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摘 要：邻避是现代城市冲突的重要源头之一。城市邻避冲突产生的原因是协商意识不强、协商环境混乱、协商能力不足、协商渠道单一以及协商结果悬浮。因此我们需要付出末端治理的昂贵代价，树立民主协商解决的思维理念，做好信息收集处理形成良好的协商环境，重视城市邻避工作的培训提升协商能力，成立第三方专门组织形成多元协商渠道，落实协商结果提升政府社会公信力。
关键词：协商民主；邻避冲突；社会选择联盟；集体选择联盟
中图分类号：C91 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2017.06.019
文章编号：1009-6922（2017）06-90-06
邻避（Not In My Back Yard，NIMBY）是指那些能够增加社会公益，促进地区发展，但对地区环境、居民生活等方面具有显性或隐性负外部性的公共设施的总称。邻避设施带来的边际成本与边际收益的差额，使得个体或群体的利益受损，从而引起个体或群体与政府或施工单位爆发邻避冲突，邻避已成为现代城市冲突的重要源头之一，并逐步呈现出“常态化”趋势，亟待寻求新的治理路径。“社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”。协商民主的最终目的是要实现公共利益的最大化，通过这一治理机制为邻避冲突问题带来新的解决思路。
一、城市邻避冲突中相关协商主体特征
城市邻避冲突中相关主体按其利益代表可分协商主体——城市政府（邻避政府）、项目设施施工建设单位（邻避单位），受邻避设施影响较深的协商客体——当地居民（邻避居民），以及协商对象——公共设施或项目（邻避设施）三大具体指对。他们在邻避冲突从潜伏到爆发过程中均有其各自独特的特征表现，对三者的属性特征进行分析便于我们进一步了解邻避冲突的运理演进。
（一）城市邻避设施的类型
城市是公共服务的集散地。城市发展有赖于优质公共服务的大量聚集。邻避设施作为城市发展过程中重要的公共服务产品之一，根据邻避居民对产品或服务的使用频次可划分以下几类。
一是高频类邻避设施。如核能、火力发电厂、变电站、天然气存储厂、自来水厂等通用型设施项目，这一类邻避设施能够给效能辐射区的居民提供生产、生活能源等服务，但对邻避设施周边环境、居民生活的影响亦是最严重的，具有泄露、爆炸等致命风险。二是中频类邻避设施，如垃圾填埋、焚烧厂、污水处理厂、矿渣、石料倾泻地、信号塔等，这一类设施也是服务于地区全体成员，是城市运行必然产生也必不可少的公共设施，但由于其对空气、水源、农用地等具有污染、占用等风险，影响居民的生活健康。三是低频类邻避设施，如冶金化工厂、殡仪馆、戒毒中心、公共墓地、监狱、精神病院、孤儿院等，此类邻避设施安全性较高，对环境污染小，但对于居民身心愉悦和名誉造成困扰，他们不愿在使用自己的地址时以这类公共设施为参照物，也担心居住在这一类公共设施附近会威胁到自身生命安全，因此也会嫌弃、排斥、厌恶。
（二）城市邻避冲突过程中相关主体特征
邻避冲突是邻避居民为反对具有邻避效果的设施建设所采取的保护主义态度和群体性抗争行动，在抗争过程中协商主体、协商客体和协商对象各自形成了独特的邻避特征。
1.协商对象的多重属性。邻避设施是一个集公益性和负外部性于一体的矛盾集合体。首先，邻避设施具有公益性。邻避设施属于城市发展过程中基建项目，其主要功能是要为地区居民提供公共服务，其修建和使用也必然带有一定的公共性、公益性特点。其次是负外部性。任何事物都是作为矛盾统一体而存在的，矛盾是事物发展的源泉和动力。邻避设施之所以会遭到邻避居民的群体性抗议甚至引发地区邻避冲突，不仅源于他们主观的风险感知，还因为邻避设施无法避免的负外部性，如空气污染、水污染、噪声污染、精神污染等问题。最后是邻避设施的高度不确定性。邻避设施的建设属于精细化、技术性工作，操作不慎可能导致邻避设施的负外部性成倍增长，邻避政府和单位均没有十足把握确保邻避设施的建设、运作安全可靠。邻避居民出于技术和信息限制，对邻避设施的负外部性只能主观预判，甚至在预判过程中还会受到谣传和群体无意识影响，发生偏好转向增加了邻避过程的不确定性。
2.协商客体主动性抗争策略。当前中国邻避运动的崛起，是公民权利意识觉醒的产物。随着社会法治体制建设和民主化进程的推进，公民政治身份从“单位人”经历“社会人”向“经济人”转变，邻避居民认为在信息技术时代，已经具备了运用各种技术条件，通过体制内或体制外渠道向邻避政府传达自己的利益诉求的能力，并且有权力参与到关乎自身利益的邻避决策协商讨论过程。但现实是鄰避决策过程均由政府全权代表，这种“被代表”无疑是对自身的不公正待遇和危险侵害，他们开始主动寻求各种途径对邻避单位和邻避政府施加压力。一是通过增强自身专业能力，学习如何成为协商辩论型“政治家”，通过对项目资料和情报收集，学习环境评估和法律侵害的构件，成为某一方面的“专家”。二是通过发传单、邻里讨论、静坐、拉横幅以及互联网等传播方式形成地区内政治动员和结盟，以体制内和体制外各渠道进行主动性、群体性抗争。
