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经济学将现代经济管理中的低效率情况分为两大类：市场失灵和政府失灵。政府制定经济政策来干预和纠正市场失灵现象，使市场机制的不足之处得到弥补。然而，在很多情况下，政府管制并不比市场更有效率，因而出现政府失灵，因为，政府对资源的配置同样具有局限性。
当前我国土地市场存在的问题
根据国土资源部提供的数据统计分析，全国各年土地供应量中，非市场化的划拨用地方式所占比重较大，累计出让554615.86公顷，占34.46%，这些出让用地中，协议出让用地又占了较大的比重，以2003年为例，协议出让占总出让面积的72.22％。由于市场化程度较低，市场对资源配置不能达到所追求的效率，影响了土地利用结构和利用效率的优化。
目前的土地隐形市场主要有两种类型：存量行政划拨用地无偿入市和增量集体土地非征用入市。随着1998年新《土地管理法》的实施，对新增用地的严格控制却更引发了集体土地大量私自进入市场流转，很多地方以城郊结合部的未征集体用地进行房地产开发、投资办厂。隐形市场的存在加重了城市土地市场不公平竞争的现状，地价往往比正常的市场价低数倍甚至数十倍，成为土地使用者谋取个体利益和寻租行为滋生的温床，造成国有资产的巨大损失。
目前中央与地方的分成中，中央政府很难完全获得预期的出让金，股息、红利更是没有保障。市场化进程中政府倾向于收益较高的出让方式，而很少选择年租制，1999-2002年土地一级市场总收益累计49190978万元，其中出让收益占98.04%，而租赁和其它收益仅分别占0.34%和1.63%；政府与农村集体经济组织的分配具有明显的单方强制性，作为弱势群体的利益农民难以得到维护。数据显示，1998年提高征地补偿标准之后，政府与农村集体经济组织的收益分配比仍约为12：1左右；当前的土地市场中，市场化、准市场化和非市场化三种方式的用地收益差距甚远，各项规费的重复、遗漏与不规范现象广泛存在。
当前，不同土地用途需求的数量结构不平衡。最突出地表现为城市住宅建设用地的需求较高，而其它用途的地块需求不足。据有关调查，某些小城镇用地中，居住用地约占60%左右，公共设施用地约占10%左右，生产性用地约占7%，道路用地约占12%，其他为绿地、空地等。这样的用地结构反映出基础设施不完善、工业生产落后、生态环境差。另外，很多城市的工业用地占地比例较高，空间结构的布局失当。生产率明显低于其他行业，一方面是居住、商业用地供给紧张，刺激城市不断占用农地向外扩张，另一方面工业用地占用过多的优势地段，资源浪费严重，市场供需矛盾并不是供地总量不足，而更多地反映为用地结构不合理。
土地市场失灵的原因探析
缺少有效的市场运行机制
从土地一级市场来看，国有土地所有权中分离出的使用权取得渠道很多，可以称为市场化运作的仅有土地出让和出租两种形式，而这两种形式中协议出让与土地年租取得的土地都是协商定价或政府定价，价格竞争机制并未真正起到作用，只有招标、拍卖或挂牌交易的出让用地方可称为实际上的市场交易形式。2002年国土资源部的统计数据显示，全国以后三种形式出让的土地共38897宗，约计18100公顷，占当年土地出让总面积的14.6％，而这一比重在此前历年均不超过10％。公开市场所得收益共968.55亿元，占当年全国出让用地总收入的40.08％。换而言之，招标拍卖或挂牌出让用地的价格约为协议出让用地价格的3.9倍。这种高倍的价差不仅反映了土地一级市场的价格机制失灵，更重要地是从另一侧面反映了公开的市场供地过少，人为地抬高了进入市场的资金门槛，使原本相对公平的市场竞争机制蜕变为另一形式的市场垄断，也为投机者与寻租者相勾结谋取不当得利创造了条件。
不完全竞争性
我国城市土地市场因其公有制性质而具有鲜明的个性特征—垄断竞争，征购市场和一级市场由国家垄断，二级市场则为竞争性市场。在国家垄断的征购市场中，供给方缺少足够的经济驱动力，彼此间并未形成竞争，成为市场的被动接受者；而在一级市场，处于相对劣势的土地需求方彼此之间相互竞争，面对供给方式的明显差异，很自然地主动寻求成本较低的准市场或非市场化路径阻碍了土地市场化进程，整个市场处于垄断竞争的状态。无论何种情况都会使土地价格偏离均衡点，土地资源潜力没有完全发挥，配置效率降低。
外部经济造成社会成本与个人成本的差异
外部性问题在经济活动中随处可见，土地具有强烈的地域性，土地的开发利用与周围地块紧密相关，局域的地价水平受周围环境影响很大，此外土地投资者与消费者在决策中对地价的掌握，大多是基于对周围类似地块的比较。外部性可分为消极和积极两类：消极的外部性中私人边际成本小于社会边际成本，会引起供给过度；积极的外部性则因私人边际成本低于社会边际成本而出现供给不足，从而使得市场供求失衡。
