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【摘 要】总结我省农村经济发展的成功经验，最为关键的一点就是较好地摆正了政府在区域经济发展中的位置，合理确定了政府职能边界，实现了政府职能在市场经济条件下的根本转型。本文对我省奶业战略中的政府作用及职能转型进行分析，对其他地区经济发展中的政府职能转型提供借鉴。
【关键词】奶业战略；政府职能转型；区域经济；启示
一、我省奶业战略中政府作用的分析
奶业战略是我省结合本地区资源优势确立的一项重大经济发展战略，其主旨是把发展奶业作为繁荣地方经济、增加农民收入、调整产业结构的主导产业，以奶业带动农村经济、区域经济的可持续发展。奶业战略的实施取得了巨大成功，不但造就了龙丹和完达山两大奶业龙头企业，同时极大了优化了农业产业结构、推动了农业产业化、实现了明显的农民增收，我省政府在这一战略的制定、实施过程中发挥了关键的引导、支持作用，主要体现在以下几个方面：
1.以政府为主导推进制度创新，突破奶业发展的瓶颈
由于计划经济体制的束缚，国家对私人养牛的限制以及国营、集体奶牛场的体制缺陷难以适应市场发展的需要，作为传统畜牧业地区，要实现奶业的真正发展，首先必须突破原有体制的不合理约束、推进制度创新，而以政府为主导的强制性制度变迁在这一过程中发挥着不可替代的作用。
⑴.推动奶业企业的股份制改造和资产重组，奠定了奶业发展的企业基础。在政府的大力引导、推动下，通过企业组织形式和资源配置方式的创新，奶业企业从规模较小、技术落后、机制僵化的国营、集体奶牛场发展成为龙丹和完达山这样的著名大型奶业企业，从而奠定了奶业战略的龙头企业基础。
⑵.通过一系列的政府文件、规章制度引导和支持奶业发展。针对奶业发展中面临的诸多现实问题，我省充分利用政府的信息优势、决策优势，制定了促进奶业发展的系列规章文件，一方面规范和引导了奶业的健康发展，另一方面也把一些合理的民间自主创新上升为政府意志，加快了制度创新过程。
⑶.引导和推进农业生产组织的制度创新。我省在实施奶业战略过程中，最重要的创新就是“公司＋基地＋农户”生产模式的引入，这是一个企业和农民的自主制度创新，政府认识到了其优越性之后，就通过政府行为推广和扶植奶源基地的建设，从而大大加快了制度创新的实施过程。
2.发挥政府资源配置优势，为奶业发展提供资金保障
政府在集中进行资源配置、推动产业发展方面具有特殊优势。在奶业战略实施过程中，政府通过产业政策、税收优惠、融资支持等措施积极鼓励龙头企业尽快做大、做强，在资金、技术、市场开发上也给予扶持；对购买奶牛、奶源基地建设提供大力资金支持，金融部门和龙头企业积极融资、扩大奶牛贷款规模等；以政府牵头、龙头企业参与，并从鲜奶销售中提取的方式筹措奶牛风险金，用于奶牛养殖的重大风险防范。
3.规范和仲裁龙头企业的市场竞争
我省拥有两大奶业龙头企业，在奶业发展中如何协调好两者之间的竞争关系是一个值得关注的问题。在市场经济条件下，政府的主要职能应该是作为竞争规则的制定者和裁判者去引导、规范、调解竞争关系，我省政府认识到了这一点，从一开始就把政府职能定位于“战略规划、健全法制、政策倾斜、组织保证”，比较好地把握了龙头企业的竞争度，维持了奶业市场的竞争秩序，避免了恶性竞争和过度竞争。
4.强化公共管理职能，完善农村社会服务体系
我省政府在奶业战略过程中也某种程度上实现了这种转型，鼓励和引导企业、农民自发建立各种形式的行业协会、中介组织参与公共管理，有些地方成立了奶业协会，承担了普及推广先进饲养技术、奶牛疫病防治等中介服务职能；同时，逐步建立农业信息服务体系、农产品质量安全体系、农业综合服务体系、奶业服务体系和疫病防疫服务体系，承担政府不宜或无力涉及的社会服务，起到了较好的作用。
