论文部分内容阅读
2011年我国有16个省市区举行了新一轮村委会换届选举，与以往相比取得了可圈可点的成绩，但是出现的问题也不少。典型的如2011年2月乌坎村村委会换届选举事件。村民选举委员会是通过原村“两委”干部、村民小组组长和副组长、会计、企业代表等50多人参加的会议产生,而不是通过“召开村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议”的方式推选产生。村民选举委员会成员当选为村委会候选人后,退出村民选举委员会的手续不完备,并且没有公告；村民选举委员会成员缺额后没有依次递补或者另行推选,也没有公告。这些做法均违反了《村委会组织法》的相关规定。基于对以这种方式产生的村干部的不满，引发了不少群众的上访，最终演变成了群众与政府对峙过的影响较大的“乌坎事件”。
“乌坎事件”中有许多值得人们去深刻反思的东西。试想如果2011年2月份乌坎村村委会选举公平、合法，后来的很多事情或许就不会发生。但事实上原于我国村委会选举制度立法上的不完善，村委会选举中出现一些违法行为有时也难以避免。基于此，顾及到乌坎村村委会选举中出现的问题，本文拟就村委会选举立法存在哪些缺陷以及如何改善进行探讨，以期有助于我国村委会选举制度的建设。
一、村委会选举立法存在的主要缺陷
目前，我国关于村委会选举制度的规定，主要集中于《村委会组织法》。尽管这部法律于2010年才进行过修改，但是通过乌坎选举等事件的检验，还是存在不少的问题。
（一）缺乏明确有效的选举监督制度
《村委会组织法》第四条规定：中国共产党在农村的基层组织……依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助……。第二十条规定：……自新一届村民委员会产生……工作移交由村民选举委员会主持，由乡、民族乡、镇的人民政府监督。第三十九条规定：地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。这是条文中有关监督制度的规定。显然，这几条规定基本上过于笼统、原则，监督主体监督的范围和方式，监督的对象等都没有明确。
选举监督能够及时的反馈选举是否依法进行，可以预防和纠正监督对象的违法行为，是确保选举依法公正进行的有效手段。而目前《村委会组织法》关于村委会选举监督的规定操作性不强，这很可能导致在村委会选举中一些违法行为不能得到及时的发现与纠正，进而滋生不少的问题。在乌坎村村委会选举案中，村民选举委员会违法产生的事件如果能够得到及时的发现与纠正，乌坎村村民对新当选的村委会便不会有那么多的不满。
（二）缺乏有效的选举权救济渠道
目前《村委会组织法》就村民选举权受到侵犯时如何救济问题，仅作了甚少的规定。即便如此，其上规定的救济制度也存在不少的问题。《村委会组织法》第十四条规定：对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起五日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内作出处理决定，并公布处理结果。以这种自力救济的方式处理选民资格争议问题存在一定的合理性，但是也存在不足之处。当选举委员会没有公正合法的处理问题，申诉人对处理结果不服时，申诉人几乎就没有其它法律上的救济途径可走了。致使权利无法得到有效的救济。
《村委会组织法》第十七条规定：以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，经村民举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。这种行政救济制度设置有其不妥之处。其一，基层政府与村民自治是指导、支持和帮助的关系，如果用行政权来处理以不正当手段侵犯公民选举权行为，则有违这种关系之嫌。再者，用行政权来处理此种问题的方式也是有限的，无法追究相关违法行为人的政治责任、民事责任以及刑事责任等。毕竟村委会选举问题既具有政治性也具有法律性，在践行法治的过程中，一般由村庄权力机关或者其授权机关处理，或者由司法机关处理。
此外，当有选举权的村民对选举日期的安排、选举场所与票箱的布置等选举手续上是否合法，以及当选是否有效等问题上提出质疑、引发争议进入僵局时，《村委会组织法》也没有相关的救济规定。毋庸置疑，在乌坎村选举案中，村民不满新当选的村干部而上访寻求救济，与村民选举权受侵害时缺乏救济渠道是有关联的。
