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[摘要]改革和完善粮食补贴政策，要构建综合为主专项为辅的制度，完善粮食补贴程序控制制度，健全粮食补贴监管制度。
[关键词]粮食补贴；问题；建议
[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)19-0026-03
我国从2004年开始先后出台了一系列粮食补贴政策。对种粮农民进行直接补贴。实践证明，这些粮补政策确实起到了促进粮食增产和农民增收的效果，但现行补贴政策存在目标与现实不完全一致的明显缺陷，从而带来了实际操作的一系列问题。本文根据近几年来补贴政策落实中暴露的诸多问题，反思了政策目标设计的科学性和合理性问题，并就相关问题的深层次原因进行理论分析，进而提出改革和完善粮食补贴政策的思路和建议。
一、政策目标与现实问题
(一)政策目标。
2004年以来，我国先后出台了对种粮农民的直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴等一系列扶持粮食生产的政策措施。其政策目标一是要在我国农村改革发展进入新阶段让农民共享改革成果；二是要更明确地发出加强农业基础地位的政策信号。稳定农业生产，确保粮食安全。具体来讲，对农民的各类直接补贴在政策设计的初始阶段，具有不同的导向含义和目标。
直接补贴是补贴试点地区和全面推广时确定的基本补贴项目。此项补贴的实施开启了我国粮食补贴从直接补贴商业部门到直接补贴农民的改革，主要目的是结合粮食流通体制改革，将粮食部门吃补贴改为农民吃补贴，让农民真正得到实惠，发挥粮食补贴基金的作用。
良种补贴是针对我国“人世”后粮食标准化生产程度低、品质差等问题而出台的提高粮食产业竞争力的生产性专项补贴政策。良种补贴主要着眼于引导农民采用新品种和新技术，提高粮食品质和产量。
农业生产资料补贴是针对农业投入与产出价格波动的倒挂问题，在农用柴油、化肥、农药价格调整的背景下出台的补贴。其目的在于弥补农民因农资价格上涨而增加的支出，稳定种粮成本。
农机具购置补贴主要是鼓励和支持农民使用先进适用的农业机械。提高粮食生产的物质装备水平和机械化进程，促进农业社会化服务体系的发展，推动农业多种形式的适度规模经营。
(二)现实问题。
1，政策变动频繁，实际操作难度增加。政策一年一变，甚至一年多变。一年内政策分批分季落实。不便于乡村统一布置工作。就负担卡填开来讲，极不方便，面对不断变动的政策，基层无所适从，不易准确把握政策，执行起来就可能出现偏差。
2，政策设计繁琐。整体运行成本较高。分项补贴过多，计算依据和标准各不一样，执行时间不统一，比如水稻良种补贴就分成早中晚季分别计算。而且强调按实际水稻各个季节的实际种植面积计算，不同年份早中晚的标准各不一样，不同年份重新计算。因为多数补贴强调以实际种植面积为依据。实际需要的落实时间往往超前于可能核准种植面积的时间。从而导致运行成本过高，负担监督卡难以准确衔接、同步发放到户。设计不科学不简便也使很多数据失真。另外，由于政策设计过细过杂，并且在现行财政支农管理体制框架下。财政支农资金的核发没有专门的机构负责，各单项补贴由不同涉农部门执行，资金发放牵涉单位太多。部门之间的协调十分困难。
3，政策目标明确。激励效果并不明显。粮食补贴政策设计了明确细致的目标。专项补贴对农民激励导向作用并不大。首先，就良种补贴而言，现在农民自留品种的很少，农业品种投入的市场化程度已经很高，品种经营市场是决定农业品种改良的决定因素。市场化方式推广什么优质高产高效品种，农民就接受什么品种，单独设置一个良种补贴已没有多大意义。其次，农资价格补贴对农民积极性提高有好处，但完全不必要专设此项补贴单独计算。再次，很多地方农村仍然存在不同原因导致的抛荒，而粮食补贴政策又不足以解决这一问题，粮食补贴政策的周全性和时空超前意识都有待加强。第四，分散设项也减少了资金的集聚效应和激励作用。