我省奶业战略的成功是政府职能转型促进区域经济发展的典型案例，从国外先进国家和地区的经验和新公共管理理论发展的趋势来看，政府职能的根本转型也是大势所趋。调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域；引入“顾客导向”等企业管理理念评估政府部门业绩，把目标管理、成本核算、全质量管理等引入政府绩效评价；鼓励非政府组织、非盈利组织、社区组织、公民自组织等第三部门的发展，强调由政府、企业和社会共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任。
市场和效率为导向，强调授权和分权，主张社会公共事务多中心治理的思潮代表了政府职能转型的趋势，也在很大程度上对我国经济转轨中的政府职能转型具有重要指导意义，我省区域发展的经验某种程度上印证了这一点，对于其他欠发达地区的经济发展，同样具有启示意义。
二、我省做法对欠发达地区政府职能转型的几点启示
总结我省经验，可以看到实现政府职能转型对于欠发达地区经济发展的重要促进作用，在奶业战略实施中，政府的角色已经由过去单一的管理者、控制者，转变为经济制度创新的推动者、资源开发的保障者、市场竞争的规范者和社会服务的提供者，其行为符合市场经济规律的要求，因而获得了成功。这对于其他欠发达地区的政府职能转型的启示意义在于：
1.应当首先重视推动制度创新和提供资源保障
目前，欠发达地区经济发展的劣势主要体现在体制、观念的落后以及资本、人力资源的匮乏，尤其是体制和观念问题，是难以在短期内通过自主制度创新解决的，这就需要政府发挥其信息、决策优势，借助有意识的学习、借鉴去引导和推动创新，从而加快制度创新步伐、降低制度创新成本，有助于更有效打破现有体制、观念的束缚。我省政府就是通过政府的理性学习，不断引入适合奶业发展的成熟做法而加快了经济发展的，在学习、借鉴的基础上逐步推广的。需要特别指出的是，政府应该是制度创新的推动者或在某一阶段的主导者，而不是唯一的制度创新主体，应该充分尊重民间的自主制度创新精神，对合理的制度创新在实践检验的基础上进行“确认”，上升为政府制度创新，我省对“公司＋基地＋农户”模式的推广就体现了这一点。
2.应当更多运用法律手段规范市场竞争，约束政府行为
市场经济是一种法治经济、契约经济，政府在市场经济条件下应该更多地借助法律手段完善市场体系、规范市场竞争秩序、调解市场竞争关系。相对而言，欠发达地区在地方法律、法规环境上存在欠缺，法律执行也存在一定问题，政府职能也更容易超出合理的边界。因而，这些地区更应该注重通过法律手段规范市场竞争，同时也减少了政府的过度干预。
我省的做法有两点尤其值得关注，一是以政府法规等正式制度形式规范龙头企业的市场竞争，避免恶性竞争，二是强调在企业和农户之间建立合同关系，用法律手段减少事后争端，除此之外，政府对企业经营、农戶投资选择不作过多干预，这是一种合理的政府职能定位。
3.应当鼓励社会中介组织的发展，完善社会服务体系
行业协会、专业合作组织等社会中介组织的发育在一定意义上体现了政府职能转型的成熟程度。因为，随着政府职能转型，大量的社会公共事务需要政府和企业之外的“第三部门”来解决，它能够缓解“市场失灵”和“政府失灵”带来的问题，也可以搜集、获取更多的信息提供社会服务，同时起到了自律、协调的作用。
结束语
