深刻反思。
2007年8月，国务院召开了全国住房工作会议，明确要求把解决城市低收入家庭住房困难，作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。其根本的指导思想就是：“政府解决住房问题必须体现公平正义。”
我们欣喜地看到，各级政府已经做出的成绩和正在进行的艰苦卓越的努力，特别是通过立法体现公平正义。2007年3月十届全国人大第五次会议通过了《中华人民共和国物权法》明确，在财产归属依法确定的前提下，作为物权主体，不论是国家、集体，还是私人，对他们的物权都应当给予平等保护。这就使商品房、经济适用房、廉租房等不同形式的住房，尽管产权性质可能有差异，但从法律地位上，全体公民都享有依法取得必要的居住条件的权利，其房屋也依法受到法律保护。为落实《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，2007年11月国家建设部、国家发改委等九部门联合发布了《廉租住房保障办法》，从保障方式、保障资金及房屋来源、申请与核准、监督管理、法律责任等几个方面，对廉租住房的管理进行了规范；2007年12月建设部、国家发改委等七部门又联合发布了《经济适用住房管理办法》，从建设管理、价格管理、准入与退出管理、监督管理等多方面对经济适用房制度进行了全面的完善。
在完善住房保障制度建设的立法中，实现公平正义主要体现在：确保住房保障理念的公平性;实现不同收入阶层在保障范围和保障标准上的公平性，即“准入机制”的公平正义；实现保障性住房建设和配售的公开、透明、公正、公平，即“实施机制”的公平正义；实现保障性住房的再流通上的公平性，即“退出机制”的公平性。据说，国家住房和城乡建设部已经联合有关部门起草《住宅保障法》等法规，不久将来，中国住房保障制度建设的相关问题，将从国家法律层次加以明确。
二、中国住房保障制度的完善并不能全面体现公平正义
那么，完善了住房保障制度，住房问题中的公平正义真的就完全解决了吗？笔者认为，当前，解决住房问题的公平正义至少还应该包括另外两个方面的内容：
（一）科学界定政府干预的边界，使政府行为做到“既不缺位，也不越位”。
首先，住房商品的复杂性造成了中国房地产市场存在明显的信息不对称，这将增大交易成本并降低市场效率，从而造成市场交易不活跃，也可能导致道德风险和逆向选择。比如，近年来，开发商惯用的“假按揭”、“捂盘”、发布虚假销售信息、搞概念炒作、形成价格合谋等现象时有发生。其次，由于土地供应的有限性、住房的不可移动性以及产品的差异性，在特定的区域或时间周期内，住房市场容易产生供需失衡，甚至出现部分或地域性的垄断。国外的研究也表明，住房市场经常是卖方（出租方）垄断的市场，即卖方（出租方）拥有更大权利的市场。市场失衡的极端情况就是市场出现明显的泡沫。泡沫本质上是一种价格运动现象，房地产市场泡沫就是由房地产投机等因素所引起的房地产价格脱离市场基础的持续上涨，房地产泡沫如果再与房地产抵押贷款结合起来，则泡沫会借助金融的力量成倍膨胀，最终对一国经济和金融体系造成严重冲击。
从这个意义上，政府要体现公平正义就必须对住宅市场失灵进行必要的干预，包括：对住房交易中的信息不对称的干预；对住房市场供求失衡的调节和局部垄断的干预。
（二）切实转变政府职能，实现不同参与主体的公平正义。
住房市场的参与者至少包括三个大的主体：政府、开发商（包括投资者和建筑商、中介机构等）、消费者。政府是规则的制订者，即是裁判员。但区别于其它行业和市场（如资本市场），由于政府垄断土地一级市场，房地产开发的各项程序的审批又离不开政府的直接管理，由此政府又不能不成为运动员。所以，就不再单纯是一个房地产行业发展影响地方政府税收的问题了。首先，政府对土地的出让直接就是一个政府、开发商、消费者之间的利益分配过程；其次，政府对房地产项目规划指标的审批，直接决定了开发商的利益;影响到不同开发商之间的公平竞争；影响到最终消费者的居住条件和资产价值；甚至影响到不同区域地方政府之间的利益公平。比如，同一城市市级政府规划部门在不同城区之间如果采取歧视性规划控制标准，就可以导致不同城区区级政府的利益不公平。近年来，大城市的区县一级政府在争取上级政府规划建设上的政策支持时，八仙过海各显神通，是一个众人皆知的不争事实。从这个意义上讲，实现不同参与主体间的公平正义，何其复杂。而这些年来政府在这一方面的工作离社会公众的期望还有不小差距。
