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经济发展对水资源的需求及挑战
全世界消费的水，包括从河流和地下汲取的水，大约70%用于灌溉，20%用于工业，10%用于居民消费。在这三大部分之间，在对水的竞争越来越激烈的情况下，缺水问题已经引起全球的普遍关注。我国的水资源总量为28000亿立方米，居世界第４位，但人均只有2300立方米，在世界上名列121位，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。扣除难以利用的洪水泾流和散布在偏远地区的地下水资源后，中国现实可利用的水资源仅为11000亿立方米左右，人均可利用水资源量约为900立方米，且分布极不均衡。全国600多个城市中，已有400多个城市存在供水不足问题，其中比较严重的缺水城市达110个，全国城市缺水总量为60亿立方米。目前全国多数城市地下水受到不同程度的污染，且有逐年加重的趋势，严重威胁到城市居民的饮水安全和人民群众的健康。这种情况不仅中国人关注，全世界都在关注。
随着中国经济的发展和人口的增长，2030年中国人口将达到16亿左右，届时人均水资源量仅有1750立方米。在充分考虑节水情况下，预计用水总量为7000亿-8000亿立方米，要求供水能力比现在增长1300亿-2300亿立方米，全国实际可利用水资源量接近合理利用水量上限，水资源开发难度大。由国内知名环保组织“自然之友”组织编写的首部中国环境绿皮书《2005：中国环境危局与突围》，将中国水资源问题作了较为全面的概括。除了水资源总量不足之外，还涉及其他一些方面，比如：第一是洪涝灾害。洪涝灾害每年平均给中国造成大约100亿美元的损失。第二是水污染。据《2004中国环境状况公报》，全国近岸海域四类、劣四类海水占35.0%，比上年上升5个百分点。地下水方面，据环保部门对118个大中城市的调查，地下水严重污染的城市占64%。轻污染的占33%。中国90%城市地下水不同程度遭受有机和无机有毒有害污染物的污染，目前已经呈现由点向面的扩展趋势。第三是水土流失。中国是世界上水土流失最严重的国家之一。据水利部副部长鄂竟平介绍，全国共有水土流失面积356万平方公里，占国土总面积的37%。第四是水浪费。我国农业每年灌溉用水量约3800多亿立方米，有效利用率仅有40%~50%，而发达国家已达到70%~80%。我国工业用水的重复利用率平均为75%~85%。由于供水管网漏失，全国每年“漏”水100亿立方米，高于南水北调中线的输水量。全国平均每立方米水实现国内生产总值仅为世界平均水平的1/5。因此，中国人对水资源的关注成为现实人们最关心的问题之一。
对水资源的过度开发和利用，造成水生态受破坏。国际公认的流域水资源利用率警戒线为30%~40%，而我国大部分河流的水资源利用率均已经超过该警戒线，如淮河为60%，黄河62%、辽河65%。水资源的过度开发利用，使淡水生态系统成为全球生物多样化丧失速度最快的生态系统，众多珍稀的水生生物数量锐减。
我们应该建立什么样的用水理念
2000年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》首次提出了建立节水型社会。2002年的《水法》明确规定：“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。”十届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，要建设资源节约型和环境友好型社会。实际上，我们应该有一个非常好的用水理念，水是一个非常脆弱的资源，它对整个环境和社会发展是至关重要的。
2001年3月，水利部确定甘肃省张掖市为全国首家节水型社会建设试点城市。目前我国已经确立的国家和省级节水型社会建设试点100多个。张掖市已经初步形成了“总量控制、定额管理、以水定地（方）、配水到户、公众参与、水量交易、水票流转、城乡一体”的节水型社会建设运行机制和体制，试点取得明显成效，积累了宝贵经验。目前我国有22个省（自治区、直辖市）发布了用水定额，依法推行用水总量控制和定额管理制度，严格执行取水许可制度。许多缺水城市对超计划用水实行累进加倍收费，以经济手段促进节水用水理念的改变。