二、改善路径
法谚云：“无救济则无权利”。法律既然宣告了公民拥有某种权利，就有必要设置相应的有效救济渠道。在村委会选举中缺乏有效的选举监督制度以及选举权救济途径的情况下，为确保村民选举权的实现，完善村委会选举监督制度，建立选举诉讼制度是很有必要的。
（一）完善村委会选举监督制度
首先，建立村民选举监督委员会，践行民主监督。可以在成立村民选举委员会的同时成立村民选举监督委员会。该委员会与村民选举委员会产生的时间、方式一样且二者的人员不能有重。村民选举监督委员会参与选举的全过程，督察程序是否合法、选民的选举权利有没有被侵犯、候选人是否够格等等；发现不当的地方立马告之村民选举委员会并督促其采取措施进行改正。
其次，明确现行《村委会组织法》规定的各监督主体的监督范围和方式。现行《村委会组织法》规定党在农村的基层组织、乡、民族乡、镇的人民政府、地方各级人大、县级以上地方人大常委会以及村民等为村委会选举监督的主体。如此多的主体，如果不厘清他们之间的监督范围及方式，导致选举过程中部分地方漏监，部分地方多部门插手监督的现象的发生在所难免，既不能确保选举的质量，也浪费了资源。同时在实践中面对棘手问题时还会出现各部门互相推诿，致使问题得不到解决，村民上访，选举无法顺利进行的局面。基于此笔者认为根据监督主体的便利、职能和监督的现实可行性来划分是比较合理的。
党在农村的基层组织主要是做好群众的政治思想工作，鼓励村民积极的参与村委会选举活动，确保党在选举中的路线、方针、政策得到有力的贯彻。村民则以申诉或诉讼的方式对村委会选举进行监督。地方各级人大和县级以上地方人大常委会保障村委会选举的监督方式和措施主要包括：有立法权的省、自治区、直辖市的人大常委会应当结合本行政区的实际情况，依法制定村委会选举的地方性法规，使村委会选举的程序具体化、规范化、增强可操作性等；依法听取和审查本级人民政府的工作报告，加强对政府的监督，克服各级政府特别是乡镇基层政府对村委会选举的干扰；依法行使撤销权或罢免权，如出现乡镇政府违法任命村委会主任或违法指定村委会成员候选人名单等情况时，人大可以依法行使撤销权豎。而作为基层民主政治发展的主要推动者——政府，主要是引导村民举行选举活动。加强对村干部及村民的普法教育，使他们掌握有关村委会选举的法律知识，以便村委会选举工作的有序进行。同时在必要的时候指出选举中存在的不当之处，建议选举委员会改正。
（二）建立村委会选举诉讼制度
选举是公民与生俱来的宪法确认了的权利，国家有不侵犯选举权和排除选举权被侵犯的义务。为此国家应该建立充分的救济途径，使公民的选举权在受到侵犯时能够尽快的得到恢复，确保公民选举权的实现。目前，在就村民选举权受侵害时仅有自力救济和行政救济的情况下，显然不能确保选举权的充分实现，这一点在上文已有所论述。再者，在致力于践行宪政理念的国情背景下，与司法救济相形，自力救济和行政救济并非理想的救济方式，毕竟司法救济具有终极救济的特性，能够依靠强制力确保选举权的实现。基于此，在村庄选举中建立选举诉讼制度，以司法救济保障村民选举权的实现就显得很有必要了。
选举诉讼是指针对选举过程中一切违法或不当事件所提起的诉讼。一般观点认为选举诉讼属于公法诉讼。其基本特征包括：选举诉讼的被告一般都是选举管理机关；选举刑事诉讼一般不允许自诉；选举诉讼不适合调解；选举诉讼一般由选举机关承担举证责任。而选举诉讼的内容可分为四类：选举人资格诉讼；选举无效诉讼，即由于在选举手续上出现差错或违法行为，因而对选举的部分效力以至全部效力提出质疑、发生争议而引发的诉讼；当选诉讼，即对候选人当选的有效性提起的诉讼；妨碍选举的刑事诉讼。根据选举诉讼的特征和内容，在法制建设上我们应做好如下几点：
其一，修改《村委会组织法》或者另辟蹊径制定一部《村委会选举法》。将选举人资格、选举效力、当选效力及妨碍选举等争议纳入可诉性范围。针对不同性质的违法行为设置不同的责任形式。同时相关的法律法规应予以相应的变动。其二，建立专门的选举诉讼裁判机构。考虑到我国现行的司法审判体制，减少变革所带来的成本。可在各级法院内部设立选举法庭，专门负责审理因选举所发生的争议案件。此外，还因就此制定专门的诉讼程序，以确保这种特殊的诉讼形式得以有序的进行。
总而言之，从2011年2月乌坎村选举一案中可以看出，在村委会选举的立法上还存在诸多的不足之处。有关的选举监督制度有待进一步细化，以增强该制度的可操作性，及时纠正选举中的不当做法。同时，选举诉讼也亟待建立，以确保村民选举权能得到公正、彻底的救济。当然，徒法不足以自行，在完善立法的同时，村民知法、依法办事的素养也有待提高。而对于目前正处于社会主义初级阶段，国民素养还有待提高的我国而言，法治的真正实现还有很长的路要走。