3.协商主体被动性妥协策略。从我国利弊冲突的治理机制来看，作为协商主体的邻避政府在应对强烈的邻避冲突时，始终无法摆脱“信息发布——民众抗议——回应乏力——风险放大——冲突爆发——压力吸收——政府妥协——项目停建”的治理怪圈。邻避政府在处理邻避冲突时迫于邻避居民群体性抗争和社会多方面压力，往往会由最初的主动倡议支持偏好转向选择妥协重置策略。
4.协商的核心是边际成本与边际收益的差异。邻避设施在产品属性上属于纯公共产品，具有非竞争性和非排他性特征，每位居民都可共享，那么按照权力与义务的对等平衡理论，其成本也应该是享用这一设施的全部居民承担。但在现实中，成本与收益的逻辑架构却在社会阶层关系中发生颠倒，资源占有的不平等使他们难以实现边际成本与边际收益的末端均衡，权财上层聚集垄断，而成本风险却在下层聚集。这种产生的社会效益由全体成员共享，而效益背后的负外部性则有邻避设施附近居民承担的差异，强化了邻避居民“受害者”的身份认同，而在“受益者”的主体意识上式微，他们在“自利”原则驱动下往往迅速形成小集团，采取行动进行“多数人的暴政”，于是爆发群体性抗争——邻避冲突。 二、城市邻避冲突产生的原因
从邻避冲突的运理演进过程我们可以得出结论：城市邻避冲突的根源在于邻避设施的负外部性所导致的群体利益不均衡未得到有效协商解决。因为邻避设施往往是选址在那些城市边缘地区，通常被社会选择联盟视为邻避设施可行性评估的“最佳”条件，这使得这些地区居民不得不长期承担与非边远地区居民不同的差额风险成本，而解决的关键途径——民主协商，却因为协商意识不强、协商环境混乱、协商能力不足、协商渠道单一、协商结果悬浮等原因未能发挥其维护政治秩序的效果。
（一）协商意识不强，社会选择联盟决策透明度不够
在冲突爆发前期，由于邻避设施的负外部性容易引起设施附近的居民强烈抵制，为了在施工前避免引起关注，社会选择联盟往往会封锁消息、隐瞒真相，而集体选择联盟则是在邻避设施决定开工后才知晓相关信息，这导致邻避居民的知情权、监督权被堙没。当被排斥在涉及自身利益的公共决策之外时，使得原本就承担了邻避设施负外部性的居民产生了巨大的心理落差，在邻避设施信息缺失情况下，政府的决策过程对于邻避居民来说是一种“有限完美信息”。在完美信息的理想状态下，“博弈中没有任何两个参与人同时行动，并且所有后行动者都能确切地知道前行动者选择了什么行动，所有参与人观测到自然的行动。”因此邻避居民只能通过滞后的主观预判对邻避信息进行偏好处理，而处理的结果往往是邻避设施的负外部性被人为放大。
（二）协商环境混乱，误导性信息增加邻避居民恐慌
邻避冲突是公众维护自身权益的行为，其动力机制符合勒温所揭示的群体动力学公式B=f（P*E），即个人的行为（B）会受到自身或群体（P）以及他所处的环境（E）的影响。邻避居民在作出价值预判之前，会尽可能的穷尽与邻避设施相关的若干假设，如风险系数、影响大小、是否补偿等，并对假设作出概率量化，形成“假设——概率”运算模式，而概率判断的结果决定了邻避居民相对于备择假设而言对设施的相对态度（支持或反对）。因此，邻避居民在设施施工前建立了何种中心假设直接关系到项目的选址、兴建等环节。但邻避居民的假设带有很强的“锚定效应”特征，他们对于邻避设施某些方面（风险、影响、补偿）进行量化估测时，会将最先收集到的某些特定数值作为起始值，而这些起始值就像锚一样制约着假设估测值。邻避居民通过便捷简单的渠道，如在电脑、移动平台输入关键词“垃圾焚烧”、“什么是PX”等获取“非正式信息”。以满足许多人由于处于无权地位时，对信息的需要和发泄心中的不满。协商环境信息杂乱，加之邻避居民基于自我解说和暗示的心理考量，不满和恐惧意识渐进增长。
（三）协商能力不足，单向式回应逻辑使双方地位不平等
“风险”这一概念表述决定了其结果的不可预测性，邻避居民对于邻避设施的风险临界额度、突发危害的概率、以及如何规避风险等都缺少专业预测计量，这使得他们的风险感知越发敏感。人们担心相关主体的风险管控性已远远高于风险本身的客观存在性。而政府由于协商能力不足，在向居民论证一个项目的可行性时，往往依靠技术维度的可行性，罗列大量复杂数据，这种工具主义理性对于缺少预备信息的居民来说，解释是无力的；此外，政府还对于邻避设施关键性问题解释表述不清，语言表达模棱两可，在公布信息时，只片面提到项目的正外部性，沟通技巧不够灵活；针对邻避居民的疑问和诉求，在邻避冲突爆发政府选择妥协前，邻避政府、单位与邻避居民的回答和反馈往往是不对等的，政府的冷处理态度也使双方地位发生倾斜。这一点可能与当前社会治理结构中政府权力过于强大有关，因为强政府与弱社会是当前中国权力关系的重要特征。