4，政策缺乏衔接，制度组合作用不大。一是部门分散，缺乏衔接。在一年内发放到同一农户的各类补贴，财政部门内负责执行的就有几个科室，这些科室往往不是协调一致行动，给基层工作增加了很大难度。二是收支并存，缺乏衔接。近年来中央不断加大农业扶持力度，而地方上仍然存在一些涉农收费，比如水费。一些地方基层因继续向农民收取水费，而将应发给农民的补贴存折留扣在手，使得补贴落实大打折扣。其实在加大支农支出的情况下。这些落后的收费项目完全应当取消，在公共产品供给领域，真正对农民实行“零负担”。三是制度组合，缺乏衔接。其一，补贴目标定位过高，当其他制度是处理同一目标的主要地位时，粮食补贴政策就应当着眼于简化和完善操作方面，这是当前补贴政策应该注意改进的地方。其二，现行制度环境也在影响补贴政策的落实，同时也影响了补贴的监督效果。
(三)政策与现实问题的原因。
一是城乡二元结构的制约。在从城乡二元结构向城乡经济社会发展一体化转变的过程中，粮食补贴政策的实施必然面临很多问题，使得粮食补贴政策处于尴尬之中。一方面，粮食补贴的目标首先在于促进粮食生产，确保粮食安全；另一方面，粮食安全受多种因素影响。仅仅依靠粮食补贴不可能完全确保粮食安全。这主要是农民仍然处于非农化流动之中，农业生产要素还没有配比到规模效益程度，获取非农收入仍然是决定农民行为选择的主要动因，在这种大趋势下，粮食补贴只是确保粮食安全的必要条件而不是充分条件，只有明确这一点，粮食补贴目标才能定位到实际可能发挥作用的范围内。另外，针对农民的种植行为设计的专项补贴在很多方面也是没有考虑决定农民行为选择的主要因素，结果不但没有起明显的导向作用，反而给实际操作带来了难度，而且也增大了实际操作的越轨空间。因此，粮食补贴要考虑农民的行为动机和微观作用机制，城乡二元结构的破解过程是制定粮食补贴政策始终要考虑的大背景。
二是农村治理方式的影响。从政府与农民的关系看，农村治理始终处在从计划经济的统管向市场经济的放活转变之中。一方面，农民生产生活的自主性不断增强，另一方面，政府在不同时期制定一系列政策仍需要乡村干部与农民发生千丝万缕的联系。在传统统管方式失效的情况下，新的管理方式又没有有效建立起来。农民更加处于分散状态，很长一段时间，由于经济欠发达，加之政策任务繁重，很多地方农村基层组织处于瘫痪或半瘫痪状态。农村基础性工作经常断档，税费改革后基层组织的运转情况有所改观，但农村治理的组织缺陷仍然存在。尽管农村较早实行了村民自治制度，但是村级组织还很难说是农民的自治组织，很难真正充当农民的代言人。这次粮食补贴表现出来的问题同样与我国农村治理的特殊方式有关。
三是农村土地制度的影响。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村基本经营制度，农村 现有土地承包关系保持稳定并长久不变。尽管国家鼓励土地流转，但是农村土地流转程度不高，流转也不规范，很多地方农地仍然处于细碎化状态，农田基础设施建设难以协调，农业靠天吃饭现象普遍存在，抵御自然风险和市场风险的能力下降，这些原因导致的抛荒时有发生。因为这些根本性问题的存在，粮食补贴的导向作用自然不可能充分发挥出来。
二、完善粮食补贴政策的基本思路
(一)完善粮食补贴政策的原则。
1，粮食安全与农民受益原则。粮食补贴要处理好宏观调控与微观行为的关系，即要处理好“国家要粮”与“农民要钱”的关系，解决好个体理性行为与整体非理性结果的矛盾。其着眼点是要在坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针下，既适时引导农民发展农业生产，又要尊重农民意愿、遵循农民选择。既考虑国家粮食安全。又考虑农民积极性，尤其是着重考虑在农业经营仍然处于弱势地位下，对农民从事农业生产补偿机制的有效性问题。
