论文部分内容阅读
摘 要：土地收储是通过土地征用、依法回收、预约收购等方式把城市闲置土地、郊区农用地等收储在土地储备中心，进行前期开发，待条件成熟时推向市场，它是政府“土地财政”的运作平台，是政府加快城市化进程、推进项目建设的重要途径。结合实际，针对我国土地储备制度所面临的问题及对策进行了分析。
关键词：土地储备制度;问题;对策
从1996年上海市在全国率先建立土地储备制度以来，土地收储制度作为一项“经营城市”的措施，在全国各地陆续推行，在规范和培育土地市场、增强政府对土地的计划供应和调控能力，改善城市基础设施建设、推进土地的市场配置等方面起到了很大作用。
1 土地储备制度在实际运作过程中，面临着许多问题，主要有以下几点：
1.1 资金投入不足，制约了土地收购储备的顺利推进
做好被征收土地的拆迁补偿安置工作需要投入大量的资金，地方政府经营土地的意识单薄，前期收储过程中不愿投入，依靠财政支付十分有限，导致城市建设与资金缺乏的矛盾日益突出，土地收储工作处于一种“被动模式”。
1.2 部门间协作配合程度较低
土地收购储备、整理开发工作涉及面广，需要发改委、规划、建设、电力等10多个部门紧密配合，比如已进入土地收购储备程序的土地，因原土地使用权人债权债务等纠纷使司法部门介入处置土地资产，导致土地储备已做的前期工作失去效力，甚至出现法院将土地补偿费代扣、截留等用于偿还企业的债务等现象，造成原土地使用权人到期不按时交付土地。还有土地前期开发工作需要进行项目立项、房屋拆迁安置、电力通信线杆迁移、地下光缆迁移、地下水管改道、场地平整、出让方案设计、放样测量、出让红线审定、出让规划设计条件审查、建设管理要求审批等程序，每项工作都需有关部门帮助落实解决，才能顺利完成各项开发任务，可每到一个部门都要来来回回协商很多次，都无法解决问题。
1.3 对土地市场的宏观调控还有待加强
土地市场发展的前提是控制土地供应总量，政府实际上只注重了对土地使用权出让后国土收益的回拢，而忽视了对土地收购储备前期的资金投入，加之建设项目用地选址随意性大，往往规划跟着项目走。
究其原因，是我们在经营城市方面的思想观念落后，没有把土地资源进一步引入到市场机制，以及社会保障、金融、财政等与之相关的诸多配套制度。
1.4 地方政府赋予土地储备机构的权力不足
依据《土地储备办法》的规定，土地收储应制订土地储备计划，按计划实施收储，并组织收储的土地征收成本的审核及验收入库等工作，也就是说土地储备工作应该由土地储备机构来主导，而现状却是地方政府将储备工作分配或下放到其他部门，储备机构只是用来履行程序的一个部门，无实质性的工作，而其他部门则是无视土地储备相关法律法规，造成许多违规现象发生，使得土地储备工作没有在储备机构的监督和主导下进行。
究其原因，是我们在经营城市方面的思想观念落后，没有把土地资源进一步引入到市场机制，把土地资源变成资本运作，以及社会保障、金融、财政等与之相关的诸多配套制度。
2 土地收购储备面临问题的解决办法
2.1 摆正政府在土地储备中的位置，营造良好的土地储备市场环境
土地收购储备制度的产生是垄断土地一级市场、调控土地二级市场的内在需求，政府要摆正土地储备中的位置，是裁判员，而不是运动员，在具体运作中，政府的职能主要在于制定“游戏规则”，创造能充分体现土地所有权价值的市场环境，监控“游戏”进行，而不应过多地干预或参与土地储备的运作。
2.2 积极拓展并选择合理的土地收购储备方式
坚持评估与市场预测结合的原则，进行市场前景分析研究，缩短土地储备周期，避免出现收购亏本。收储方式包括：一是直接货币收购。二是预约收购。土地储備中心与原用地单位签订《国有土地使用权收购补偿协议合同》后不立即支付补偿费用，而是待土地处置后再支付。三是拆迁收购。对旧城改造过程中的连片开发地块，由土地储备中心担任拆迁人，通过公开招标方式落实拆迁单位。四是红线储备。由建设规划部门将拟开发的地块红线图划给土地储备中心，由储备中心办理征地报批手续。对特殊的公益性用地，如道路工程用地，可采取定向委托某一单位的办法实施收购;对以出让方式取得国有土地使用权、期限已满未申请续期或申请续期未经批准的土地，可以依法收回，对近期急于开发的区位条件好、升值潜力大的地块可使用货币收购。同时土地储备供应中心一方面着手对收购地块进行前期开发整理，一方面在网上发布土地交易信息，尽快回笼资金。