（四）协商渠道单一，缺少第三方邻避冲突解决协调组织
民主协商的基本构件是主体平等、理性对话、公利主导、达成共识。但从邻避主体双方零和博弈的行为逻辑中可以看到，他们都有强烈的财权意识，而相应的公共权利意识弥散，每个协商主体均没有达到“环境正义”“公利主导”的标准。邻避居民由于“被代表”参与邻避设施的选址讨论和决策，并未直接参与协商讨论，单一的协商渠道将他们排斥在协商体制外，成为“环境不正义”的承担者。这使得邻避居民意识到“官道”的闭塞和低效，他们也不再满足政府“代理人”全权对社会价值垄断分配的行为，并开始寻求“媒道”来解决。新媒体的兴起改变了公民的信息权模式，实现了从传播权利向传播权力转变的技术赋权。他们希望通过媒体、非政府等第三方组织與邻避政府、单位进行间接对话，但还仍然缺乏专门性邻避问题协调处理组织。
（五）协商结果悬浮，邻避政府社会信任度下降
协商的目的是要促使邻避双方达成共识和妥协，实现二者在政治话语中的相互理解和包容。但社会选择联盟和集体选择联盟在协商之初由于占有的资源不均衡就已经为协商结果双方的权利和义务不对等埋下隐患，协商过程中，社会选择联盟往往采取口头方式承诺补偿，但对于补偿的细节，如补偿金额、补偿标准、补偿方式并没有具体落实，对于居民的质疑，社会选择联盟的回应也是缺少说服力，这使得集体选择联盟对政府的“空头支票”失去了信任度，协商的失效直接引发了群体性的抗争行为。
三、协商民主视角下城市邻避冲突的治理策略
（一）末端治理的昂贵代价
“选择联盟”的零和博弈结果是两败俱伤的“末端治理”，这一阶段社会选择联盟的态度和手段是最为适中的，然而末端治理阶段邻避冲突解决的成本却是极其昂贵的，它不仅包括了前期的决策规划，还包括了冲突爆发后对居民的物质和精神补偿等附加成本。末端治理中邻避政府出于各种原因选择妥协式微，而邻避居民强烈的群体性抗争则会影响城市长远规划，例如，假定某城市政府将邻避设施建设在A社区附近，但是由于遭到A社区非理性的群体性抗争，邻避政府和单位可能选择“投降”而将邻避设施通过制度或非制度的手段建设在B、C社区，但是B、C社区并不是城市科学发展规划的最终结果，因为B、C等其他地区可能在将来需要另行规划，容易导致恶性循环。 并且妥协式微也并不代表冲突解决，如果协商结果并没有得到集体选择联盟中多数认可，那么邻避设施还有可能在更广泛的地缘上引起抗争，引发“涟漪效应”。邻避影响会从中心点逐步向外部减弱，并且与邻避居民的“负外部性—选址问题—风险把控”分级评估方式交叉，但这种波纹阐释的稳定性是相对的，如果地区有好诉传统和“正面领袖”精英集聚，那么出于“环境正义”和“风险零考量”的恐惧，还有可能形成跨区域、跨阶层的群体行动。（见图2）
（二）树立民主协商解决邻避冲突的思维理念
传统的邻避设施建设单向性的决策模式与社会多元化的利益诉求已经脱节，市民社会权利意识不断觉醒，社会组织形态的变迁倒逼政府在涉及公益决策时不得不采取民主协商的方式。邻避冲突中采用民主协商的方式解决冲突矛盾有助于增强邻避居民理解和公共秩序的理性回归。当前邻避冲突的解决，已不再是政府在邻避设施的公共性与负外部性之间寻求平衡点问题，还包含邻避居民的群体行动逻辑。邻避冲突中居民需要类似于民主协商的法治化路径来表达自身利益诉求和不满情绪，并在制度内部得到缓解和消化。
首先，要树立民主协商的思维理念，明确公民参与协商的介入时机。公民越早介入决策过程，有效参与的可能性就越大，邻避冲突爆发的可能性就越小，要允许公民充分协商表达意见，以便对邻避决策进行修善，满足邻避居民的利益要求，解决居民边际成本与边际收益的矛盾冲突，发挥协商民主机制对社会发展的稳定加固作用。其次，邻避居民参与协商的程度也直接决定了邻避冲突爆发的强度。因此必须强化民主协商的理念，即使在最坏协商情况下，“分歧协商”也能确保各方尤其是弱势群体的意见得到尊重和关注，避免“沉没声音”的失序爆发。最后，民主协商作为民主化进程中的一部分，协商讨论也能帮助政府决策更加合理化、合法化，“我们努力寻求一种公平的解决办法，而这样的解决办法必须得到所有参与者（以及相关者）深思熟虑的赞同。只有在互相承认的对等条件下，通过非强调性对话，我们才能获得这样的赞成。”通过协商能够防止政府权力过分膨胀，重新审视公共决策的科学性和合理性，对于环境保护和资源合理使用起到促进作用。
（三）做好邻避设施信息收集处理形成良好的协商环境
邻避冲突的症结在于“选址冲突”，而选址冲突的实质是他们担心选址在自己居住地附近的邻避设施极有可能带来不可控风险，即他们对于邻避设施的风险认知和判断。但局限于技术和信息无法直接获取的障碍，他们只能通過简单的网络搜索或者听闻获取信息，而对于网络信息和听闻的真实性则缺少思辨能力，这就需要政府和施工单位建立完善的信息收集处理机制。