政府职能转型是市场经济发展的必然规律，我省在实施奶业战略中，较好地体现了政府职能转型的方向，区域经济获得良好发展，这对于其他欠发达地区经济发展的重要启示意义在于，应当首先重视推动制度创新和提供资源保障，应当更多运用法律手段规范市场竞争，约束政府行为，应当鼓励社会中介组织的发展，完善社会服务体系。
【关键词】奶业战略；政府职能转型；区域经济；启示
一、我省奶业战略中政府作用的分析
奶业战略是我省结合本地区资源优势确立的一项重大经济发展战略，其主旨是把发展奶业作为繁荣地方经济、增加农民收入、调整产业结构的主导产业，以奶业带动农村经济、区域经济的可持续发展。奶业战略的实施取得了巨大成功，不但造就了龙丹和完达山两大奶业龙头企业，同时极大了优化了农业产业结构、推动了农业产业化、实现了明显的农民增收，我省政府在这一战略的制定、实施过程中发挥了关键的引导、支持作用，主要体现在以下几个方面：
1.以政府为主导推进制度创新，突破奶业发展的瓶颈
由于计划经济体制的束缚，国家对私人养牛的限制以及国营、集体奶牛场的体制缺陷难以适应市场发展的需要，作为传统畜牧业地区，要实现奶业的真正发展，首先必须突破原有体制的不合理约束、推进制度创新，而以政府为主导的强制性制度变迁在这一过程中发挥着不可替代的作用。
⑴.推动奶业企业的股份制改造和资产重组，奠定了奶业发展的企业基础。在政府的大力引导、推动下，通过企业组织形式和资源配置方式的创新，奶业企业从规模较小、技术落后、机制僵化的国营、集体奶牛场发展成为龙丹和完达山这样的著名大型奶业企业，从而奠定了奶业战略的龙头企业基础。
⑵.通过一系列的政府文件、规章制度引导和支持奶业发展。针对奶业发展中面临的诸多现实问题，我省充分利用政府的信息优势、决策优势，制定了促进奶业发展的系列规章文件，一方面规范和引导了奶业的健康发展，另一方面也把一些合理的民间自主创新上升为政府意志，加快了制度创新过程。
⑶.引导和推进农业生产组织的制度创新。我省在实施奶业战略过程中，最重要的创新就是“公司＋基地＋农户”生产模式的引入，这是一个企业和农民的自主制度创新，政府认识到了其优越性之后，就通过政府行为推广和扶植奶源基地的建设，从而大大加快了制度创新的实施过程。
2.发挥政府资源配置优势，为奶业发展提供资金保障
政府在集中进行资源配置、推动产业发展方面具有特殊优势。在奶业战略实施过程中，政府通过产业政策、税收优惠、融资支持等措施积极鼓励龙头企业尽快做大、做强，在资金、技术、市场开发上也给予扶持；对购买奶牛、奶源基地建设提供大力资金支持，金融部门和龙头企业积极融资、扩大奶牛贷款规模等；以政府牵头、龙头企业参与，并从鲜奶销售中提取的方式筹措奶牛风险金，用于奶牛养殖的重大风险防范。
3.规范和仲裁龙头企业的市场竞争
我省拥有两大奶业龙头企业，在奶业发展中如何协调好两者之间的竞争关系是一个值得关注的问题。在市场经济条件下，政府的主要职能应该是作为竞争规则的制定者和裁判者去引导、规范、调解竞争关系，我省政府认识到了这一点，从一开始就把政府职能定位于“战略规划、健全法制、政策倾斜、组织保证”，比较好地把握了龙头企业的竞争度，维持了奶业市场的竞争秩序，避免了恶性竞争和过度竞争。
4.强化公共管理职能，完善农村社会服务体系
我省政府在奶业战略过程中也某种程度上实现了这种转型，鼓励和引导企业、农民自发建立各种形式的行业协会、中介组织参与公共管理，有些地方成立了奶业协会，承担了普及推广先进饲养技术、奶牛疫病防治等中介服务职能；同时，逐步建立农业信息服务体系、农产品质量安全体系、农业综合服务体系、奶业服务体系和疫病防疫服务体系，承担政府不宜或无力涉及的社会服务，起到了较好的作用。
