论文部分内容阅读
摘 要：一般认为，私人产品只能由私人提供，公共产品只能由政府提供，这一分析结论所包含的政策含义往往导致公共产品供给决策绝对化和“一刀切”的倾向，把许多行业和商品纳入公共产品范畴由政府垄断性供给，由此导致资源配置效率和使用效率较低。文章对公共产品的界定及提供的理论进行了分析列举，从市场经济的视角讨论公共产品的提供问题，认为公共产品应该引入市场机制进行提供，方能更有效地配置资源。
关键词：公共产品 提供 市场提供 私人提供
中图分类号：F062.6 文献标识：A 文章编号：1004-4914(2008)09-050-02
自公共产品理论引入我国以来，经济学界对其投入了广泛的关注，近年来我国大部分经济学者关心的重点逐渐由公共产品或者说财政本质及特征的辩争与研究，转移到怎样用以萨缪尔森理论为代表的关于公共产品的理论，来论证和指导我国公共财政体制的改革。这其中有关公共产品的最重要的，也是本质的问题就是公共产品的提供问题，即公共产品如何提供，该由谁来提供。
一、公共产品的界定
首先，我们必须对所研究的對象：公共产品，做一个概念上的界定。
人们一般根据公共产品的两个基本特征即消费的非竞争性和受益的非排他性来界定公共产品。由于消费的非竞争性会随着市场条件的变化而变化，受益的非排他性会随着技术水平的变化而变化。所以，，公共产品的内涵和外延不是一成不变的，要取决于市场条件和技术水平，在不同的国家、同一国家的不同发展阶段，公共产品的内涵和外延都是不同的。
公共产品的经典定义由萨缪尔森于1954年在《公共支出纯理论》(the Pure Theory of Public Expenditure)一文中提出。在该文中，萨缪尔森指出：集体消费产品(collective consumption goods)(注：萨缪尔森在此定义的集体消费产品就是我们现在所说的纯公共产品。萨缪尔森在1955年发表的《Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure》一文中，使用公共消费品(public consumption goods)一词，1958年发表的《Aspects of public expenditure theories》一文中开始使用公共产品(Publicgoods)一词。)是指这样一种产品，“每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少”。
自萨缪尔森提出公共产品概念以来，它虽然被广泛应用，然而其概念并没有得到一致认同，仍然存在各种不同的意见，其实践意义也受到了质疑。的确，一方面，政府提供的一些产品并不符合公共产品的两个甚至其中一个特征，也就是说，政府提供的产品并不一定是公共产品；另一方面，一些符合公共产品特征(其中一个甚至两个特征)的产品也在由私人提供。萨缪尔森自己也指出公共产品既不是政府提供的充分条件也不是政府提供的必要条件。所以，一些经济学家，干脆脱离萨缪尔森的经典定义，自己定义公共产品并进行研究。
我们认为，关于公共产品的概念，我们应该分清其内核和外壳。公共产品的内核是其本质，外壳是其现象。现象是事物的外在表现和表面特征，本质才是事物的根本性质和内在联系。任何一种产品均有其现象和本质，产品的现象表现为某种有形的物质存在(例如衣服、大米)或无形的非物质存在(例如衣服的价格信息)，产品的本质表现为它的有用性即它能满足消费者的某种欲望或为消费者提供某种效用。公共产品也有其现象和本质。公共产品的现象同样表现为有形的物质存在或无形的非物质存在，而其本质表现为通过提供服务来满足消费者的某种效用。以最符合纯公共产品定义的国防为例，它的现象表现为有形载体：飞机、军队、枪支等；而其本质则是通过这些有形产品“保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略”。满足消费者对安全的需要。
萨缪尔森的公共产品概念专指纯公共产品，而在纯公共产品和纯私人产品之间还存在大量的非纯公共产品；虽然公共产品概念可以由非竞争性和非排他性这两个特征来界定，但由于非竞争性和非排他性会随市场条件和技术条件的变化而变化，所以公共产品概念也就具有了时空性；认识公共产品概念的关键之一是分清公共产品的现象和本质，公共产品的本质才是它区分私人产品的根据：根据公共产品的本质观，纯公共产品是存在的，例如国防；正如我们对政府支出的绩效考核必须同时考虑其经济效益和社会效益一样，我们在计算一种产品的排他成本时也必须考虑其社会成本，而这种排他成本可以通过社会净福利的变化来计算，这种对排他成本的重新认识，可以为政府提供某些非纯公共产品的产品提供理论依据，例如教育，教育排他的经济成本并不高，甚至可以忽略不计，但考虑到排他造成的社会福利损失，则它可能具有很高的排他成本，因而应该以政府为主导来提供。
