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摘 要：现代社会的发展，尤其是市场经济体制的建立和完善，我国公共教育权力正从计划经济时代国家一元权力在纵横两个方向发生下放和延伸。教育公共性内涵也在此情况下发生转变，由传统的强调国家性和社会本位性、统一性、绝对平等性转变为现在市场经济条件下的兼顾社会和个体利益、多元性和有机平等性。
关键词：公共教育权力 教育公共性 内涵
现在世界各国普遍发生着公共教育权力的变迁。我国由于社会主义市场经济体制的发展完善，社会各领域参与到教育中来已是不争的事实，在这种情况下，作为社会子系统之一的教育当然也不可避免地发生权力的变迁，教育公共性的内涵也在这种环境下发生着转变，我们应在这一新形势下转变思想，与时俱进，促进我国教育事业在新时期更快更好地发展。
一、公共教育权力的变迁
（一）计划经济体制下的公共教育权力
在我国高度集中的计划经济体制下，公共教育权力是以国家权力的形式而存在的。如教育部在1952年3月18日颁发试行的《中学暂行规程》（草案）中在设置领导这一部分明确指出，中学由省、市文教厅、局遵照中央和大行政区的规定实行统一的领导；中共中央在1963年3月颁布的《全日制中学暂行工作条例》（草案）的第七章行政工作中指出校长的主要职责便是贯彻中央和国务院的教育方针，执行教育行政部门的指示。
不难看出这一时期的教育方针政策中，国家是控制着教育的绝对权力的，此时的公共教育权力就是一种国家权力。这种管理体制在当时是起着积极作用的：国家统一管理规划教育事业，促进了规范化发展；在公共财政保障下的教育事业，注重了均衡化发展，充分关照了社会不同群体的机会公平。但在国家权力控制下的公共教育，其弊端也是明显的，单向的行政命令运营教育事业，造成了教育事业的低效和惰性；仅仅靠国家财政支撑教育事业，造成了教育资源缺乏；严格僵化的规范要求被强加于公立学校，使其机构臃肿、效率低下；无视学生及家长和其他社会成员的要求，导致教育质量低下。
（二）改革开放以来的公共教育权力
改革开放以来，特别是社会主义市场经济的建立和发展，公共权力向分散化的方向发展。一方面表现为社会权力的兴起，另一方面体现为行政权力的社会化。此外，随着经济的发展和社会的日益复杂化，政府权力已难以及时全面地满足人民日益增长的经济与文化多样化需要。所以政府不得不通过委托或授权，将一部分国家权力“下放”给相关的民间组织行使，开始了国家权力社会转移的渐进过程。
在社会的转型期，我国的公共教育的权力当然不可避免地发生社会化变迁。应该说从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》起，我国的公共教育权力转移就开始了，《决定》中明确提出改革教育管理体制，加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校办学自主权，按照基础教育由地方负责、分级管理的原则。除大政方针和宏观规划由中央决定以外，具体的制度和计划的实施以及对学校的领导和管理以及检查等权力都交给地方，学校实行校长负责制；1993年《中国教育改革和发展纲要》中再次重申，改革办学体制，即改变过去政府包揽办学的格局，逐步建立起以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制；1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出：“进一步简政放权，加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度，促进教育与当地经济社会发展紧密结合。”“继续完善基础教育主要由地方负责、分级管理的体制。根据各地实际，加大县级人民政府对教育经费、教师管理和校长任免等方面的统筹权。”教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》中提出中小学实行校长负责制，党政组织发挥政治核心作用，积极推动社区、学生及家长对学校管理的参与和监督，逐步实行自主管理、自主发展、自我约束和社会监督的机制。