2008年10月28日，十届全国人大常委会第30次会议批准通过了《中华人民共和国城乡规划法》，自2008年1月1日起实施。新法确立了城乡一体的规划体系，体现了城乡统筹，实现了城市居民和农村居民在城乡规划建设方面的平等;新法强调了任何单位和个人（当然包括政府部门本身）都应当遵守依法批准的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利益关系的建设活动是否符合规划要求向城乡规划管理部门查询，有权举报或者控告违反规划的行为，体现了不同利益主体在规划面前的平等；新法还规定了在规划制定和修改中的公众参与，包括规划草案的公告、采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见等内容；新法还增加了监督检查的要求，强调了在规划实施中各级人大常委会的监督、公众的监督，并制定了相应罚则。可以说，新法在推动政府职能的转变，推动科学决策、民主决策，推动不同利益主体在规划建设领域的公平正义上，都将起到很好的作用。
然而，在政府与开发商和社会公众之间，即政府作为管理者和被管理对象（开发商和社会公众）之间的平等分配权利和义务上，在强调政府的行政管理权的同时，还能不能更进一步体现政府的义务，比如更全面的更广泛的信息公开的义务，更公开更透明的决策和审批程序，更大范围的公民依法有序的参与，以及更严格的政府行政许可和行政审批中应该承担的义务（比如审批期限等）和未完成义务应该承担的罚责，等等，特别是当建设工程规划等涉及到政府自身利益时，避免形成政府或部门利益超越公众利益、形成“与民争利”。如果说，由于我国幅员辽阔、地区间经济社会文化差异很大，国家层面的法律更多要体现原则性和整体性要求，那么各地方政府在制订城乡规划法的实施细则时，能否结合地方实际情况，在推进政府规划管理部门的职能转变，体现公平正义上迈出更坚实步伐？同样，正在修订或即将修订的《物业管理条例》、《房地产管理条例》等制度法规，也应该也必须充分体现公平正义的原则。
三、切实转变政府职能全面推进社会公平正义
总之，解决中国城乡居民的住房问题，保持住宅和房地产业的持续健康发展，应始终坚持公平正义。为此，在加快完善住房保障制度建设的同时，必须扎实推进以下几个方面的工作:
（一）政府要科学界定实施市场干预的边界，规范干预行为。在市场经济下，应首先发挥市场对住房商品的生产、交换、分配、消费的基础性调节作用，政府对住宅市场的干预，不能超出市场失灵的范围，包括：加强对房地产业务的监督，保证交易各方的信息对称；实行有限的反垄断政策，通过控制土地供应、鼓励市场的竞争来调节市场供求、限制垄断；在市场供求极度失衡、垄断极其严重极端的情况下也可进行必要的价格管制和数量管制；对于房地产泡沫的干预重点应放在对泡沫的防范上，首先应保持宏观运行的稳健；其次应健全房地产市场法规，维持市场交易的正常秩序，防止房地产的过度投机；再次是加强房地产金融调控，防止金融与泡沫的结合。
（二）政府要在土地供应中保持公平正义。一要体现开发商获得土地的平等性，不能在政府已经成为唯一的土地提供者的同时，再在开发商之间制订歧视性的“招拍挂”政策，协议转让最大的弊端就是在土地一级市场无法体现公平、正义，但近年来为某些开发商或某些政绩工程“量身定做”的土地招标屡见不鲜。完善土地“招拍挂”制度客不容缓。二要在全国范围内要体现不同区域用地政策的公平合理，在同一地区不同层次的地方政府之间（比如同一城市内各区县之间）也要体现政策的公平合理；三是政府要通过科学的规划，统筹安排土地供应和土地使用计划，调节土地用途和结构，
（三）政府要在行政许可、行政审批中着力转变职能。不仅对待不同开发商应体现公平，在不同阶层的消费者中应体现公平，更重要的是在政府、开发商、消费者三者的利益关系中，应充分转变政府职能，体现政府的公共服务，充分尊重开发商和消费者的合法的正当利益，体现不同利益主体的平等，政府和部门利益不应该凌驾于社会公众利益之上，更不能“与民争利”。