一是要做好信息公开。及时将邻避设施信息通过政府网站、政务微博等官方报刊、广播、微博、微信平台公布。二是做好舆情信息收集。邻避政府要有倾听居民意见和呼声的意识，及时了解邻避居民尤其是弱势群体关切，做好针对性应对处理工作。三是完善信息反馈机制，将邻避问题的处理结果及时告知邻避居民。具体应做到，在建设前期对邻避设施显性风险（如噪音、废弃物）和隐性风险（侵蚀、辐射剂量）进行客观检测，在建设中期，对设施的建设情况、建设质量、监督情况进行考评，以及在建设后期，对邻避设施安全隐患和潜在风险进行不定期检查并及时公布，保障居民知情权。要确认邻避设施运行过程中的最大潜在风险临界，这种风险临界出现的概率即使很小，但也可能最为致命，对这一问题的反馈有助于缓解公众的恐慌，防止邻避居民根据零碎的失真信息作出主观预判。
（四）重视城市邻避工作的培训提升协商能力
协商民主是一种强调公益讨论而非私利竞争的对话式民主，对话是协商民主的核心。因此掌握必要的对话技巧和协商能力对于邻避冲突的解决具有重要作用。要提升城市邻避工作相关人员的协商技术形成良性制度循环。一是要坚持中立性协商，跳出前期与邻避单位联合支持，后程政府单方叫停怪圈，在与邻避单位的协商中，政府应该做好制度管理、信息提供、责任监督等原则性工作，对于邻避单位提供的施工方案要认真审视，将关键性问题数据向邻避居民公开，把政府工作向协商和调解作用倾斜。二是多方学习，借鉴欧美发达国家在共识会议、愿景工作坊、协商民意测验、公民陪审团、专题小组等具体协商机制的有益经验。对地方邻避居民的组成状况、生活习惯、公共设施的需求状况形成总体性了解，以便于对邻避设施的必要性作出预判。三是要着力提升语言表达能力和沟通技巧，将邻避居民关注的问题分类整理归纳，在协商过程中对关键性问题形成系统简明、逻辑清晰的语言体系，及时解答邻避居民的疑问困惑。最后是在对话、讨论、沟通过程中，尽量避免采用代议制间接协商机制，因为在集体选择的小集团中，选举的精英无法判定其不会以简单的大多数侵害少数弱势群体的利益，最终使共同利益受损，要通过座谈会、听证会、见面会等方式直接与邻避居民交流协商，准确把握他们所思所想，针对性的解决疑问，帮助居民实现自身偏好转换，形成与公共利益一致的政治认同。
（五）成立第三方专门组织形成多元协商渠道
制度性通道缺失或闭塞时，人们就会寻求非制度的代替性措施。邻避冲突过程中，弱者身份本身就可以作为一种非制度武器，他们在合法理性协商收效甚微的情况下，会寻求媒体、非公共等第三方组织的帮助以获得同情和支持。要畅通协商民主讨论和对话渠道，让每个邻避居民都有机会参与决策讨论和提供解决措施，避免政府社会选择的单一性。“当政策通过公共商讨和辩论的途径制定出来，且参与其中的公民和公民代表超越了单纯的自利和有局限的观点，反映的是公共利益或者共同利益的时候，政治决策才是合法的。”通过协商讨论制定的决策又是基于共同意志和相互理解基础上的，因此容易得到居民的政治认同和共同执行意愿，减少了政策制定和执行的成本。
邻避政府应该看到居民对参与邻避设施决策协商的渴望，坚持以公利主导的原则下，与邻避居民平等协商，协商过程中要尽量让多元的邻避居民加入进来，丰富协商主体的阶层代表，允许公民对涉及自身合法权益的公共政策制定有发言建议权，防止“被代表”现象发生，确保邻避居民的诉求和意志能够在不触碰底线的原则下对决策有实质性影响。邻避政府并非专业的技术部门，邻避居民也不是领域内专家，协商主体自身的缺陷容易使决策失去技术合理性，邻避政府也无法长期保持帕特南所说的“永不合作的均衡”，只有多方协作才能解决邻避过程中多元主体利益冲突，政府在发挥主导作用的同时，要寻求与多方主体合作，成立第三方协商解决机构，如邻避设施管理委员会，独立于邻避双方利益关系，协调好利益双方矛盾。 （六）落实协商结果提升政府社会公信力
对于邻避冲突的协商结果，要通过完善经济补偿、环境修复方案以及风险管控救济机制等进行具体落实。对于协商达成的补偿要坚持公平公正和多样化补偿原则，如补偿方式可以是经济补偿，根据受邻避设施影响程度，给予一定的补偿金额，也可以是实物补偿，为邻避居民提供免费体检、工作等，作出的补偿承诺要切实施行，防止政府社会公信力的下降。对于那些针对邻避设施污名化不实信息增强监管力度，避免误导性信息引起邻避居民的错误预判，为邻避冲突的解决提供良好的协商环境。
当前城市居民正生活在一个与“邻避”“毗邻”的现代社会，要正确对待城市邻避冲突常态化趋势，“常态”意味着“频发”与“正常”，公民的权利发声表明了我国政治民主化建设成效提升，地方政府关注的应该是邻避冲突行为产生的原因，邻避设施本身并无问题，邻避设施的负外部性也无可避免，邻避不应被视为是一种需要治理的病态，而应该是一种需要适应的现实，片面的将其定义为合理或不合理都是不客觀公正的，需要我们通过民主协商的解决方式实现邻避主体之间的成本与效益差额。