因此，在这里，我们对公共产品的定义是：“公共产品是一个社会公众的共同需要，才决定了最初的公共产品出现，也就是说从本质上公共产品是满足社会共同需要。”
二、公共产品的提供
(一)公共产品提供的理论基础
对于公共产品的提供，公共选择学派以前的经济学家普遍认为，由于公共品消费“免费搭车”理性行为的普遍存在，若按价格由边际成本决定的市场原则来确定其价格和产量，将不能弥补公共品生产的全部成本，使得由市场机制决定的公共产品供给量往往低于有效率的水平(如教育)，甚至供给为零(国防)。市场制度的这一缺陷，只能由政府运用公民投票机制集中公共产品需求信息，通过征税获取收入予以提供。
但是，从20世纪60、70年代起，随着福利国家危机的出现，一些主张自由的经济学家纷纷怀疑政府作为公共产品唯一供给者的合理性。以布坎南为代表的公共选择理论将经济学引入政治领域，认为市场的缺陷并不是把问题交给政府处理的必要条件。他们从经济人的角度深入剖析了政府失灵的各种表现，现实中政府并不像人们预期的那样能够完全代表公众利益，恰到好处地提供公共产品。政府“越位”和“缺位”现象在现实中比较普遍：政府干预的范围和力度超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要，即越位；或干预的方向不对路，在市场失灵的地方政府没有发挥出应有的作用，即缺位。在这种情况下，政府作为公共产品的唯一供给者就失去了合法性的依据。而在公共产品的提供上加强竞争将会提高政府的效率和资源的充分利用。因此；公共产品由政府提供并不是唯一的途径，尤其是在市场经济条件下，公共产品的非政府提供显得尤为有理有据。
(二)公共产品市场化提供的必要性
1 公共产品的市场化供给可以增加竞争，有利于提高社会和经济效率。公共产品仅由政府提供，必然会造成某种程度的垄断，垄断会产生低效率。公共产品的市场化供给可以引入竞争机制，在私人企业与政府之间以及私人企业之间产生竞争。市场化引入了竞争机制，而竞争的结果 是公共产品以成本更低和更有效率的方式得以提供。
2 公共产品的私人供给有利于解决基础性项目的资金短缺。公共产品相对于消费意愿而言的短缺现象是其本质使然。因为随着经济和社会的发展、私人产品的丰富，人们对公共产品的需求也随之增加，但公共产品特有的“搭便车”特征，使人们对公共产品的支付意愿不会明显增加。因此，政府有限的财力总也赶不上公众需求的增长速度。就我国目前而言，社会保障、环境保护、公共卫生、基础教育等公共产品的供给短缺是显而易见的，政府有限的财才难以同时满足各个领域的公共需求的增长。私人企业进入公共产品领域，能够弥补政府资金的不足，从而解决基础产业项目资金短缺的问题。同时，竞争机制的引入可以全面降低公共产品的成本，并且将这块“蛋糕”做大，获得规模效益。
(三)公共产品市场化供给的实现途径
公共产品由政府提供转向市场提供，并不是让政府完全退出，可以采用私有化，也可以采用公私合作的方式。具体可以采用以下几种办法：
1 私有化。私有化是指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业或出售给企业。这种方法是市场化模式中最激进的做法，其中最主要的形式是直截了当地出售国有或国营的企业。将国有企业出售给私人，使政府能够节省为了维持效率低下的国有企业而支付的大量补贴子减少财政赤字。但是，私有化在实践中也遇到了很多技术上和政治上的问题，因此，对于私有化方式应该谨慎选择。
2 合同承包制。合同承包制的主導思想是公共物品供给的非垄断化。其主要内容是政府确定某种公共物品的数量和质量标准，然后对私营部门、非营利部门招标承包，中标的承包商按与政府签订的供给合同提供公共物品，形成政府主导、各主体共同参与的格局。订立合同后，市场机制在公共物品的生产过程中起主导作用。在合同承包中，政府并没有完全放弃责任，其职能浓缩为确定和监督合同的执行，而公共产品的生产和供给主要依靠私营部门的专业技术和优势。