由于政府各部门提供的是垄断性的特殊劳务，现行官员考核制度往往导致规模最大化和浪费最大化。而政府的管制，如价格管制也可能导致价格扭曲，因此政府干预的行为效率低下。国家以土地所有者和管理者的双重身份对市场进行计划与控制，通过税收、规划、地价监控和下达有关指标等各项政策达到调控市场的目的，束缚了土地市场自身的发育，影响资源的配置效率和内部经营效率。此外，以地方政府为中心的国土、建设、规划、物价、房管、财政、税收等各级各业政府部门对土地利用都拥有或多或少的行政权力，这些权力彼此交叉、重复甚至相悖，提高了国有企业土地市场化改革的交易成本。
政府在土地市场中的职能探讨
为保证土地市场运作的有序性和主体之间公平竞争，政府应设定统一的标准，对入市主体进行资质审查。除对用地需求进行审查外，更要重视土地使用权受让人的经营能力和土地使用方向、筹资能力的审查。否则可能造成由于资金不到位已批租或转让的土地，闲置浪费。不符合条件的企业禁止参与房地产开发经营。对违反土地市场准入制度的要依法严肃查处。另外，农村集体非农用地自发入市，不利于耕地保护和土地收益的公平分配。
针对当前土地市场的诸多问题，政府应将城郊结合的土地纳入城市土地储备体系，在其尚未整理为建设用地时，将这些土地视为同质化的土地储备范围，将来根据城市规划的需要，调控房地产周期的需要（主要是地价水平），通过调节土地的供求量达到宏观调控地产市场的目的。对近期城市的空间拓展，政府可根据城市规划成片征为国有土地，作为城市土地储备。对中期城市规划区内的土地，有条件的可以先征用，然后租赁给农民在保持原用途的情况下充分利用，政府需要时随时收回。对中长期规划区的土地，政府未作征用处理的，也应将之纳入城市土地储备计划，允许集体或农民个人在法律和城市规划许可的范围加以利用，并保护其利益。
目前，由于地价管理受地方保护主义的影响，土地信息不公开，城市土地使用权市场交易信息的不对称，严重影响和制约了城市土地市场的健康有序发展。为此，我们要建立和完善城市土地使用市场交易信息披露制度，公开公布有关信息，为投资者提供服务。土地交易管理的程序要向社会公开，接受社会监督。要实行土地登记的可查询制度，充分发挥土地登记在市场监管和产权保障中的作用。
（作者单位：中南大学资源与安全工程学院博士研究生）
当前我国土地市场存在的问题
根据国土资源部提供的数据统计分析，全国各年土地供应量中，非市场化的划拨用地方式所占比重较大，累计出让554615.86公顷，占34.46%，这些出让用地中，协议出让用地又占了较大的比重，以2003年为例，协议出让占总出让面积的72.22％。由于市场化程度较低，市场对资源配置不能达到所追求的效率，影响了土地利用结构和利用效率的优化。
目前的土地隐形市场主要有两种类型：存量行政划拨用地无偿入市和增量集体土地非征用入市。随着1998年新《土地管理法》的实施，对新增用地的严格控制却更引发了集体土地大量私自进入市场流转，很多地方以城郊结合部的未征集体用地进行房地产开发、投资办厂。隐形市场的存在加重了城市土地市场不公平竞争的现状，地价往往比正常的市场价低数倍甚至数十倍，成为土地使用者谋取个体利益和寻租行为滋生的温床，造成国有资产的巨大损失。
目前中央与地方的分成中，中央政府很难完全获得预期的出让金，股息、红利更是没有保障。市场化进程中政府倾向于收益较高的出让方式，而很少选择年租制，1999-2002年土地一级市场总收益累计49190978万元，其中出让收益占98.04%，而租赁和其它收益仅分别占0.34%和1.63%；政府与农村集体经济组织的分配具有明显的单方强制性，作为弱势群体的利益农民难以得到维护。数据显示，1998年提高征地补偿标准之后，政府与农村集体经济组织的收益分配比仍约为12：1左右；当前的土地市场中，市场化、准市场化和非市场化三种方式的用地收益差距甚远，各项规费的重复、遗漏与不规范现象广泛存在。
当前，不同土地用途需求的数量结构不平衡。最突出地表现为城市住宅建设用地的需求较高，而其它用途的地块需求不足。据有关调查，某些小城镇用地中，居住用地约占60%左右，公共设施用地约占10%左右，生产性用地约占7%，道路用地约占12%，其他为绿地、空地等。这样的用地结构反映出基础设施不完善、工业生产落后、生态环境差。另外，很多城市的工业用地占地比例较高，空间结构的布局失当。生产率明显低于其他行业，一方面是居住、商业用地供给紧张，刺激城市不断占用农地向外扩张，另一方面工业用地占用过多的优势地段，资源浪费严重，市场供需矛盾并不是供地总量不足，而更多地反映为用地结构不合理。