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责任编辑：秦利民
关键词：协商民主；邻避冲突；社会选择联盟；集体选择联盟
中图分类号：C91 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2017.06.019
文章编号：1009-6922（2017）06-90-06
邻避（Not In My Back Yard，NIMBY）是指那些能够增加社会公益，促进地区发展，但对地区环境、居民生活等方面具有显性或隐性负外部性的公共设施的总称。邻避设施带来的边际成本与边际收益的差额，使得个体或群体的利益受损，从而引起个体或群体与政府或施工单位爆发邻避冲突，邻避已成为现代城市冲突的重要源头之一，并逐步呈现出“常态化”趋势，亟待寻求新的治理路径。“社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”。协商民主的最终目的是要实现公共利益的最大化，通过这一治理机制为邻避冲突问题带来新的解决思路。
一、城市邻避冲突中相关协商主体特征
城市邻避冲突中相关主体按其利益代表可分协商主体——城市政府（邻避政府）、项目设施施工建设单位（邻避单位），受邻避设施影响较深的协商客体——当地居民（邻避居民），以及协商对象——公共设施或项目（邻避设施）三大具体指对。他们在邻避冲突从潜伏到爆发过程中均有其各自独特的特征表现，对三者的属性特征进行分析便于我们进一步了解邻避冲突的运理演进。
（一）城市邻避设施的类型
城市是公共服务的集散地。城市发展有赖于优质公共服务的大量聚集。邻避设施作为城市发展过程中重要的公共服务产品之一，根据邻避居民对产品或服务的使用频次可划分以下几类。
一是高频类邻避设施。如核能、火力发电厂、变电站、天然气存储厂、自来水厂等通用型设施项目，这一类邻避设施能够给效能辐射区的居民提供生产、生活能源等服务，但对邻避设施周边环境、居民生活的影响亦是最严重的，具有泄露、爆炸等致命风险。二是中频类邻避设施，如垃圾填埋、焚烧厂、污水处理厂、矿渣、石料倾泻地、信号塔等，这一类设施也是服务于地区全体成员，是城市运行必然产生也必不可少的公共设施，但由于其对空气、水源、农用地等具有污染、占用等风险，影响居民的生活健康。三是低频类邻避设施，如冶金化工厂、殡仪馆、戒毒中心、公共墓地、监狱、精神病院、孤儿院等，此类邻避设施安全性较高，对环境污染小，但对于居民身心愉悦和名誉造成困扰，他们不愿在使用自己的地址时以这类公共设施为参照物，也担心居住在这一类公共设施附近会威胁到自身生命安全，因此也会嫌弃、排斥、厌恶。
（二）城市邻避冲突过程中相关主体特征
邻避冲突是邻避居民为反对具有邻避效果的设施建设所采取的保护主义态度和群体性抗争行动，在抗争过程中协商主体、协商客体和协商对象各自形成了独特的邻避特征。
1.协商对象的多重属性。邻避设施是一个集公益性和负外部性于一体的矛盾集合体。首先，邻避设施具有公益性。邻避设施属于城市发展过程中基建项目，其主要功能是要为地区居民提供公共服务，其修建和使用也必然带有一定的公共性、公益性特点。其次是负外部性。任何事物都是作为矛盾统一体而存在的，矛盾是事物发展的源泉和动力。邻避设施之所以会遭到邻避居民的群体性抗议甚至引发地区邻避冲突，不仅源于他们主观的风险感知，还因为邻避设施无法避免的负外部性，如空气污染、水污染、噪声污染、精神污染等问题。最后是邻避设施的高度不确定性。邻避设施的建设属于精细化、技术性工作，操作不慎可能导致邻避设施的负外部性成倍增长，邻避政府和单位均没有十足把握确保邻避设施的建设、运作安全可靠。邻避居民出于技术和信息限制，对邻避设施的负外部性只能主观预判，甚至在预判过程中还会受到谣传和群体无意识影响，发生偏好转向增加了邻避过程的不确定性。
2.协商客体主动性抗争策略。当前中国邻避运动的崛起，是公民权利意识觉醒的产物。随着社会法治体制建设和民主化进程的推进，公民政治身份从“单位人”经历“社会人”向“经济人”转变，邻避居民认为在信息技术时代，已经具备了运用各种技术条件，通过体制内或体制外渠道向邻避政府传达自己的利益诉求的能力，并且有权力参与到关乎自身利益的邻避决策协商讨论过程。但现实是鄰避决策过程均由政府全权代表，这种“被代表”无疑是对自身的不公正待遇和危险侵害，他们开始主动寻求各种途径对邻避单位和邻避政府施加压力。一是通过增强自身专业能力，学习如何成为协商辩论型“政治家”，通过对项目资料和情报收集，学习环境评估和法律侵害的构件，成为某一方面的“专家”。二是通过发传单、邻里讨论、静坐、拉横幅以及互联网等传播方式形成地区内政治动员和结盟，以体制内和体制外各渠道进行主动性、群体性抗争。