2.3 加大土地执法监察力度
建议对国有企事业单位建立划拨用地利用档案，进行定期不定期的动态巡查监察，以此来防范国有企事业单位借改制或改革之机非法买卖、租赁、抵押或者以土地出资入股、联营联建等方式非法转让国有土地资产，加大对非法批地、非法占地行为的执法力度，对已进入储备库内的地块存在被单位和个人侵占的现象，出台的文件中明确解决的方法及渠道。
2.4 运用市场机制和市场规律，最大限度地优化配置土地资源
土地储备的决策主体是由地方政府分管领导召集财政、国土、规划、发改、监察组成的土地出让联席会议，决定土地收储计划、拆迁计划、出让计划。土地收储既不能超越自身的收储能力，脱离实际，以致超负荷收储，也不能低负荷收储，错失各种良机。在土地收储的资金运营上，政府、财政及审计部门不仅要及时指导和监督土地收购储备机构，对土地使用权出让后国土收益的及时回收，更要协助土地收购储备机构搞好土地收购储备前期的资金筹措和投放工作。
2.5 规范土地收购储备资金的运营，建立土地开发整理专家库
组建经济学专家，有关业内人士，相关部门专业人员，群众参加的土地收储论证、土地开发整理项目评标专家库，为实施土地开发整理中涉及到的拆除工程、土石方工程、基础设施建设工程、监理、预算及测绘等的招投标活动提供咨询，以避免决策的随意性。围绕资金平衡，切实加强项目资金管理和资金运作。建立土地开发周转金，完善土地收购程序和成本核算机制，降低收购成本。
总之，土地储备制度是一个大方向，各地的情况不同，出现的问题也不尽相同，关键要看地方政府是否具备土地经营的理念，能否建立这样的理念，决定着土地储备制度能否成为调控土地一级市场的有效工具，决定着土地储备制度能否成为地方发展的强动力。
关键词：土地储备制度;问题;对策
从1996年上海市在全国率先建立土地储备制度以来，土地收储制度作为一项“经营城市”的措施，在全国各地陆续推行，在规范和培育土地市场、增强政府对土地的计划供应和调控能力，改善城市基础设施建设、推进土地的市场配置等方面起到了很大作用。
1 土地储备制度在实际运作过程中，面临着许多问题，主要有以下几点：
1.1 资金投入不足，制约了土地收购储备的顺利推进
做好被征收土地的拆迁补偿安置工作需要投入大量的资金，地方政府经营土地的意识单薄，前期收储过程中不愿投入，依靠财政支付十分有限，导致城市建设与资金缺乏的矛盾日益突出，土地收储工作处于一种“被动模式”。
1.2 部门间协作配合程度较低
土地收购储备、整理开发工作涉及面广，需要发改委、规划、建设、电力等10多个部门紧密配合，比如已进入土地收购储备程序的土地，因原土地使用权人债权债务等纠纷使司法部门介入处置土地资产，导致土地储备已做的前期工作失去效力，甚至出现法院将土地补偿费代扣、截留等用于偿还企业的债务等现象，造成原土地使用权人到期不按时交付土地。还有土地前期开发工作需要进行项目立项、房屋拆迁安置、电力通信线杆迁移、地下光缆迁移、地下水管改道、场地平整、出让方案设计、放样测量、出让红线审定、出让规划设计条件审查、建设管理要求审批等程序，每项工作都需有关部门帮助落实解决，才能顺利完成各项开发任务，可每到一个部门都要来来回回协商很多次，都无法解决问题。
1.3 对土地市场的宏观调控还有待加强
土地市场发展的前提是控制土地供应总量，政府实际上只注重了对土地使用权出让后国土收益的回拢，而忽视了对土地收购储备前期的资金投入，加之建设项目用地选址随意性大，往往规划跟着项目走。