从上述教育政策发展的脉络中可以看出，我国的公共教育权力的变迁是沿着两个方向进行的，纵向上发生权力下放，中央政府教育权力下移，地方政府教育权力增大，即从中央到地方，从政府到学校；横向上发生权力扩展和延伸，即从教育体制内部扩展到外部，鼓励市场、社会和个人参与教育。公共教育权力的变迁对于传统的教育观念和原则提出了挑战，其中包括教育公共性内涵的重新定位。
二、教育公共性内涵的转变
（一）教育公共性的传统内涵
在高度集中的计划经济体制下，公共教育权力实质上就是国家权力，教育事业是在具有垄断性质的公共教育管理体制的框架下进行的。这时期教育主要由中央政府负责，集中体现在课程教材问题，教材的编写与选用均由教育部授权人教社统一编写，制定出统一的课程方案。在这种单一权力主体的公共教育管理体制下，人们是从制度层面上来理解公共性的。建立在“行政机关中心”假设上的传统公共行政学说认为，只有政府官僚体制或者由赋税支持的机构作为行动者的行动和决策才是公共行为，才能体现公共性。这与传统教育活动的国家中心，行政机关中心的话语模式相适应的，它把行政机关以及其附属机构作为能够体现教育公共性的唯一合法机构，而把行政机关以外的非营利机构和营利机构排除在能够体现教育公共性的行动者之外。这时期的教育公共性具有以下内涵：
1. 国家性和社会本位性
计划经济体制推崇的是全面政府化的教育公共性理念。这种教育公共性理念在制度上表现为：国家举办学校、直接控制和管理教育、承担教育费用并配置教育资源；学校从属于政府主管部门、一切听命于政府、以政府为中介与外界联系、自身没有独立的法律地位。所以说这时期的教育公共性本质上是一种社会本位的公共性。
2. 统一性
计划经济体制的典型特点就是高度集中性，在践行上就是运用公共权力进行单向的支配和控制过程，公民的权力被置于行政权的权威的之下，不太强调公民个人基本权力的保障。政府往往以行政命令等方式介入教育各个领域，甚至涉足个人私事，这种对稳定和对群体秩序的偏好造成了对自由特别是对个体权利和自由的抑制。所以这种公共性必然是一种机械的，绝对统一的公共性，与多元化、差异性形成强列对立。
3. 绝对平等性
在长期的计划经济体制下，单位和个体的主体性和积极性都受到计划和平均的抑制和约束，教育在计划经济体制下运作，理念上强调教育机会的绝对平等性。此时的教育公共性也就必然要求绝对的公平和平等。
当然这种以社会为本位的具有国家性、统一性和绝对平等性的教育公共性原则的提出与实践在当时是有必要性的，充分关照了不同社会群体的机会公平，注重了公共教育事业的均衡发展。但是其弊端也是十分明显的，同时也是不符合当下发展需要的。
（二）教育公共性的新内涵
市场经济的建立和公共权力的社会化使得人们更多的是从规范意义上来把握公共性。即从“利益”视角解释公共性，它不是把公共性的涵义完全限定在“政府官僚体制”上，而是以行动者的行为是否实现了公共利益为标准来判断公共行为与否。这样公共行为不仅包括政府机构及其行动，而且还包括其他许多制度、技术及相互关系，也就是说凡是追求和实现了公共利益的行为者，不论是否是政府行政机构，其行为都是公共行为，只要行为者最终能实现公共利益，不论非营利组织还是营利组织，其行为都具有公共性。应该说制度意义上的教育公共性难以解释经济领域市场化和公民社会自治化背景中营利性组织利用追求私利的行为最终实现公共性和社会公益性的现象。在这种情况下，教育公共性的也有新的内涵：
1. 兼顾社会和个体的利益
当国家中心行政机关中心的话语模式转变为政府力量、市场力量和公民社会自治力量相互博弈的话语模式后，政府行政机构、市场组织和公民个人作为利益主体在教育活动中具有同样的合法性。政府、学校（不论公立学校还是民办学校）既是教育者又是教育服务的提供者，学生既是受教育者又是教育服务的消费者。也就是说在教育领域中存在一个多元利益诉求的多元化的利益群体，其中不仅包括社会的利益也应照顾到公民个人的利益，教育的公共性的内涵也从以往的只注重社会本位转变为兼顾社会和个人的利益。