3.协商主体被动性妥协策略。从我国利弊冲突的治理机制来看，作为协商主体的邻避政府在应对强烈的邻避冲突时，始终无法摆脱“信息发布——民众抗议——回应乏力——风险放大——冲突爆发——压力吸收——政府妥协——项目停建”的治理怪圈。邻避政府在处理邻避冲突时迫于邻避居民群体性抗争和社会多方面压力，往往会由最初的主动倡议支持偏好转向选择妥协重置策略。
4.协商的核心是边际成本与边际收益的差异。邻避设施在产品属性上属于纯公共产品，具有非竞争性和非排他性特征，每位居民都可共享，那么按照权力与义务的对等平衡理论，其成本也应该是享用这一设施的全部居民承担。但在现实中，成本与收益的逻辑架构却在社会阶层关系中发生颠倒，资源占有的不平等使他们难以实现边际成本与边际收益的末端均衡，权财上层聚集垄断，而成本风险却在下层聚集。这种产生的社会效益由全体成员共享，而效益背后的负外部性则有邻避设施附近居民承担的差异，强化了邻避居民“受害者”的身份认同，而在“受益者”的主体意识上式微，他们在“自利”原则驱动下往往迅速形成小集团，采取行动进行“多数人的暴政”，于是爆发群体性抗争——邻避冲突。 二、城市邻避冲突产生的原因
从邻避冲突的运理演进过程我们可以得出结论：城市邻避冲突的根源在于邻避设施的负外部性所导致的群体利益不均衡未得到有效协商解决。因为邻避设施往往是选址在那些城市边缘地区，通常被社会选择联盟视为邻避设施可行性评估的“最佳”条件，这使得这些地区居民不得不长期承担与非边远地区居民不同的差额风险成本，而解决的关键途径——民主协商，却因为协商意识不强、协商环境混乱、协商能力不足、协商渠道单一、协商结果悬浮等原因未能发挥其维护政治秩序的效果。
（一）协商意识不强，社会选择联盟决策透明度不够
在冲突爆发前期，由于邻避设施的负外部性容易引起设施附近的居民强烈抵制，为了在施工前避免引起关注，社会选择联盟往往会封锁消息、隐瞒真相，而集体选择联盟则是在邻避设施决定开工后才知晓相关信息，这导致邻避居民的知情权、监督权被堙没。当被排斥在涉及自身利益的公共决策之外时，使得原本就承担了邻避设施负外部性的居民产生了巨大的心理落差，在邻避设施信息缺失情况下，政府的决策过程对于邻避居民来说是一种“有限完美信息”。在完美信息的理想状态下，“博弈中没有任何两个参与人同时行动，并且所有后行动者都能确切地知道前行动者选择了什么行动，所有参与人观测到自然的行动。”因此邻避居民只能通过滞后的主观预判对邻避信息进行偏好处理，而处理的结果往往是邻避设施的负外部性被人为放大。
（二）协商环境混乱，误导性信息增加邻避居民恐慌
邻避冲突是公众维护自身权益的行为，其动力机制符合勒温所揭示的群体动力学公式B=f（P*E），即个人的行为（B）会受到自身或群体（P）以及他所处的环境（E）的影响。邻避居民在作出价值预判之前，会尽可能的穷尽与邻避设施相关的若干假设，如风险系数、影响大小、是否补偿等，并对假设作出概率量化，形成“假设——概率”运算模式，而概率判断的结果决定了邻避居民相对于备择假设而言对设施的相对态度（支持或反对）。因此，邻避居民在设施施工前建立了何种中心假设直接关系到项目的选址、兴建等环节。但邻避居民的假设带有很强的“锚定效应”特征，他们对于邻避设施某些方面（风险、影响、补偿）进行量化估测时，会将最先收集到的某些特定数值作为起始值，而这些起始值就像锚一样制约着假设估测值。邻避居民通过便捷简单的渠道，如在电脑、移动平台输入关键词“垃圾焚烧”、“什么是PX”等获取“非正式信息”。以满足许多人由于处于无权地位时，对信息的需要和发泄心中的不满。协商环境信息杂乱，加之邻避居民基于自我解说和暗示的心理考量，不满和恐惧意识渐进增长。
（三）协商能力不足，单向式回应逻辑使双方地位不平等
“风险”这一概念表述决定了其结果的不可预测性，邻避居民对于邻避设施的风险临界额度、突发危害的概率、以及如何规避风险等都缺少专业预测计量，这使得他们的风险感知越发敏感。人们担心相关主体的风险管控性已远远高于风险本身的客观存在性。而政府由于协商能力不足，在向居民论证一个项目的可行性时，往往依靠技术维度的可行性，罗列大量复杂数据，这种工具主义理性对于缺少预备信息的居民来说，解释是无力的；此外，政府还对于邻避设施关键性问题解释表述不清，语言表达模棱两可，在公布信息时，只片面提到项目的正外部性，沟通技巧不够灵活；针对邻避居民的疑问和诉求，在邻避冲突爆发政府选择妥协前，邻避政府、单位与邻避居民的回答和反馈往往是不对等的，政府的冷处理态度也使双方地位发生倾斜。这一点可能与当前社会治理结构中政府权力过于强大有关，因为强政府与弱社会是当前中国权力关系的重要特征。
（四）协商渠道单一，缺少第三方邻避冲突解决协调组织