2，弹性务实与远近兼顾原则。对农民直接补贴是一个新事物，出现这样那样的问题在所难免。短期内形成稳定的政策也是不可能的，在留下弹性空间的同时，要根据实际问题，形成快速的纠正和完善机制，既要考虑眼前救急性需要，更要考虑长期的发展规律，处理好补贴政策与其他政策的关系。
3，简便操作与程序控制原则。补贴方法要力求简便，要符合农村实际，方便基层操作，方便群众理解，同时自上而下和自下而上的操作程序要体现内部控制特点，形成完善的内部控制制度，确保补贴按严格的内部控制流程操作。通过程序控制保证有效执行外，还要保证有效监督，健全完善的监督体系和监督办法。
(二)完善粮食补贴的综合体系。
十七届三中全会提出要健全农业补贴制度，扩大范围，提高标准，完善办法。这一决定为改革和完善粮食补贴政策指明了方向。在农业、农村和农民转型的大背景下，国家通过财政投入反哺农业和农民是正确的，但针对农村实际情况，补贴政策的目标定位要更加切合实际，政策设计要更加现实。我们认为完善粮食补贴综合体系可以从三个层次来把握。一是对现行的针对农户的专项补贴进行合并和调整，形成生产阶段的综合粮食直补。二是在简化生产阶段综合粮食直补的基础上，继续补充方便可行的农机具购置和最低收购价补贴，形成第二个层次的综合补贴体系。三是形成补贴操作与补贴监管紧密结合的综合补贴管理体系。让纳税人的血汗钱真正用到实处，达到效果。
三、构建综合补贴制度的具体建议
(一)构建综合为主专项为辅的制度。
根据农村特点，合理定位粮食补贴政策目标。目前完全可以将凡是针对千家万户的专项补贴合并为粮食综合补贴。这样可以简化操作，提高准确率，增加公平性，也便于群众理解和监督，合并补贴的效果不会低于分项补贴时的实际效果。
合并为综合补贴要注意以下几个问题：一是计算依据要合理确定。对农户的直接补贴综合简化以后，计算依据应该以实际耕地面积为准。实际耕地面积要根据不同地方实际工作的开展情况和掌握数据的准确程度，以及农民的认可程度确定。二是标准重新核定的问题，如果总的补贴额度不变，那么折算为新的标准是很简单的事情。如果要重新改变标准就涉及公共政策的选择问题，在这方面要体现决策的科学性和民主性。三是补贴对象的问题。原则上是针对种粮农户进行补贴，另外还要树立大粮食观，凡是从事食物种植的都给予补贴。随着形势发展也可扩大补贴范围，只要从事种植业经营均给予补贴。结合土地流转形势的发展，粮食补贴对象应该明确规定为土地承接经营方。以鼓励土地规模经营。土地流出方只根据农地交易行情收取租金等。四是继续保留部分专项补贴的问题，针对各户的综合补贴确定后，能够起明显导向作用而且操作方便的农机具购置补贴继续保留，在市场低迷时期，实行最低收购价格政策，进行价格补贴，形成粮食生产性补贴与销售性补贴的有机结合，以弥补粮食生产性补贴的不足。
(二)完善粮食补贴程序控制制度。
一是继续执行政策宣传单、农民负担监督卡和一册通发放等行之有效的办法。确保农民知情权和监督权，确保补贴资金安全封闭运行。二是完善事前、事中和事后的公示制度。健全政策公示、数据公开和网上查询制度。三是在简化对农民直接补贴项目的情况下，制定更加严格规范的操作和控制程序。四是利用计算机技术，进行计算机程序控制。建立农户动态管理的数据库，提高办事效率和准确率。五是加强队伍建设，提高政策执行能力。搞好培训辅导和调查研究。善做政策探索者，及时发现并解决问题，勇做改革先行者。
(三)健全粮食补贴监督管理制度。
除完善补贴操作的内部控制制度外，还需要完善内外结合的监管制度。健全审计监督、人大监督、媒体监督和群众监督相结合的监督体系。具体实施监督时，政府各部门可以统一行动，各部门发挥各自监督优势，各负其责，这样可以整合监督力量。提高监管效率。努力把粮食补贴这项民心工程办成顺民心、合民意的工程。
责任编辑 赵社娜
[关键词]粮食补贴；问题；建议
[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)19-0026-03