所以说，教育公共性新内涵并不是纯粹的社会本位的公共性，而是一种兼顾到个体利益的公共性，在践行上主要是公共部门与私人部门、公民之间的相互合作、相互协商、共同致力于公共利益的实现。
2. 多元性
市场成为教育公共性的一个重要的制度安排，教育公共性理念也发生改变，从以前的注重统一和一元性转变为现在的多元性。表现在：教育的办学模式由政府包揽转变为办学主体的多元化；教育投资体制由单一的国家公共财政拨款体制转变为多渠道的经费筹措体制；教育的运行和管理由政府直接管理转变为间接宏观监控，鼓励社会参与管理。
3. 相对平等性
“教育机会平等一直被当作教育体系的组织原则”。在我国长期的计划经济体制下，教育公共性在理念上强调教育机会“绝对”平等性。而在当前教育有偿化、可选择性和消费者权利保护、受教育者个性自由发展等观念的普及，使得教育绝对平等观发生动摇。应该说此时的教育公共性理念已经抛弃了过去的强调绝对的平等而变为有机的平等观，是一种兼顾效率和公平的平等观。
教育公共性的新内涵为我国教育事业适应当代社会和教育发展解放了思想。当然在公共教育权力的变迁影响下的教育公共性内涵的转变，不得不使得我们重新思考和定位政府与学校、政府与社会、政府与市场的关系。在新的历史时期如何处理好这些关系是我们面临的一个重要课题。
参考文献：
［1］余雅风.教育立法必须以教育的公共性为基本价值［J］.北京师范大学学报，2005，（1）.
［2］潘希武.教育的公共治理：现代性的境遇及其超越［J］.外国教育研究，2006，（2）.
［3］劳凯生.教育市场的可能性及其限度［J］.北京师范大学学报，2005，(1).
［4］［美］尼古拉斯·亨利著.张昕等译.公共行政与公共事务［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.
［5］［日］藤田英典著.张琼华译.走出教育改革的误区［M］.北京人民教育出版社，2001.
（作者系安徽师范大学教科院06教育学原理研究生）
关键词：公共教育权力 教育公共性 内涵
现在世界各国普遍发生着公共教育权力的变迁。我国由于社会主义市场经济体制的发展完善，社会各领域参与到教育中来已是不争的事实，在这种情况下，作为社会子系统之一的教育当然也不可避免地发生权力的变迁，教育公共性的内涵也在这种环境下发生着转变，我们应在这一新形势下转变思想，与时俱进，促进我国教育事业在新时期更快更好地发展。
一、公共教育权力的变迁
（一）计划经济体制下的公共教育权力
在我国高度集中的计划经济体制下，公共教育权力是以国家权力的形式而存在的。如教育部在1952年3月18日颁发试行的《中学暂行规程》（草案）中在设置领导这一部分明确指出，中学由省、市文教厅、局遵照中央和大行政区的规定实行统一的领导；中共中央在1963年3月颁布的《全日制中学暂行工作条例》（草案）的第七章行政工作中指出校长的主要职责便是贯彻中央和国务院的教育方针，执行教育行政部门的指示。
不难看出这一时期的教育方针政策中，国家是控制着教育的绝对权力的，此时的公共教育权力就是一种国家权力。这种管理体制在当时是起着积极作用的：国家统一管理规划教育事业，促进了规范化发展；在公共财政保障下的教育事业，注重了均衡化发展，充分关照了社会不同群体的机会公平。但在国家权力控制下的公共教育，其弊端也是明显的，单向的行政命令运营教育事业，造成了教育事业的低效和惰性；仅仅靠国家财政支撑教育事业，造成了教育资源缺乏；严格僵化的规范要求被强加于公立学校，使其机构臃肿、效率低下；无视学生及家长和其他社会成员的要求，导致教育质量低下。
（二）改革开放以来的公共教育权力