建立节水型社会的路径选择
节水型社会建设的主要任务是建立三大体系：一是建立以用水权管理为核心的水资源管理制度体系。从我国现实的社会环境出发，当然是政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制。建立和完善包括用水总量控制和定额管理，水权分配和转让、水价等在内的一系列用水管理制度。二是建立与区域水资源承载能力相协调的经济结构体系。实现从“以需水能力定供水能力”到“以供水能力定经济结构”的转变。三是建立与水资源优化配置相适应的节水工程和技术体系。
1、水权、水价改革是建设节水型社会的第一步。我国要建立节水型社会，水权、水价作为直接影响全社会经济生活的要素，涉及到各方面的利益。价格应当由市场来决定，针对不充分回收资源的行为，建立有效的处罚机制。合理的价格体系应更有力地促进资源的有效分配和合理使用。在这方面，尚需考虑更多的改革措施，不管是收费还是税收方面。只有这样才能够让水更充分地为大家所利用，而且世界上很多国家都已经有了这样的制度。我国工业和城市用水这两年在推进水价改革方面做了一些工作，如北京，居民生活用水是3.8元/立方米，2005年下半年已经提价，因为北京水资源比较紧缺，基本上是按成本收。同时，对水价实行总量控制等制度，对一些洗桑拿浴、洗车用水，国家要加以控制。对贫困职工的用水保障，国家将采取政府补贴的政策。
2、完善用水的配额管理机制。我国一方面严重缺水，另一方面水资源利用方式粗放，用水效率不高，浪费严重。要从根本上解决这些问题，必须有一个完善的管理体制。现实在我国要确定水资源宏观总量与微观定额配套指标体系。水资源的宏观总量指标体系用来明确各地区、各行业乃至各单位、各企业、各灌区的水资源使用权指标，实现宏观上区域发展与水资源承载能力相适应。例如，根据国务院的黄河分水方案，宁夏有40亿立方米的黄河初始水权，这就是宁夏总的水资源宏观控制指标，宁夏再把这个总量指标层层分解下去，层层都有指标，这就是总量的控制。水资源的微观定额指标体系用来规定单位产品或服务的用水量指标，通过控制用水定额的方式，来提高水的利用效率，达到节水目标。
3、要把节水与治污结合起来。节水与防污是紧密结合在一起的。节水需要分析水资源承载力，防污则需要分析水环境承载力。水环境承载能力是在一定的水域，其水体能够被继续使用并能保持良好生态系统时，所能够容纳污水及污染物的最大能力。水资源承载能力体现在水的使用权上，水环境承载力体现在排污权上，在发放取水许可证的同时，必须研究和认定排水的许可。根据水功能区划，确定水域的纳污能力，确定某一区域工业、农业、生活污染控制总量，并以此衡量每个排污单元的排污标准。为了加大治污力度，还要采用综合法律措施、工程措施、经济措施、行政措施保证用水控制和排污指标的实现。吉林省近年来特别加强对松花江上游水资源环境的保护，使松花湖、红石湖、白山湖的水资源得到了很好的保护，从而很好地保护了吉林省的水资源。
4、充分发挥政府在建设节水型社会的主导作用。就中国目前的宏观用水环境来说，没有各级政府的主导作用，想达到节水型社会的具体目标是很难想像的。各级政府要把建设节水型社会作为自己的任期目标，建立健全水资源节约责任制，做到层层有责任，逐级抓落实。各级政府要编制好节水型社会建设规划，抓好试点。到2010年，初步建成一批国家级节水型社会试点和示范区。要加大政策支持力度，健全法规体系，制定完善、严格的产业准入标准和节水标准，实行阶梯制水价格制度和超计划、超定额用水费制度，推进农业用水价格改革，积极推行有利于水资源节约和保护的财税政策。并同时做到在政府的主导下，充分发挥社会公众在建设节水型社会中的主力军作用。公众参与是非常必要的。只有我们的节水型社会体制完善起来，中国的水资源缺乏问题才能得到很好地解决。