合同承包由于在公共物品的供给中取消了垄断，引进了竞争，一方面提高了政府供给公共物品的财源以及技术水平，另一方面，也降低了公共产品的生产成本，提高了效率及顾客的满意度，因此，在实践中是成效最显著的改革措施之一。
3 公私合作。“公私合作”这种制度安排与一般的合同承包不同，它指的是政府不以纳税人的税收去购买私营部门提供的服务，而是以政府特许或其他形式吸引中标的私营部门参与基础建设或提供某种物品。在现代社会，人们对基础设施的需求已大大超过公共财政所承受的限度，越来越多的私营部门通过公私合作的形式投资、建设公共物品已成为一种趋势，涉及的领域包括交通体系、自来水系统、污水处理系统、电力设施等等。
在特许制下，政府授予某一私人组织一种权利(通常是排他性权利)直接向公众出售其服务或产品。特许有两种具体形式：一种是涉及公共领域的使用，包括航空、街道、地下空间等；第二种形式是租赁，即私营企业租用政府的有形资产从事商业活动，这种公私合作形式既借社会资源提高公共物品生产能力，又借价格机制显示公众真实需求。
三、结论
私人提供公共产品，打破了政府无所不包、无所不能的神话或所有公共产品都应由政府提供、甚至生产的传统思路，这对于规范中国政府活动范围、重新审视政府职能具有重要的理论指导作用。随着经济领域和社会领域自组织力量的发展，政府作为公共领域垄断者的中心治理模式已经发生改变，公共领域的治理已出现了某种多中心倾向。公共领域的多中心治理体制否认了政府作为单中心治理者的合理性，认为政府的作用是有限度的，主张建立政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式。中国公共产品供给制度的主要缺陷是政府的过度垄断，并由此造成公共部门规模过大、公共产品供给不足、质量不高和公共产品资源配置和使用效率低下等缺陷。解决中国公共产品供给效率低下的制度路径是按效率政府原则，遵循财政有所为、有所不为的改革思路，打破政府及其公共部门的垄断，大力推进公共产品提供的市场化。
中国第三部门虽然发展迅速，但其独立性受到很大制约，突出表现在资金来源和人事任免方面。第三部门收入的50％来源于政府财政拨款，其领导人中49％曾在政府部门任职，28％曾在事业部门任职。因此，增强第三部门独立性，建立第三部门与政府在公共产品提供中既合作又竞争的良性关系，对于完善中国公共产品提供机制具有重要的意义。
(责编 贾伟)
关键词：公共产品 提供 市场提供 私人提供
中图分类号：F062.6 文献标识：A 文章编号：1004-4914(2008)09-050-02
自公共产品理论引入我国以来，经济学界对其投入了广泛的关注，近年来我国大部分经济学者关心的重点逐渐由公共产品或者说财政本质及特征的辩争与研究，转移到怎样用以萨缪尔森理论为代表的关于公共产品的理论，来论证和指导我国公共财政体制的改革。这其中有关公共产品的最重要的，也是本质的问题就是公共产品的提供问题，即公共产品如何提供，该由谁来提供。
一、公共产品的界定
首先，我们必须对所研究的對象：公共产品，做一个概念上的界定。
人们一般根据公共产品的两个基本特征即消费的非竞争性和受益的非排他性来界定公共产品。由于消费的非竞争性会随着市场条件的变化而变化，受益的非排他性会随着技术水平的变化而变化。所以，，公共产品的内涵和外延不是一成不变的，要取决于市场条件和技术水平，在不同的国家、同一国家的不同发展阶段，公共产品的内涵和外延都是不同的。
公共产品的经典定义由萨缪尔森于1954年在《公共支出纯理论》(the Pure Theory of Public Expenditure)一文中提出。在该文中，萨缪尔森指出：集体消费产品(collective consumption goods)(注：萨缪尔森在此定义的集体消费产品就是我们现在所说的纯公共产品。萨缪尔森在1955年发表的《Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure》一文中，使用公共消费品(public consumption goods)一词，1958年发表的《Aspects of public expenditure theories》一文中开始使用公共产品(Publicgoods)一词。)是指这样一种产品，“每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少”。