民主协商的基本构件是主体平等、理性对话、公利主导、达成共识。但从邻避主体双方零和博弈的行为逻辑中可以看到，他们都有强烈的财权意识，而相应的公共权利意识弥散，每个协商主体均没有达到“环境正义”“公利主导”的标准。邻避居民由于“被代表”参与邻避设施的选址讨论和决策，并未直接参与协商讨论，单一的协商渠道将他们排斥在协商体制外，成为“环境不正义”的承担者。这使得邻避居民意识到“官道”的闭塞和低效，他们也不再满足政府“代理人”全权对社会价值垄断分配的行为，并开始寻求“媒道”来解决。新媒体的兴起改变了公民的信息权模式，实现了从传播权利向传播权力转变的技术赋权。他们希望通过媒体、非政府等第三方组织與邻避政府、单位进行间接对话，但还仍然缺乏专门性邻避问题协调处理组织。
（五）协商结果悬浮，邻避政府社会信任度下降
协商的目的是要促使邻避双方达成共识和妥协，实现二者在政治话语中的相互理解和包容。但社会选择联盟和集体选择联盟在协商之初由于占有的资源不均衡就已经为协商结果双方的权利和义务不对等埋下隐患，协商过程中，社会选择联盟往往采取口头方式承诺补偿，但对于补偿的细节，如补偿金额、补偿标准、补偿方式并没有具体落实，对于居民的质疑，社会选择联盟的回应也是缺少说服力，这使得集体选择联盟对政府的“空头支票”失去了信任度，协商的失效直接引发了群体性的抗争行为。
三、协商民主视角下城市邻避冲突的治理策略
（一）末端治理的昂贵代价
“选择联盟”的零和博弈结果是两败俱伤的“末端治理”，这一阶段社会选择联盟的态度和手段是最为适中的，然而末端治理阶段邻避冲突解决的成本却是极其昂贵的，它不仅包括了前期的决策规划，还包括了冲突爆发后对居民的物质和精神补偿等附加成本。末端治理中邻避政府出于各种原因选择妥协式微，而邻避居民强烈的群体性抗争则会影响城市长远规划，例如，假定某城市政府将邻避设施建设在A社区附近，但是由于遭到A社区非理性的群体性抗争，邻避政府和单位可能选择“投降”而将邻避设施通过制度或非制度的手段建设在B、C社区，但是B、C社区并不是城市科学发展规划的最终结果，因为B、C等其他地区可能在将来需要另行规划，容易导致恶性循环。 并且妥协式微也并不代表冲突解决，如果协商结果并没有得到集体选择联盟中多数认可，那么邻避设施还有可能在更广泛的地缘上引起抗争，引发“涟漪效应”。邻避影响会从中心点逐步向外部减弱，并且与邻避居民的“负外部性—选址问题—风险把控”分级评估方式交叉，但这种波纹阐释的稳定性是相对的，如果地区有好诉传统和“正面领袖”精英集聚，那么出于“环境正义”和“风险零考量”的恐惧，还有可能形成跨区域、跨阶层的群体行动。（见图2）
（二）树立民主协商解决邻避冲突的思维理念
传统的邻避设施建设单向性的决策模式与社会多元化的利益诉求已经脱节，市民社会权利意识不断觉醒，社会组织形态的变迁倒逼政府在涉及公益决策时不得不采取民主协商的方式。邻避冲突中采用民主协商的方式解决冲突矛盾有助于增强邻避居民理解和公共秩序的理性回归。当前邻避冲突的解决，已不再是政府在邻避设施的公共性与负外部性之间寻求平衡点问题，还包含邻避居民的群体行动逻辑。邻避冲突中居民需要类似于民主协商的法治化路径来表达自身利益诉求和不满情绪，并在制度内部得到缓解和消化。
首先，要树立民主协商的思维理念，明确公民参与协商的介入时机。公民越早介入决策过程，有效参与的可能性就越大，邻避冲突爆发的可能性就越小，要允许公民充分协商表达意见，以便对邻避决策进行修善，满足邻避居民的利益要求，解决居民边际成本与边际收益的矛盾冲突，发挥协商民主机制对社会发展的稳定加固作用。其次，邻避居民参与协商的程度也直接决定了邻避冲突爆发的强度。因此必须强化民主协商的理念，即使在最坏协商情况下，“分歧协商”也能确保各方尤其是弱势群体的意见得到尊重和关注，避免“沉没声音”的失序爆发。最后，民主协商作为民主化进程中的一部分，协商讨论也能帮助政府决策更加合理化、合法化，“我们努力寻求一种公平的解决办法，而这样的解决办法必须得到所有参与者（以及相关者）深思熟虑的赞同。只有在互相承认的对等条件下，通过非强调性对话，我们才能获得这样的赞成。”通过协商能够防止政府权力过分膨胀，重新审视公共决策的科学性和合理性，对于环境保护和资源合理使用起到促进作用。
（三）做好邻避设施信息收集处理形成良好的协商环境
邻避冲突的症结在于“选址冲突”，而选址冲突的实质是他们担心选址在自己居住地附近的邻避设施极有可能带来不可控风险，即他们对于邻避设施的风险认知和判断。但局限于技术和信息无法直接获取的障碍，他们只能通過简单的网络搜索或者听闻获取信息，而对于网络信息和听闻的真实性则缺少思辨能力，这就需要政府和施工单位建立完善的信息收集处理机制。