(作者单位：长春税务学院)
（责任编辑：云 馨）
全世界消费的水，包括从河流和地下汲取的水，大约70%用于灌溉，20%用于工业，10%用于居民消费。在这三大部分之间，在对水的竞争越来越激烈的情况下，缺水问题已经引起全球的普遍关注。我国的水资源总量为28000亿立方米，居世界第４位，但人均只有2300立方米，在世界上名列121位，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。扣除难以利用的洪水泾流和散布在偏远地区的地下水资源后，中国现实可利用的水资源仅为11000亿立方米左右，人均可利用水资源量约为900立方米，且分布极不均衡。全国600多个城市中，已有400多个城市存在供水不足问题，其中比较严重的缺水城市达110个，全国城市缺水总量为60亿立方米。目前全国多数城市地下水受到不同程度的污染，且有逐年加重的趋势，严重威胁到城市居民的饮水安全和人民群众的健康。这种情况不仅中国人关注，全世界都在关注。
随着中国经济的发展和人口的增长，2030年中国人口将达到16亿左右，届时人均水资源量仅有1750立方米。在充分考虑节水情况下，预计用水总量为7000亿-8000亿立方米，要求供水能力比现在增长1300亿-2300亿立方米，全国实际可利用水资源量接近合理利用水量上限，水资源开发难度大。由国内知名环保组织“自然之友”组织编写的首部中国环境绿皮书《2005：中国环境危局与突围》，将中国水资源问题作了较为全面的概括。除了水资源总量不足之外，还涉及其他一些方面，比如：第一是洪涝灾害。洪涝灾害每年平均给中国造成大约100亿美元的损失。第二是水污染。据《2004中国环境状况公报》，全国近岸海域四类、劣四类海水占35.0%，比上年上升5个百分点。地下水方面，据环保部门对118个大中城市的调查，地下水严重污染的城市占64%。轻污染的占33%。中国90%城市地下水不同程度遭受有机和无机有毒有害污染物的污染，目前已经呈现由点向面的扩展趋势。第三是水土流失。中国是世界上水土流失最严重的国家之一。据水利部副部长鄂竟平介绍，全国共有水土流失面积356万平方公里，占国土总面积的37%。第四是水浪费。我国农业每年灌溉用水量约3800多亿立方米，有效利用率仅有40%~50%，而发达国家已达到70%~80%。我国工业用水的重复利用率平均为75%~85%。由于供水管网漏失，全国每年“漏”水100亿立方米，高于南水北调中线的输水量。全国平均每立方米水实现国内生产总值仅为世界平均水平的1/5。因此，中国人对水资源的关注成为现实人们最关心的问题之一。
对水资源的过度开发和利用，造成水生态受破坏。国际公认的流域水资源利用率警戒线为30%~40%，而我国大部分河流的水资源利用率均已经超过该警戒线，如淮河为60%，黄河62%、辽河65%。水资源的过度开发利用，使淡水生态系统成为全球生物多样化丧失速度最快的生态系统，众多珍稀的水生生物数量锐减。
我们应该建立什么样的用水理念
2000年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》首次提出了建立节水型社会。2002年的《水法》明确规定：“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。”十届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，要建设资源节约型和环境友好型社会。实际上，我们应该有一个非常好的用水理念，水是一个非常脆弱的资源，它对整个环境和社会发展是至关重要的。
2001年3月，水利部确定甘肃省张掖市为全国首家节水型社会建设试点城市。目前我国已经确立的国家和省级节水型社会建设试点100多个。张掖市已经初步形成了“总量控制、定额管理、以水定地（方）、配水到户、公众参与、水量交易、水票流转、城乡一体”的节水型社会建设运行机制和体制，试点取得明显成效，积累了宝贵经验。目前我国有22个省（自治区、直辖市）发布了用水定额，依法推行用水总量控制和定额管理制度，严格执行取水许可制度。许多缺水城市对超计划用水实行累进加倍收费，以经济手段促进节水用水理念的改变。