参考文献：
［1］王禹．我国村民自治研究．北京大学出版社．2004．
［2］王林．村庄选举政治:1998-2005年选举案例透视．华中师范大学．2007．
“乌坎事件”中有许多值得人们去深刻反思的东西。试想如果2011年2月份乌坎村村委会选举公平、合法，后来的很多事情或许就不会发生。但事实上原于我国村委会选举制度立法上的不完善，村委会选举中出现一些违法行为有时也难以避免。基于此，顾及到乌坎村村委会选举中出现的问题，本文拟就村委会选举立法存在哪些缺陷以及如何改善进行探讨，以期有助于我国村委会选举制度的建设。
一、村委会选举立法存在的主要缺陷
目前，我国关于村委会选举制度的规定，主要集中于《村委会组织法》。尽管这部法律于2010年才进行过修改，但是通过乌坎选举等事件的检验，还是存在不少的问题。
（一）缺乏明确有效的选举监督制度
《村委会组织法》第四条规定：中国共产党在农村的基层组织……依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助……。第二十条规定：……自新一届村民委员会产生……工作移交由村民选举委员会主持，由乡、民族乡、镇的人民政府监督。第三十九条规定：地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。这是条文中有关监督制度的规定。显然，这几条规定基本上过于笼统、原则，监督主体监督的范围和方式，监督的对象等都没有明确。
选举监督能够及时的反馈选举是否依法进行，可以预防和纠正监督对象的违法行为，是确保选举依法公正进行的有效手段。而目前《村委会组织法》关于村委会选举监督的规定操作性不强，这很可能导致在村委会选举中一些违法行为不能得到及时的发现与纠正，进而滋生不少的问题。在乌坎村村委会选举案中，村民选举委员会违法产生的事件如果能够得到及时的发现与纠正，乌坎村村民对新当选的村委会便不会有那么多的不满。
（二）缺乏有效的选举权救济渠道
目前《村委会组织法》就村民选举权受到侵犯时如何救济问题，仅作了甚少的规定。即便如此，其上规定的救济制度也存在不少的问题。《村委会组织法》第十四条规定：对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起五日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内作出处理决定，并公布处理结果。以这种自力救济的方式处理选民资格争议问题存在一定的合理性，但是也存在不足之处。当选举委员会没有公正合法的处理问题，申诉人对处理结果不服时，申诉人几乎就没有其它法律上的救济途径可走了。致使权利无法得到有效的救济。
《村委会组织法》第十七条规定：以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，经村民举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。这种行政救济制度设置有其不妥之处。其一，基层政府与村民自治是指导、支持和帮助的关系，如果用行政权来处理以不正当手段侵犯公民选举权行为，则有违这种关系之嫌。再者，用行政权来处理此种问题的方式也是有限的，无法追究相关违法行为人的政治责任、民事责任以及刑事责任等。毕竟村委会选举问题既具有政治性也具有法律性，在践行法治的过程中，一般由村庄权力机关或者其授权机关处理，或者由司法机关处理。
此外，当有选举权的村民对选举日期的安排、选举场所与票箱的布置等选举手续上是否合法，以及当选是否有效等问题上提出质疑、引发争议进入僵局时，《村委会组织法》也没有相关的救济规定。毋庸置疑，在乌坎村选举案中，村民不满新当选的村干部而上访寻求救济，与村民选举权受侵害时缺乏救济渠道是有关联的。
二、改善路径
法谚云：“无救济则无权利”。法律既然宣告了公民拥有某种权利，就有必要设置相应的有效救济渠道。在村委会选举中缺乏有效的选举监督制度以及选举权救济途径的情况下，为确保村民选举权的实现，完善村委会选举监督制度，建立选举诉讼制度是很有必要的。
（一）完善村委会选举监督制度