土地市场失灵的原因探析
缺少有效的市场运行机制
从土地一级市场来看，国有土地所有权中分离出的使用权取得渠道很多，可以称为市场化运作的仅有土地出让和出租两种形式，而这两种形式中协议出让与土地年租取得的土地都是协商定价或政府定价，价格竞争机制并未真正起到作用，只有招标、拍卖或挂牌交易的出让用地方可称为实际上的市场交易形式。2002年国土资源部的统计数据显示，全国以后三种形式出让的土地共38897宗，约计18100公顷，占当年土地出让总面积的14.6％，而这一比重在此前历年均不超过10％。公开市场所得收益共968.55亿元，占当年全国出让用地总收入的40.08％。换而言之，招标拍卖或挂牌出让用地的价格约为协议出让用地价格的3.9倍。这种高倍的价差不仅反映了土地一级市场的价格机制失灵，更重要地是从另一侧面反映了公开的市场供地过少，人为地抬高了进入市场的资金门槛，使原本相对公平的市场竞争机制蜕变为另一形式的市场垄断，也为投机者与寻租者相勾结谋取不当得利创造了条件。
不完全竞争性
我国城市土地市场因其公有制性质而具有鲜明的个性特征—垄断竞争，征购市场和一级市场由国家垄断，二级市场则为竞争性市场。在国家垄断的征购市场中，供给方缺少足够的经济驱动力，彼此间并未形成竞争，成为市场的被动接受者；而在一级市场，处于相对劣势的土地需求方彼此之间相互竞争，面对供给方式的明显差异，很自然地主动寻求成本较低的准市场或非市场化路径阻碍了土地市场化进程，整个市场处于垄断竞争的状态。无论何种情况都会使土地价格偏离均衡点，土地资源潜力没有完全发挥，配置效率降低。
外部经济造成社会成本与个人成本的差异
外部性问题在经济活动中随处可见，土地具有强烈的地域性，土地的开发利用与周围地块紧密相关，局域的地价水平受周围环境影响很大，此外土地投资者与消费者在决策中对地价的掌握，大多是基于对周围类似地块的比较。外部性可分为消极和积极两类：消极的外部性中私人边际成本小于社会边际成本，会引起供给过度；积极的外部性则因私人边际成本低于社会边际成本而出现供给不足，从而使得市场供求失衡。
由于政府各部门提供的是垄断性的特殊劳务，现行官员考核制度往往导致规模最大化和浪费最大化。而政府的管制，如价格管制也可能导致价格扭曲，因此政府干预的行为效率低下。国家以土地所有者和管理者的双重身份对市场进行计划与控制，通过税收、规划、地价监控和下达有关指标等各项政策达到调控市场的目的，束缚了土地市场自身的发育，影响资源的配置效率和内部经营效率。此外，以地方政府为中心的国土、建设、规划、物价、房管、财政、税收等各级各业政府部门对土地利用都拥有或多或少的行政权力，这些权力彼此交叉、重复甚至相悖，提高了国有企业土地市场化改革的交易成本。
政府在土地市场中的职能探讨
为保证土地市场运作的有序性和主体之间公平竞争，政府应设定统一的标准，对入市主体进行资质审查。除对用地需求进行审查外，更要重视土地使用权受让人的经营能力和土地使用方向、筹资能力的审查。否则可能造成由于资金不到位已批租或转让的土地，闲置浪费。不符合条件的企业禁止参与房地产开发经营。对违反土地市场准入制度的要依法严肃查处。另外，农村集体非农用地自发入市，不利于耕地保护和土地收益的公平分配。
针对当前土地市场的诸多问题，政府应将城郊结合的土地纳入城市土地储备体系，在其尚未整理为建设用地时，将这些土地视为同质化的土地储备范围，将来根据城市规划的需要，调控房地产周期的需要（主要是地价水平），通过调节土地的供求量达到宏观调控地产市场的目的。对近期城市的空间拓展，政府可根据城市规划成片征为国有土地，作为城市土地储备。对中期城市规划区内的土地，有条件的可以先征用，然后租赁给农民在保持原用途的情况下充分利用，政府需要时随时收回。对中长期规划区的土地，政府未作征用处理的，也应将之纳入城市土地储备计划，允许集体或农民个人在法律和城市规划许可的范围加以利用，并保护其利益。
目前，由于地价管理受地方保护主义的影响，土地信息不公开，城市土地使用权市场交易信息的不对称，严重影响和制约了城市土地市场的健康有序发展。为此，我们要建立和完善城市土地使用市场交易信息披露制度，公开公布有关信息，为投资者提供服务。土地交易管理的程序要向社会公开，接受社会监督。要实行土地登记的可查询制度，充分发挥土地登记在市场监管和产权保障中的作用。
（作者单位：中南大学资源与安全工程学院博士研究生）