一是要做好信息公开。及时将邻避设施信息通过政府网站、政务微博等官方报刊、广播、微博、微信平台公布。二是做好舆情信息收集。邻避政府要有倾听居民意见和呼声的意识，及时了解邻避居民尤其是弱势群体关切，做好针对性应对处理工作。三是完善信息反馈机制，将邻避问题的处理结果及时告知邻避居民。具体应做到，在建设前期对邻避设施显性风险（如噪音、废弃物）和隐性风险（侵蚀、辐射剂量）进行客观检测，在建设中期，对设施的建设情况、建设质量、监督情况进行考评，以及在建设后期，对邻避设施安全隐患和潜在风险进行不定期检查并及时公布，保障居民知情权。要确认邻避设施运行过程中的最大潜在风险临界，这种风险临界出现的概率即使很小，但也可能最为致命，对这一问题的反馈有助于缓解公众的恐慌，防止邻避居民根据零碎的失真信息作出主观预判。
（四）重视城市邻避工作的培训提升协商能力
协商民主是一种强调公益讨论而非私利竞争的对话式民主，对话是协商民主的核心。因此掌握必要的对话技巧和协商能力对于邻避冲突的解决具有重要作用。要提升城市邻避工作相关人员的协商技术形成良性制度循环。一是要坚持中立性协商，跳出前期与邻避单位联合支持，后程政府单方叫停怪圈，在与邻避单位的协商中，政府应该做好制度管理、信息提供、责任监督等原则性工作，对于邻避单位提供的施工方案要认真审视，将关键性问题数据向邻避居民公开，把政府工作向协商和调解作用倾斜。二是多方学习，借鉴欧美发达国家在共识会议、愿景工作坊、协商民意测验、公民陪审团、专题小组等具体协商机制的有益经验。对地方邻避居民的组成状况、生活习惯、公共设施的需求状况形成总体性了解，以便于对邻避设施的必要性作出预判。三是要着力提升语言表达能力和沟通技巧，将邻避居民关注的问题分类整理归纳，在协商过程中对关键性问题形成系统简明、逻辑清晰的语言体系，及时解答邻避居民的疑问困惑。最后是在对话、讨论、沟通过程中，尽量避免采用代议制间接协商机制，因为在集体选择的小集团中，选举的精英无法判定其不会以简单的大多数侵害少数弱势群体的利益，最终使共同利益受损，要通过座谈会、听证会、见面会等方式直接与邻避居民交流协商，准确把握他们所思所想，针对性的解决疑问，帮助居民实现自身偏好转换，形成与公共利益一致的政治认同。
（五）成立第三方专门组织形成多元协商渠道
制度性通道缺失或闭塞时，人们就会寻求非制度的代替性措施。邻避冲突过程中，弱者身份本身就可以作为一种非制度武器，他们在合法理性协商收效甚微的情况下，会寻求媒体、非公共等第三方组织的帮助以获得同情和支持。要畅通协商民主讨论和对话渠道，让每个邻避居民都有机会参与决策讨论和提供解决措施，避免政府社会选择的单一性。“当政策通过公共商讨和辩论的途径制定出来，且参与其中的公民和公民代表超越了单纯的自利和有局限的观点，反映的是公共利益或者共同利益的时候，政治决策才是合法的。”通过协商讨论制定的决策又是基于共同意志和相互理解基础上的，因此容易得到居民的政治认同和共同执行意愿，减少了政策制定和执行的成本。
邻避政府应该看到居民对参与邻避设施决策协商的渴望，坚持以公利主导的原则下，与邻避居民平等协商，协商过程中要尽量让多元的邻避居民加入进来，丰富协商主体的阶层代表，允许公民对涉及自身合法权益的公共政策制定有发言建议权，防止“被代表”现象发生，确保邻避居民的诉求和意志能够在不触碰底线的原则下对决策有实质性影响。邻避政府并非专业的技术部门，邻避居民也不是领域内专家，协商主体自身的缺陷容易使决策失去技术合理性，邻避政府也无法长期保持帕特南所说的“永不合作的均衡”，只有多方协作才能解决邻避过程中多元主体利益冲突，政府在发挥主导作用的同时，要寻求与多方主体合作，成立第三方协商解决机构，如邻避设施管理委员会，独立于邻避双方利益关系，协调好利益双方矛盾。 （六）落实协商结果提升政府社会公信力
对于邻避冲突的协商结果，要通过完善经济补偿、环境修复方案以及风险管控救济机制等进行具体落实。对于协商达成的补偿要坚持公平公正和多样化补偿原则，如补偿方式可以是经济补偿，根据受邻避设施影响程度，给予一定的补偿金额，也可以是实物补偿，为邻避居民提供免费体检、工作等，作出的补偿承诺要切实施行，防止政府社会公信力的下降。对于那些针对邻避设施污名化不实信息增强监管力度，避免误导性信息引起邻避居民的错误预判，为邻避冲突的解决提供良好的协商环境。
当前城市居民正生活在一个与“邻避”“毗邻”的现代社会，要正确对待城市邻避冲突常态化趋势，“常态”意味着“频发”与“正常”，公民的权利发声表明了我国政治民主化建设成效提升，地方政府关注的应该是邻避冲突行为产生的原因，邻避设施本身并无问题，邻避设施的负外部性也无可避免，邻避不应被视为是一种需要治理的病态，而应该是一种需要适应的现实，片面的将其定义为合理或不合理都是不客觀公正的，需要我们通过民主协商的解决方式实现邻避主体之间的成本与效益差额。
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责任编辑：秦利民