首先，建立村民选举监督委员会，践行民主监督。可以在成立村民选举委员会的同时成立村民选举监督委员会。该委员会与村民选举委员会产生的时间、方式一样且二者的人员不能有重。村民选举监督委员会参与选举的全过程，督察程序是否合法、选民的选举权利有没有被侵犯、候选人是否够格等等；发现不当的地方立马告之村民选举委员会并督促其采取措施进行改正。
其次，明确现行《村委会组织法》规定的各监督主体的监督范围和方式。现行《村委会组织法》规定党在农村的基层组织、乡、民族乡、镇的人民政府、地方各级人大、县级以上地方人大常委会以及村民等为村委会选举监督的主体。如此多的主体，如果不厘清他们之间的监督范围及方式，导致选举过程中部分地方漏监，部分地方多部门插手监督的现象的发生在所难免，既不能确保选举的质量，也浪费了资源。同时在实践中面对棘手问题时还会出现各部门互相推诿，致使问题得不到解决，村民上访，选举无法顺利进行的局面。基于此笔者认为根据监督主体的便利、职能和监督的现实可行性来划分是比较合理的。
党在农村的基层组织主要是做好群众的政治思想工作，鼓励村民积极的参与村委会选举活动，确保党在选举中的路线、方针、政策得到有力的贯彻。村民则以申诉或诉讼的方式对村委会选举进行监督。地方各级人大和县级以上地方人大常委会保障村委会选举的监督方式和措施主要包括：有立法权的省、自治区、直辖市的人大常委会应当结合本行政区的实际情况，依法制定村委会选举的地方性法规，使村委会选举的程序具体化、规范化、增强可操作性等；依法听取和审查本级人民政府的工作报告，加强对政府的监督，克服各级政府特别是乡镇基层政府对村委会选举的干扰；依法行使撤销权或罢免权，如出现乡镇政府违法任命村委会主任或违法指定村委会成员候选人名单等情况时，人大可以依法行使撤销权豎。而作为基层民主政治发展的主要推动者——政府，主要是引导村民举行选举活动。加强对村干部及村民的普法教育，使他们掌握有关村委会选举的法律知识，以便村委会选举工作的有序进行。同时在必要的时候指出选举中存在的不当之处，建议选举委员会改正。
（二）建立村委会选举诉讼制度
选举是公民与生俱来的宪法确认了的权利，国家有不侵犯选举权和排除选举权被侵犯的义务。为此国家应该建立充分的救济途径，使公民的选举权在受到侵犯时能够尽快的得到恢复，确保公民选举权的实现。目前，在就村民选举权受侵害时仅有自力救济和行政救济的情况下，显然不能确保选举权的充分实现，这一点在上文已有所论述。再者，在致力于践行宪政理念的国情背景下，与司法救济相形，自力救济和行政救济并非理想的救济方式，毕竟司法救济具有终极救济的特性，能够依靠强制力确保选举权的实现。基于此，在村庄选举中建立选举诉讼制度，以司法救济保障村民选举权的实现就显得很有必要了。
选举诉讼是指针对选举过程中一切违法或不当事件所提起的诉讼。一般观点认为选举诉讼属于公法诉讼。其基本特征包括：选举诉讼的被告一般都是选举管理机关；选举刑事诉讼一般不允许自诉；选举诉讼不适合调解；选举诉讼一般由选举机关承担举证责任。而选举诉讼的内容可分为四类：选举人资格诉讼；选举无效诉讼，即由于在选举手续上出现差错或违法行为，因而对选举的部分效力以至全部效力提出质疑、发生争议而引发的诉讼；当选诉讼，即对候选人当选的有效性提起的诉讼；妨碍选举的刑事诉讼。根据选举诉讼的特征和内容，在法制建设上我们应做好如下几点：
其一，修改《村委会组织法》或者另辟蹊径制定一部《村委会选举法》。将选举人资格、选举效力、当选效力及妨碍选举等争议纳入可诉性范围。针对不同性质的违法行为设置不同的责任形式。同时相关的法律法规应予以相应的变动。其二，建立专门的选举诉讼裁判机构。考虑到我国现行的司法审判体制，减少变革所带来的成本。可在各级法院内部设立选举法庭，专门负责审理因选举所发生的争议案件。此外，还因就此制定专门的诉讼程序，以确保这种特殊的诉讼形式得以有序的进行。
总而言之，从2011年2月乌坎村选举一案中可以看出，在村委会选举的立法上还存在诸多的不足之处。有关的选举监督制度有待进一步细化，以增强该制度的可操作性，及时纠正选举中的不当做法。同时，选举诉讼也亟待建立，以确保村民选举权能得到公正、彻底的救济。当然，徒法不足以自行，在完善立法的同时，村民知法、依法办事的素养也有待提高。而对于目前正处于社会主义初级阶段，国民素养还有待提高的我国而言，法治的真正实现还有很长的路要走。
参考文献：
［1］王禹．我国村民自治研究．北京大学出版社．2004．
［2］王林．村庄选举政治:1998-2005年选举案例透视．华中师范大学．2007．