自萨缪尔森提出公共产品概念以来，它虽然被广泛应用，然而其概念并没有得到一致认同，仍然存在各种不同的意见，其实践意义也受到了质疑。的确，一方面，政府提供的一些产品并不符合公共产品的两个甚至其中一个特征，也就是说，政府提供的产品并不一定是公共产品；另一方面，一些符合公共产品特征(其中一个甚至两个特征)的产品也在由私人提供。萨缪尔森自己也指出公共产品既不是政府提供的充分条件也不是政府提供的必要条件。所以，一些经济学家，干脆脱离萨缪尔森的经典定义，自己定义公共产品并进行研究。
我们认为，关于公共产品的概念，我们应该分清其内核和外壳。公共产品的内核是其本质，外壳是其现象。现象是事物的外在表现和表面特征，本质才是事物的根本性质和内在联系。任何一种产品均有其现象和本质，产品的现象表现为某种有形的物质存在(例如衣服、大米)或无形的非物质存在(例如衣服的价格信息)，产品的本质表现为它的有用性即它能满足消费者的某种欲望或为消费者提供某种效用。公共产品也有其现象和本质。公共产品的现象同样表现为有形的物质存在或无形的非物质存在，而其本质表现为通过提供服务来满足消费者的某种效用。以最符合纯公共产品定义的国防为例，它的现象表现为有形载体：飞机、军队、枪支等；而其本质则是通过这些有形产品“保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略”。满足消费者对安全的需要。
萨缪尔森的公共产品概念专指纯公共产品，而在纯公共产品和纯私人产品之间还存在大量的非纯公共产品；虽然公共产品概念可以由非竞争性和非排他性这两个特征来界定，但由于非竞争性和非排他性会随市场条件和技术条件的变化而变化，所以公共产品概念也就具有了时空性；认识公共产品概念的关键之一是分清公共产品的现象和本质，公共产品的本质才是它区分私人产品的根据：根据公共产品的本质观，纯公共产品是存在的，例如国防；正如我们对政府支出的绩效考核必须同时考虑其经济效益和社会效益一样，我们在计算一种产品的排他成本时也必须考虑其社会成本，而这种排他成本可以通过社会净福利的变化来计算，这种对排他成本的重新认识，可以为政府提供某些非纯公共产品的产品提供理论依据，例如教育，教育排他的经济成本并不高，甚至可以忽略不计，但考虑到排他造成的社会福利损失，则它可能具有很高的排他成本，因而应该以政府为主导来提供。
因此，在这里，我们对公共产品的定义是：“公共产品是一个社会公众的共同需要，才决定了最初的公共产品出现，也就是说从本质上公共产品是满足社会共同需要。”
二、公共产品的提供
(一)公共产品提供的理论基础
对于公共产品的提供，公共选择学派以前的经济学家普遍认为，由于公共品消费“免费搭车”理性行为的普遍存在，若按价格由边际成本决定的市场原则来确定其价格和产量，将不能弥补公共品生产的全部成本，使得由市场机制决定的公共产品供给量往往低于有效率的水平(如教育)，甚至供给为零(国防)。市场制度的这一缺陷，只能由政府运用公民投票机制集中公共产品需求信息，通过征税获取收入予以提供。
但是，从20世纪60、70年代起，随着福利国家危机的出现，一些主张自由的经济学家纷纷怀疑政府作为公共产品唯一供给者的合理性。以布坎南为代表的公共选择理论将经济学引入政治领域，认为市场的缺陷并不是把问题交给政府处理的必要条件。他们从经济人的角度深入剖析了政府失灵的各种表现，现实中政府并不像人们预期的那样能够完全代表公众利益，恰到好处地提供公共产品。政府“越位”和“缺位”现象在现实中比较普遍：政府干预的范围和力度超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要，即越位；或干预的方向不对路，在市场失灵的地方政府没有发挥出应有的作用，即缺位。在这种情况下，政府作为公共产品的唯一供给者就失去了合法性的依据。而在公共产品的提供上加强竞争将会提高政府的效率和资源的充分利用。因此；公共产品由政府提供并不是唯一的途径，尤其是在市场经济条件下，公共产品的非政府提供显得尤为有理有据。
(二)公共产品市场化提供的必要性
1 公共产品的市场化供给可以增加竞争，有利于提高社会和经济效率。公共产品仅由政府提供，必然会造成某种程度的垄断，垄断会产生低效率。公共产品的市场化供给可以引入竞争机制，在私人企业与政府之间以及私人企业之间产生竞争。市场化引入了竞争机制，而竞争的结果 是公共产品以成本更低和更有效率的方式得以提供。