我国从2004年开始先后出台了一系列粮食补贴政策。对种粮农民进行直接补贴。实践证明，这些粮补政策确实起到了促进粮食增产和农民增收的效果，但现行补贴政策存在目标与现实不完全一致的明显缺陷，从而带来了实际操作的一系列问题。本文根据近几年来补贴政策落实中暴露的诸多问题，反思了政策目标设计的科学性和合理性问题，并就相关问题的深层次原因进行理论分析，进而提出改革和完善粮食补贴政策的思路和建议。
一、政策目标与现实问题
(一)政策目标。
2004年以来，我国先后出台了对种粮农民的直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴等一系列扶持粮食生产的政策措施。其政策目标一是要在我国农村改革发展进入新阶段让农民共享改革成果；二是要更明确地发出加强农业基础地位的政策信号。稳定农业生产，确保粮食安全。具体来讲，对农民的各类直接补贴在政策设计的初始阶段，具有不同的导向含义和目标。
直接补贴是补贴试点地区和全面推广时确定的基本补贴项目。此项补贴的实施开启了我国粮食补贴从直接补贴商业部门到直接补贴农民的改革，主要目的是结合粮食流通体制改革，将粮食部门吃补贴改为农民吃补贴，让农民真正得到实惠，发挥粮食补贴基金的作用。
良种补贴是针对我国“人世”后粮食标准化生产程度低、品质差等问题而出台的提高粮食产业竞争力的生产性专项补贴政策。良种补贴主要着眼于引导农民采用新品种和新技术，提高粮食品质和产量。
农业生产资料补贴是针对农业投入与产出价格波动的倒挂问题，在农用柴油、化肥、农药价格调整的背景下出台的补贴。其目的在于弥补农民因农资价格上涨而增加的支出，稳定种粮成本。
农机具购置补贴主要是鼓励和支持农民使用先进适用的农业机械。提高粮食生产的物质装备水平和机械化进程，促进农业社会化服务体系的发展，推动农业多种形式的适度规模经营。
(二)现实问题。
1，政策变动频繁，实际操作难度增加。政策一年一变，甚至一年多变。一年内政策分批分季落实。不便于乡村统一布置工作。就负担卡填开来讲，极不方便，面对不断变动的政策，基层无所适从，不易准确把握政策，执行起来就可能出现偏差。
2，政策设计繁琐。整体运行成本较高。分项补贴过多，计算依据和标准各不一样，执行时间不统一，比如水稻良种补贴就分成早中晚季分别计算。而且强调按实际水稻各个季节的实际种植面积计算，不同年份早中晚的标准各不一样，不同年份重新计算。因为多数补贴强调以实际种植面积为依据。实际需要的落实时间往往超前于可能核准种植面积的时间。从而导致运行成本过高，负担监督卡难以准确衔接、同步发放到户。设计不科学不简便也使很多数据失真。另外，由于政策设计过细过杂，并且在现行财政支农管理体制框架下。财政支农资金的核发没有专门的机构负责，各单项补贴由不同涉农部门执行，资金发放牵涉单位太多。部门之间的协调十分困难。
3，政策目标明确。激励效果并不明显。粮食补贴政策设计了明确细致的目标。专项补贴对农民激励导向作用并不大。首先，就良种补贴而言，现在农民自留品种的很少，农业品种投入的市场化程度已经很高，品种经营市场是决定农业品种改良的决定因素。市场化方式推广什么优质高产高效品种，农民就接受什么品种，单独设置一个良种补贴已没有多大意义。其次，农资价格补贴对农民积极性提高有好处，但完全不必要专设此项补贴单独计算。再次，很多地方农村仍然存在不同原因导致的抛荒，而粮食补贴政策又不足以解决这一问题，粮食补贴政策的周全性和时空超前意识都有待加强。第四，分散设项也减少了资金的集聚效应和激励作用。