改革开放以来，特别是社会主义市场经济的建立和发展，公共权力向分散化的方向发展。一方面表现为社会权力的兴起，另一方面体现为行政权力的社会化。此外，随着经济的发展和社会的日益复杂化，政府权力已难以及时全面地满足人民日益增长的经济与文化多样化需要。所以政府不得不通过委托或授权，将一部分国家权力“下放”给相关的民间组织行使，开始了国家权力社会转移的渐进过程。
在社会的转型期，我国的公共教育的权力当然不可避免地发生社会化变迁。应该说从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》起，我国的公共教育权力转移就开始了，《决定》中明确提出改革教育管理体制，加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校办学自主权，按照基础教育由地方负责、分级管理的原则。除大政方针和宏观规划由中央决定以外，具体的制度和计划的实施以及对学校的领导和管理以及检查等权力都交给地方，学校实行校长负责制；1993年《中国教育改革和发展纲要》中再次重申，改革办学体制，即改变过去政府包揽办学的格局，逐步建立起以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制；1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出：“进一步简政放权，加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度，促进教育与当地经济社会发展紧密结合。”“继续完善基础教育主要由地方负责、分级管理的体制。根据各地实际，加大县级人民政府对教育经费、教师管理和校长任免等方面的统筹权。”教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》中提出中小学实行校长负责制，党政组织发挥政治核心作用，积极推动社区、学生及家长对学校管理的参与和监督，逐步实行自主管理、自主发展、自我约束和社会监督的机制。
从上述教育政策发展的脉络中可以看出，我国的公共教育权力的变迁是沿着两个方向进行的，纵向上发生权力下放，中央政府教育权力下移，地方政府教育权力增大，即从中央到地方，从政府到学校；横向上发生权力扩展和延伸，即从教育体制内部扩展到外部，鼓励市场、社会和个人参与教育。公共教育权力的变迁对于传统的教育观念和原则提出了挑战，其中包括教育公共性内涵的重新定位。
二、教育公共性内涵的转变
（一）教育公共性的传统内涵
在高度集中的计划经济体制下，公共教育权力实质上就是国家权力，教育事业是在具有垄断性质的公共教育管理体制的框架下进行的。这时期教育主要由中央政府负责，集中体现在课程教材问题，教材的编写与选用均由教育部授权人教社统一编写，制定出统一的课程方案。在这种单一权力主体的公共教育管理体制下，人们是从制度层面上来理解公共性的。建立在“行政机关中心”假设上的传统公共行政学说认为，只有政府官僚体制或者由赋税支持的机构作为行动者的行动和决策才是公共行为，才能体现公共性。这与传统教育活动的国家中心，行政机关中心的话语模式相适应的，它把行政机关以及其附属机构作为能够体现教育公共性的唯一合法机构，而把行政机关以外的非营利机构和营利机构排除在能够体现教育公共性的行动者之外。这时期的教育公共性具有以下内涵：
1. 国家性和社会本位性
计划经济体制推崇的是全面政府化的教育公共性理念。这种教育公共性理念在制度上表现为：国家举办学校、直接控制和管理教育、承担教育费用并配置教育资源；学校从属于政府主管部门、一切听命于政府、以政府为中介与外界联系、自身没有独立的法律地位。所以说这时期的教育公共性本质上是一种社会本位的公共性。
2. 统一性
计划经济体制的典型特点就是高度集中性，在践行上就是运用公共权力进行单向的支配和控制过程，公民的权力被置于行政权的权威的之下，不太强调公民个人基本权力的保障。政府往往以行政命令等方式介入教育各个领域，甚至涉足个人私事，这种对稳定和对群体秩序的偏好造成了对自由特别是对个体权利和自由的抑制。所以这种公共性必然是一种机械的，绝对统一的公共性，与多元化、差异性形成强列对立。