究其原因，是我们在经营城市方面的思想观念落后，没有把土地资源进一步引入到市场机制，以及社会保障、金融、财政等与之相关的诸多配套制度。
1.4 地方政府赋予土地储备机构的权力不足
依据《土地储备办法》的规定，土地收储应制订土地储备计划，按计划实施收储，并组织收储的土地征收成本的审核及验收入库等工作，也就是说土地储备工作应该由土地储备机构来主导，而现状却是地方政府将储备工作分配或下放到其他部门，储备机构只是用来履行程序的一个部门，无实质性的工作，而其他部门则是无视土地储备相关法律法规，造成许多违规现象发生，使得土地储备工作没有在储备机构的监督和主导下进行。
究其原因，是我们在经营城市方面的思想观念落后，没有把土地资源进一步引入到市场机制，把土地资源变成资本运作，以及社会保障、金融、财政等与之相关的诸多配套制度。
2 土地收购储备面临问题的解决办法
2.1 摆正政府在土地储备中的位置，营造良好的土地储备市场环境
土地收购储备制度的产生是垄断土地一级市场、调控土地二级市场的内在需求，政府要摆正土地储备中的位置，是裁判员，而不是运动员，在具体运作中，政府的职能主要在于制定“游戏规则”，创造能充分体现土地所有权价值的市场环境，监控“游戏”进行，而不应过多地干预或参与土地储备的运作。
2.2 积极拓展并选择合理的土地收购储备方式
坚持评估与市场预测结合的原则，进行市场前景分析研究，缩短土地储备周期，避免出现收购亏本。收储方式包括：一是直接货币收购。二是预约收购。土地储備中心与原用地单位签订《国有土地使用权收购补偿协议合同》后不立即支付补偿费用，而是待土地处置后再支付。三是拆迁收购。对旧城改造过程中的连片开发地块，由土地储备中心担任拆迁人，通过公开招标方式落实拆迁单位。四是红线储备。由建设规划部门将拟开发的地块红线图划给土地储备中心，由储备中心办理征地报批手续。对特殊的公益性用地，如道路工程用地，可采取定向委托某一单位的办法实施收购;对以出让方式取得国有土地使用权、期限已满未申请续期或申请续期未经批准的土地，可以依法收回，对近期急于开发的区位条件好、升值潜力大的地块可使用货币收购。同时土地储备供应中心一方面着手对收购地块进行前期开发整理，一方面在网上发布土地交易信息，尽快回笼资金。
2.3 加大土地执法监察力度
建议对国有企事业单位建立划拨用地利用档案，进行定期不定期的动态巡查监察，以此来防范国有企事业单位借改制或改革之机非法买卖、租赁、抵押或者以土地出资入股、联营联建等方式非法转让国有土地资产，加大对非法批地、非法占地行为的执法力度，对已进入储备库内的地块存在被单位和个人侵占的现象，出台的文件中明确解决的方法及渠道。
2.4 运用市场机制和市场规律，最大限度地优化配置土地资源
土地储备的决策主体是由地方政府分管领导召集财政、国土、规划、发改、监察组成的土地出让联席会议，决定土地收储计划、拆迁计划、出让计划。土地收储既不能超越自身的收储能力，脱离实际，以致超负荷收储，也不能低负荷收储，错失各种良机。在土地收储的资金运营上，政府、财政及审计部门不仅要及时指导和监督土地收购储备机构，对土地使用权出让后国土收益的及时回收，更要协助土地收购储备机构搞好土地收购储备前期的资金筹措和投放工作。
2.5 规范土地收购储备资金的运营，建立土地开发整理专家库
组建经济学专家，有关业内人士，相关部门专业人员，群众参加的土地收储论证、土地开发整理项目评标专家库，为实施土地开发整理中涉及到的拆除工程、土石方工程、基础设施建设工程、监理、预算及测绘等的招投标活动提供咨询，以避免决策的随意性。围绕资金平衡，切实加强项目资金管理和资金运作。建立土地开发周转金，完善土地收购程序和成本核算机制，降低收购成本。
总之，土地储备制度是一个大方向，各地的情况不同，出现的问题也不尽相同，关键要看地方政府是否具备土地经营的理念，能否建立这样的理念，决定着土地储备制度能否成为调控土地一级市场的有效工具，决定着土地储备制度能否成为地方发展的强动力。