2 公共产品的私人供给有利于解决基础性项目的资金短缺。公共产品相对于消费意愿而言的短缺现象是其本质使然。因为随着经济和社会的发展、私人产品的丰富，人们对公共产品的需求也随之增加，但公共产品特有的“搭便车”特征，使人们对公共产品的支付意愿不会明显增加。因此，政府有限的财力总也赶不上公众需求的增长速度。就我国目前而言，社会保障、环境保护、公共卫生、基础教育等公共产品的供给短缺是显而易见的，政府有限的财才难以同时满足各个领域的公共需求的增长。私人企业进入公共产品领域，能够弥补政府资金的不足，从而解决基础产业项目资金短缺的问题。同时，竞争机制的引入可以全面降低公共产品的成本，并且将这块“蛋糕”做大，获得规模效益。
(三)公共产品市场化供给的实现途径
公共产品由政府提供转向市场提供，并不是让政府完全退出，可以采用私有化，也可以采用公私合作的方式。具体可以采用以下几种办法：
1 私有化。私有化是指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业或出售给企业。这种方法是市场化模式中最激进的做法，其中最主要的形式是直截了当地出售国有或国营的企业。将国有企业出售给私人，使政府能够节省为了维持效率低下的国有企业而支付的大量补贴子减少财政赤字。但是，私有化在实践中也遇到了很多技术上和政治上的问题，因此，对于私有化方式应该谨慎选择。
2 合同承包制。合同承包制的主導思想是公共物品供给的非垄断化。其主要内容是政府确定某种公共物品的数量和质量标准，然后对私营部门、非营利部门招标承包，中标的承包商按与政府签订的供给合同提供公共物品，形成政府主导、各主体共同参与的格局。订立合同后，市场机制在公共物品的生产过程中起主导作用。在合同承包中，政府并没有完全放弃责任，其职能浓缩为确定和监督合同的执行，而公共产品的生产和供给主要依靠私营部门的专业技术和优势。
合同承包由于在公共物品的供给中取消了垄断，引进了竞争，一方面提高了政府供给公共物品的财源以及技术水平，另一方面，也降低了公共产品的生产成本，提高了效率及顾客的满意度，因此，在实践中是成效最显著的改革措施之一。
3 公私合作。“公私合作”这种制度安排与一般的合同承包不同，它指的是政府不以纳税人的税收去购买私营部门提供的服务，而是以政府特许或其他形式吸引中标的私营部门参与基础建设或提供某种物品。在现代社会，人们对基础设施的需求已大大超过公共财政所承受的限度，越来越多的私营部门通过公私合作的形式投资、建设公共物品已成为一种趋势，涉及的领域包括交通体系、自来水系统、污水处理系统、电力设施等等。
在特许制下，政府授予某一私人组织一种权利(通常是排他性权利)直接向公众出售其服务或产品。特许有两种具体形式：一种是涉及公共领域的使用，包括航空、街道、地下空间等；第二种形式是租赁，即私营企业租用政府的有形资产从事商业活动，这种公私合作形式既借社会资源提高公共物品生产能力，又借价格机制显示公众真实需求。
三、结论
私人提供公共产品，打破了政府无所不包、无所不能的神话或所有公共产品都应由政府提供、甚至生产的传统思路，这对于规范中国政府活动范围、重新审视政府职能具有重要的理论指导作用。随着经济领域和社会领域自组织力量的发展，政府作为公共领域垄断者的中心治理模式已经发生改变，公共领域的治理已出现了某种多中心倾向。公共领域的多中心治理体制否认了政府作为单中心治理者的合理性，认为政府的作用是有限度的，主张建立政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式。中国公共产品供给制度的主要缺陷是政府的过度垄断，并由此造成公共部门规模过大、公共产品供给不足、质量不高和公共产品资源配置和使用效率低下等缺陷。解决中国公共产品供给效率低下的制度路径是按效率政府原则，遵循财政有所为、有所不为的改革思路，打破政府及其公共部门的垄断，大力推进公共产品提供的市场化。
中国第三部门虽然发展迅速，但其独立性受到很大制约，突出表现在资金来源和人事任免方面。第三部门收入的50％来源于政府财政拨款，其领导人中49％曾在政府部门任职，28％曾在事业部门任职。因此，增强第三部门独立性，建立第三部门与政府在公共产品提供中既合作又竞争的良性关系，对于完善中国公共产品提供机制具有重要的意义。
(责编 贾伟)