（四）政府要在市场监管中大力推进信息公开透明。一方面，政府应该主动进行必需的信息公开披露，如定期披露建设计划（包括年度建设计划、保障性用房的建设计划、土地出让年度计划，等等）、城市规划方案、地方性详细规划方案、房地产市场运行分析报告等，大力拓宽信息公开的渠道、丰富信息公开的内容和范围，科学引导市场投资者和消费者；另一方面，应加强市场监管，制订强制性的房地产信息披露政策，消除开发商和消费者之间的信息不对称；打击开发商市场垄断、恶意炒作、价格合谋等行为；加强对二手房市场交易资金的监管，保障消费者的资金安全和合法权益；营造良好的市场环境，保持市场的公开、透明，保证市场参与主体的信息对称，实现市场的平等、自由交易。
作者简介：
黄石松，男，1972年9月出生，汉族，湖北大冶市人；博士，高级经济师、高级工程师、建设部注册房地产估价师；现任北京市人大常委会副秘书长、北京交通大学中国产业安全研究中心教授、首都经济贸易大学城市学院兼职教授、民建北京市委常委、经济委员会主任。曾任北京天恒房地产股份有限公司副董事长、总经理，2003年获“首都劳动奖章”，在国内外刊物发表论文20多篇，主要著作3部，著作《房地产企业创新——案例与启示》获中共北京市委组织部优秀人才专项资助。
解决中国城乡居民的住房问题，保持住宅和房地产业的持续健康发展，应始终坚持公平正义。那些认为只要完善了住房保障制度，就实现了住房的公平正义的认识，显然是片面的。只有认真转变政府职能，坚持决策的科学化、民主化，强调不同主体的广泛参与，平等体现不同主体的利益诉求，才能全面推进住房领域的公平正义，最终实现社会的和谐和百姓的安居，本文就此提出了一些具体的政策建议。
一、解决中国住房问题必须体现公平正义
政府应不应该或者可不可以干预住房市场？这一命题从理论上并不难破解，因为答案是肯定的。在市场经济条件下，由于不动产的不可移动性和住房作为商品的双重特性——既是必需品同时又是投资品，住房市场从来就是一个区域性特征明显的市场，也是一个不可能完全自由竞争的市场，因此，保证住宅市场的公平正义既是政府的天职，又成为各级政府干扰市场的最好理由。不仅西方发达国家如此，在中国社会主义市场经济体制下，也不例外。
纵观改革开放30年来中国住宅产业的发展，特别是1997年取消住房福利分配，实行住宅供给和分配的市场化、货币化以来，围绕着政府对市场的宏观调控，以及经济适用房政策等问题的论争，一直就没有间断。特别是在房价连年持续上涨的情况下，解决最广大居民住房问题成为社会关注的焦点，并引发了对中国住房市场化和完善住房保障制度的深刻反思。
2007年8月，国务院召开了全国住房工作会议，明确要求把解决城市低收入家庭住房困难，作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。其根本的指导思想就是：“政府解决住房问题必须体现公平正义。”
我们欣喜地看到，各级政府已经做出的成绩和正在进行的艰苦卓越的努力，特别是通过立法体现公平正义。2007年3月十届全国人大第五次会议通过了《中华人民共和国物权法》明确，在财产归属依法确定的前提下，作为物权主体，不论是国家、集体，还是私人，对他们的物权都应当给予平等保护。这就使商品房、经济适用房、廉租房等不同形式的住房，尽管产权性质可能有差异，但从法律地位上，全体公民都享有依法取得必要的居住条件的权利，其房屋也依法受到法律保护。为落实《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，2007年11月国家建设部、国家发改委等九部门联合发布了《廉租住房保障办法》，从保障方式、保障资金及房屋来源、申请与核准、监督管理、法律责任等几个方面，对廉租住房的管理进行了规范；2007年12月建设部、国家发改委等七部门又联合发布了《经济适用住房管理办法》，从建设管理、价格管理、准入与退出管理、监督管理等多方面对经济适用房制度进行了全面的完善。