建立节水型社会的路径选择
节水型社会建设的主要任务是建立三大体系：一是建立以用水权管理为核心的水资源管理制度体系。从我国现实的社会环境出发，当然是政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制。建立和完善包括用水总量控制和定额管理，水权分配和转让、水价等在内的一系列用水管理制度。二是建立与区域水资源承载能力相协调的经济结构体系。实现从“以需水能力定供水能力”到“以供水能力定经济结构”的转变。三是建立与水资源优化配置相适应的节水工程和技术体系。
1、水权、水价改革是建设节水型社会的第一步。我国要建立节水型社会，水权、水价作为直接影响全社会经济生活的要素，涉及到各方面的利益。价格应当由市场来决定，针对不充分回收资源的行为，建立有效的处罚机制。合理的价格体系应更有力地促进资源的有效分配和合理使用。在这方面，尚需考虑更多的改革措施，不管是收费还是税收方面。只有这样才能够让水更充分地为大家所利用，而且世界上很多国家都已经有了这样的制度。我国工业和城市用水这两年在推进水价改革方面做了一些工作，如北京，居民生活用水是3.8元/立方米，2005年下半年已经提价，因为北京水资源比较紧缺，基本上是按成本收。同时，对水价实行总量控制等制度，对一些洗桑拿浴、洗车用水，国家要加以控制。对贫困职工的用水保障，国家将采取政府补贴的政策。
2、完善用水的配额管理机制。我国一方面严重缺水，另一方面水资源利用方式粗放，用水效率不高，浪费严重。要从根本上解决这些问题，必须有一个完善的管理体制。现实在我国要确定水资源宏观总量与微观定额配套指标体系。水资源的宏观总量指标体系用来明确各地区、各行业乃至各单位、各企业、各灌区的水资源使用权指标，实现宏观上区域发展与水资源承载能力相适应。例如，根据国务院的黄河分水方案，宁夏有40亿立方米的黄河初始水权，这就是宁夏总的水资源宏观控制指标，宁夏再把这个总量指标层层分解下去，层层都有指标，这就是总量的控制。水资源的微观定额指标体系用来规定单位产品或服务的用水量指标，通过控制用水定额的方式，来提高水的利用效率，达到节水目标。
3、要把节水与治污结合起来。节水与防污是紧密结合在一起的。节水需要分析水资源承载力，防污则需要分析水环境承载力。水环境承载能力是在一定的水域，其水体能够被继续使用并能保持良好生态系统时，所能够容纳污水及污染物的最大能力。水资源承载能力体现在水的使用权上，水环境承载力体现在排污权上，在发放取水许可证的同时，必须研究和认定排水的许可。根据水功能区划，确定水域的纳污能力，确定某一区域工业、农业、生活污染控制总量，并以此衡量每个排污单元的排污标准。为了加大治污力度，还要采用综合法律措施、工程措施、经济措施、行政措施保证用水控制和排污指标的实现。吉林省近年来特别加强对松花江上游水资源环境的保护，使松花湖、红石湖、白山湖的水资源得到了很好的保护，从而很好地保护了吉林省的水资源。
4、充分发挥政府在建设节水型社会的主导作用。就中国目前的宏观用水环境来说，没有各级政府的主导作用，想达到节水型社会的具体目标是很难想像的。各级政府要把建设节水型社会作为自己的任期目标，建立健全水资源节约责任制，做到层层有责任，逐级抓落实。各级政府要编制好节水型社会建设规划，抓好试点。到2010年，初步建成一批国家级节水型社会试点和示范区。要加大政策支持力度，健全法规体系，制定完善、严格的产业准入标准和节水标准，实行阶梯制水价格制度和超计划、超定额用水费制度，推进农业用水价格改革，积极推行有利于水资源节约和保护的财税政策。并同时做到在政府的主导下，充分发挥社会公众在建设节水型社会中的主力军作用。公众参与是非常必要的。只有我们的节水型社会体制完善起来，中国的水资源缺乏问题才能得到很好地解决。
(作者单位：长春税务学院)
（责任编辑：云 馨）