我省奶业战略的成功是政府职能转型促进区域经济发展的典型案例，从国外先进国家和地区的经验和新公共管理理论发展的趋势来看，政府职能的根本转型也是大势所趋。调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域；引入“顾客导向”等企业管理理念评估政府部门业绩，把目标管理、成本核算、全质量管理等引入政府绩效评价；鼓励非政府组织、非盈利组织、社区组织、公民自组织等第三部门的发展，强调由政府、企业和社会共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任。
市场和效率为导向，强调授权和分权，主张社会公共事务多中心治理的思潮代表了政府职能转型的趋势，也在很大程度上对我国经济转轨中的政府职能转型具有重要指导意义，我省区域发展的经验某种程度上印证了这一点，对于其他欠发达地区的经济发展，同样具有启示意义。
二、我省做法对欠发达地区政府职能转型的几点启示
总结我省经验，可以看到实现政府职能转型对于欠发达地区经济发展的重要促进作用，在奶业战略实施中，政府的角色已经由过去单一的管理者、控制者，转变为经济制度创新的推动者、资源开发的保障者、市场竞争的规范者和社会服务的提供者，其行为符合市场经济规律的要求，因而获得了成功。这对于其他欠发达地区的政府职能转型的启示意义在于：
1.应当首先重视推动制度创新和提供资源保障
目前，欠发达地区经济发展的劣势主要体现在体制、观念的落后以及资本、人力资源的匮乏，尤其是体制和观念问题，是难以在短期内通过自主制度创新解决的，这就需要政府发挥其信息、决策优势，借助有意识的学习、借鉴去引导和推动创新，从而加快制度创新步伐、降低制度创新成本，有助于更有效打破现有体制、观念的束缚。我省政府就是通过政府的理性学习，不断引入适合奶业发展的成熟做法而加快了经济发展的，在学习、借鉴的基础上逐步推广的。需要特别指出的是，政府应该是制度创新的推动者或在某一阶段的主导者，而不是唯一的制度创新主体，应该充分尊重民间的自主制度创新精神，对合理的制度创新在实践检验的基础上进行“确认”，上升为政府制度创新，我省对“公司＋基地＋农户”模式的推广就体现了这一点。
2.应当更多运用法律手段规范市场竞争，约束政府行为
市场经济是一种法治经济、契约经济，政府在市场经济条件下应该更多地借助法律手段完善市场体系、规范市场竞争秩序、调解市场竞争关系。相对而言，欠发达地区在地方法律、法规环境上存在欠缺，法律执行也存在一定问题，政府职能也更容易超出合理的边界。因而，这些地区更应该注重通过法律手段规范市场竞争，同时也减少了政府的过度干预。
我省的做法有两点尤其值得关注，一是以政府法规等正式制度形式规范龙头企业的市场竞争，避免恶性竞争，二是强调在企业和农户之间建立合同关系，用法律手段减少事后争端，除此之外，政府对企业经营、农戶投资选择不作过多干预，这是一种合理的政府职能定位。
3.应当鼓励社会中介组织的发展，完善社会服务体系
行业协会、专业合作组织等社会中介组织的发育在一定意义上体现了政府职能转型的成熟程度。因为，随着政府职能转型，大量的社会公共事务需要政府和企业之外的“第三部门”来解决，它能够缓解“市场失灵”和“政府失灵”带来的问题，也可以搜集、获取更多的信息提供社会服务，同时起到了自律、协调的作用。
结束语
政府职能转型是市场经济发展的必然规律，我省在实施奶业战略中，较好地体现了政府职能转型的方向，区域经济获得良好发展，这对于其他欠发达地区经济发展的重要启示意义在于，应当首先重视推动制度创新和提供资源保障，应当更多运用法律手段规范市场竞争，约束政府行为，应当鼓励社会中介组织的发展，完善社会服务体系。