在完善住房保障制度建设的立法中，实现公平正义主要体现在：确保住房保障理念的公平性;实现不同收入阶层在保障范围和保障标准上的公平性，即“准入机制”的公平正义；实现保障性住房建设和配售的公开、透明、公正、公平，即“实施机制”的公平正义；实现保障性住房的再流通上的公平性，即“退出机制”的公平性。据说，国家住房和城乡建设部已经联合有关部门起草《住宅保障法》等法规，不久将来，中国住房保障制度建设的相关问题，将从国家法律层次加以明确。
二、中国住房保障制度的完善并不能全面体现公平正义
那么，完善了住房保障制度，住房问题中的公平正义真的就完全解决了吗？笔者认为，当前，解决住房问题的公平正义至少还应该包括另外两个方面的内容：
（一）科学界定政府干预的边界，使政府行为做到“既不缺位，也不越位”。
首先，住房商品的复杂性造成了中国房地产市场存在明显的信息不对称，这将增大交易成本并降低市场效率，从而造成市场交易不活跃，也可能导致道德风险和逆向选择。比如，近年来，开发商惯用的“假按揭”、“捂盘”、发布虚假销售信息、搞概念炒作、形成价格合谋等现象时有发生。其次，由于土地供应的有限性、住房的不可移动性以及产品的差异性，在特定的区域或时间周期内，住房市场容易产生供需失衡，甚至出现部分或地域性的垄断。国外的研究也表明，住房市场经常是卖方（出租方）垄断的市场，即卖方（出租方）拥有更大权利的市场。市场失衡的极端情况就是市场出现明显的泡沫。泡沫本质上是一种价格运动现象，房地产市场泡沫就是由房地产投机等因素所引起的房地产价格脱离市场基础的持续上涨，房地产泡沫如果再与房地产抵押贷款结合起来，则泡沫会借助金融的力量成倍膨胀，最终对一国经济和金融体系造成严重冲击。
从这个意义上，政府要体现公平正义就必须对住宅市场失灵进行必要的干预，包括：对住房交易中的信息不对称的干预；对住房市场供求失衡的调节和局部垄断的干预。
（二）切实转变政府职能，实现不同参与主体的公平正义。
住房市场的参与者至少包括三个大的主体：政府、开发商（包括投资者和建筑商、中介机构等）、消费者。政府是规则的制订者，即是裁判员。但区别于其它行业和市场（如资本市场），由于政府垄断土地一级市场，房地产开发的各项程序的审批又离不开政府的直接管理，由此政府又不能不成为运动员。所以，就不再单纯是一个房地产行业发展影响地方政府税收的问题了。首先，政府对土地的出让直接就是一个政府、开发商、消费者之间的利益分配过程；其次，政府对房地产项目规划指标的审批，直接决定了开发商的利益;影响到不同开发商之间的公平竞争；影响到最终消费者的居住条件和资产价值；甚至影响到不同区域地方政府之间的利益公平。比如，同一城市市级政府规划部门在不同城区之间如果采取歧视性规划控制标准，就可以导致不同城区区级政府的利益不公平。近年来，大城市的区县一级政府在争取上级政府规划建设上的政策支持时，八仙过海各显神通，是一个众人皆知的不争事实。从这个意义上讲，实现不同参与主体间的公平正义，何其复杂。而这些年来政府在这一方面的工作离社会公众的期望还有不小差距。
2008年10月28日，十届全国人大常委会第30次会议批准通过了《中华人民共和国城乡规划法》，自2008年1月1日起实施。新法确立了城乡一体的规划体系，体现了城乡统筹，实现了城市居民和农村居民在城乡规划建设方面的平等;新法强调了任何单位和个人（当然包括政府部门本身）都应当遵守依法批准的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利益关系的建设活动是否符合规划要求向城乡规划管理部门查询，有权举报或者控告违反规划的行为，体现了不同利益主体在规划面前的平等；新法还规定了在规划制定和修改中的公众参与，包括规划草案的公告、采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见等内容；新法还增加了监督检查的要求，强调了在规划实施中各级人大常委会的监督、公众的监督，并制定了相应罚则。可以说，新法在推动政府职能的转变，推动科学决策、民主决策，推动不同利益主体在规划建设领域的公平正义上，都将起到很好的作用。