3. 绝对平等性
在长期的计划经济体制下，单位和个体的主体性和积极性都受到计划和平均的抑制和约束，教育在计划经济体制下运作，理念上强调教育机会的绝对平等性。此时的教育公共性也就必然要求绝对的公平和平等。
当然这种以社会为本位的具有国家性、统一性和绝对平等性的教育公共性原则的提出与实践在当时是有必要性的，充分关照了不同社会群体的机会公平，注重了公共教育事业的均衡发展。但是其弊端也是十分明显的，同时也是不符合当下发展需要的。
（二）教育公共性的新内涵
市场经济的建立和公共权力的社会化使得人们更多的是从规范意义上来把握公共性。即从“利益”视角解释公共性，它不是把公共性的涵义完全限定在“政府官僚体制”上，而是以行动者的行为是否实现了公共利益为标准来判断公共行为与否。这样公共行为不仅包括政府机构及其行动，而且还包括其他许多制度、技术及相互关系，也就是说凡是追求和实现了公共利益的行为者，不论是否是政府行政机构，其行为都是公共行为，只要行为者最终能实现公共利益，不论非营利组织还是营利组织，其行为都具有公共性。应该说制度意义上的教育公共性难以解释经济领域市场化和公民社会自治化背景中营利性组织利用追求私利的行为最终实现公共性和社会公益性的现象。在这种情况下，教育公共性的也有新的内涵：
1. 兼顾社会和个体的利益
当国家中心行政机关中心的话语模式转变为政府力量、市场力量和公民社会自治力量相互博弈的话语模式后，政府行政机构、市场组织和公民个人作为利益主体在教育活动中具有同样的合法性。政府、学校（不论公立学校还是民办学校）既是教育者又是教育服务的提供者，学生既是受教育者又是教育服务的消费者。也就是说在教育领域中存在一个多元利益诉求的多元化的利益群体，其中不仅包括社会的利益也应照顾到公民个人的利益，教育的公共性的内涵也从以往的只注重社会本位转变为兼顾社会和个人的利益。
所以说，教育公共性新内涵并不是纯粹的社会本位的公共性，而是一种兼顾到个体利益的公共性，在践行上主要是公共部门与私人部门、公民之间的相互合作、相互协商、共同致力于公共利益的实现。
2. 多元性
市场成为教育公共性的一个重要的制度安排，教育公共性理念也发生改变，从以前的注重统一和一元性转变为现在的多元性。表现在：教育的办学模式由政府包揽转变为办学主体的多元化；教育投资体制由单一的国家公共财政拨款体制转变为多渠道的经费筹措体制；教育的运行和管理由政府直接管理转变为间接宏观监控，鼓励社会参与管理。
3. 相对平等性
“教育机会平等一直被当作教育体系的组织原则”。在我国长期的计划经济体制下，教育公共性在理念上强调教育机会“绝对”平等性。而在当前教育有偿化、可选择性和消费者权利保护、受教育者个性自由发展等观念的普及，使得教育绝对平等观发生动摇。应该说此时的教育公共性理念已经抛弃了过去的强调绝对的平等而变为有机的平等观，是一种兼顾效率和公平的平等观。
教育公共性的新内涵为我国教育事业适应当代社会和教育发展解放了思想。当然在公共教育权力的变迁影响下的教育公共性内涵的转变，不得不使得我们重新思考和定位政府与学校、政府与社会、政府与市场的关系。在新的历史时期如何处理好这些关系是我们面临的一个重要课题。
参考文献：
［1］余雅风.教育立法必须以教育的公共性为基本价值［J］.北京师范大学学报，2005，（1）.
［2］潘希武.教育的公共治理：现代性的境遇及其超越［J］.外国教育研究，2006，（2）.
［3］劳凯生.教育市场的可能性及其限度［J］.北京师范大学学报，2005，(1).
［4］［美］尼古拉斯·亨利著.张昕等译.公共行政与公共事务［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.
［5］［日］藤田英典著.张琼华译.走出教育改革的误区［M］.北京人民教育出版社，2001.
（作者系安徽师范大学教科院06教育学原理研究生）