然而，在政府与开发商和社会公众之间，即政府作为管理者和被管理对象（开发商和社会公众）之间的平等分配权利和义务上，在强调政府的行政管理权的同时，还能不能更进一步体现政府的义务，比如更全面的更广泛的信息公开的义务，更公开更透明的决策和审批程序，更大范围的公民依法有序的参与，以及更严格的政府行政许可和行政审批中应该承担的义务（比如审批期限等）和未完成义务应该承担的罚责，等等，特别是当建设工程规划等涉及到政府自身利益时，避免形成政府或部门利益超越公众利益、形成“与民争利”。如果说，由于我国幅员辽阔、地区间经济社会文化差异很大，国家层面的法律更多要体现原则性和整体性要求，那么各地方政府在制订城乡规划法的实施细则时，能否结合地方实际情况，在推进政府规划管理部门的职能转变，体现公平正义上迈出更坚实步伐？同样，正在修订或即将修订的《物业管理条例》、《房地产管理条例》等制度法规，也应该也必须充分体现公平正义的原则。
三、切实转变政府职能全面推进社会公平正义
总之，解决中国城乡居民的住房问题，保持住宅和房地产业的持续健康发展，应始终坚持公平正义。为此，在加快完善住房保障制度建设的同时，必须扎实推进以下几个方面的工作:
（一）政府要科学界定实施市场干预的边界，规范干预行为。在市场经济下，应首先发挥市场对住房商品的生产、交换、分配、消费的基础性调节作用，政府对住宅市场的干预，不能超出市场失灵的范围，包括：加强对房地产业务的监督，保证交易各方的信息对称；实行有限的反垄断政策，通过控制土地供应、鼓励市场的竞争来调节市场供求、限制垄断；在市场供求极度失衡、垄断极其严重极端的情况下也可进行必要的价格管制和数量管制；对于房地产泡沫的干预重点应放在对泡沫的防范上，首先应保持宏观运行的稳健；其次应健全房地产市场法规，维持市场交易的正常秩序，防止房地产的过度投机；再次是加强房地产金融调控，防止金融与泡沫的结合。
（二）政府要在土地供应中保持公平正义。一要体现开发商获得土地的平等性，不能在政府已经成为唯一的土地提供者的同时，再在开发商之间制订歧视性的“招拍挂”政策，协议转让最大的弊端就是在土地一级市场无法体现公平、正义，但近年来为某些开发商或某些政绩工程“量身定做”的土地招标屡见不鲜。完善土地“招拍挂”制度客不容缓。二要在全国范围内要体现不同区域用地政策的公平合理，在同一地区不同层次的地方政府之间（比如同一城市内各区县之间）也要体现政策的公平合理；三是政府要通过科学的规划，统筹安排土地供应和土地使用计划，调节土地用途和结构，
（三）政府要在行政许可、行政审批中着力转变职能。不仅对待不同开发商应体现公平，在不同阶层的消费者中应体现公平，更重要的是在政府、开发商、消费者三者的利益关系中，应充分转变政府职能，体现政府的公共服务，充分尊重开发商和消费者的合法的正当利益，体现不同利益主体的平等，政府和部门利益不应该凌驾于社会公众利益之上，更不能“与民争利”。
（四）政府要在市场监管中大力推进信息公开透明。一方面，政府应该主动进行必需的信息公开披露，如定期披露建设计划（包括年度建设计划、保障性用房的建设计划、土地出让年度计划，等等）、城市规划方案、地方性详细规划方案、房地产市场运行分析报告等，大力拓宽信息公开的渠道、丰富信息公开的内容和范围，科学引导市场投资者和消费者；另一方面，应加强市场监管，制订强制性的房地产信息披露政策，消除开发商和消费者之间的信息不对称；打击开发商市场垄断、恶意炒作、价格合谋等行为；加强对二手房市场交易资金的监管，保障消费者的资金安全和合法权益；营造良好的市场环境，保持市场的公开、透明，保证市场参与主体的信息对称，实现市场的平等、自由交易。
作者简介：
黄石松，男，1972年9月出生，汉族，湖北大冶市人；博士，高级经济师、高级工程师、建设部注册房地产估价师；现任北京市人大常委会副秘书长、北京交通大学中国产业安全研究中心教授、首都经济贸易大学城市学院兼职教授、民建北京市委常委、经济委员会主任。曾任北京天恒房地产股份有限公司副董事长、总经理，2003年获“首都劳动奖章”，在国内外刊物发表论文20多篇，主要著作3部，著作《房地产企业创新——案例与启示》获中共北京市委组织部优秀人才专项资助。