4，政策缺乏衔接，制度组合作用不大。一是部门分散，缺乏衔接。在一年内发放到同一农户的各类补贴，财政部门内负责执行的就有几个科室，这些科室往往不是协调一致行动，给基层工作增加了很大难度。二是收支并存，缺乏衔接。近年来中央不断加大农业扶持力度，而地方上仍然存在一些涉农收费，比如水费。一些地方基层因继续向农民收取水费，而将应发给农民的补贴存折留扣在手，使得补贴落实大打折扣。其实在加大支农支出的情况下。这些落后的收费项目完全应当取消，在公共产品供给领域，真正对农民实行“零负担”。三是制度组合，缺乏衔接。其一，补贴目标定位过高，当其他制度是处理同一目标的主要地位时，粮食补贴政策就应当着眼于简化和完善操作方面，这是当前补贴政策应该注意改进的地方。其二，现行制度环境也在影响补贴政策的落实，同时也影响了补贴的监督效果。
(三)政策与现实问题的原因。
一是城乡二元结构的制约。在从城乡二元结构向城乡经济社会发展一体化转变的过程中，粮食补贴政策的实施必然面临很多问题，使得粮食补贴政策处于尴尬之中。一方面，粮食补贴的目标首先在于促进粮食生产，确保粮食安全；另一方面，粮食安全受多种因素影响。仅仅依靠粮食补贴不可能完全确保粮食安全。这主要是农民仍然处于非农化流动之中，农业生产要素还没有配比到规模效益程度，获取非农收入仍然是决定农民行为选择的主要动因，在这种大趋势下，粮食补贴只是确保粮食安全的必要条件而不是充分条件，只有明确这一点，粮食补贴目标才能定位到实际可能发挥作用的范围内。另外，针对农民的种植行为设计的专项补贴在很多方面也是没有考虑决定农民行为选择的主要因素，结果不但没有起明显的导向作用，反而给实际操作带来了难度，而且也增大了实际操作的越轨空间。因此，粮食补贴要考虑农民的行为动机和微观作用机制，城乡二元结构的破解过程是制定粮食补贴政策始终要考虑的大背景。
二是农村治理方式的影响。从政府与农民的关系看，农村治理始终处在从计划经济的统管向市场经济的放活转变之中。一方面，农民生产生活的自主性不断增强，另一方面，政府在不同时期制定一系列政策仍需要乡村干部与农民发生千丝万缕的联系。在传统统管方式失效的情况下，新的管理方式又没有有效建立起来。农民更加处于分散状态，很长一段时间，由于经济欠发达，加之政策任务繁重，很多地方农村基层组织处于瘫痪或半瘫痪状态。农村基础性工作经常断档，税费改革后基层组织的运转情况有所改观，但农村治理的组织缺陷仍然存在。尽管农村较早实行了村民自治制度，但是村级组织还很难说是农民的自治组织，很难真正充当农民的代言人。这次粮食补贴表现出来的问题同样与我国农村治理的特殊方式有关。
三是农村土地制度的影响。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村基本经营制度，农村 现有土地承包关系保持稳定并长久不变。尽管国家鼓励土地流转，但是农村土地流转程度不高，流转也不规范，很多地方农地仍然处于细碎化状态，农田基础设施建设难以协调，农业靠天吃饭现象普遍存在，抵御自然风险和市场风险的能力下降，这些原因导致的抛荒时有发生。因为这些根本性问题的存在，粮食补贴的导向作用自然不可能充分发挥出来。
二、完善粮食补贴政策的基本思路
(一)完善粮食补贴政策的原则。
1，粮食安全与农民受益原则。粮食补贴要处理好宏观调控与微观行为的关系，即要处理好“国家要粮”与“农民要钱”的关系，解决好个体理性行为与整体非理性结果的矛盾。其着眼点是要在坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针下，既适时引导农民发展农业生产，又要尊重农民意愿、遵循农民选择。既考虑国家粮食安全。又考虑农民积极性，尤其是着重考虑在农业经营仍然处于弱势地位下，对农民从事农业生产补偿机制的有效性问题。
2，弹性务实与远近兼顾原则。对农民直接补贴是一个新事物，出现这样那样的问题在所难免。短期内形成稳定的政策也是不可能的，在留下弹性空间的同时，要根据实际问题，形成快速的纠正和完善机制，既要考虑眼前救急性需要，更要考虑长期的发展规律，处理好补贴政策与其他政策的关系。
3，简便操作与程序控制原则。补贴方法要力求简便，要符合农村实际，方便基层操作，方便群众理解，同时自上而下和自下而上的操作程序要体现内部控制特点，形成完善的内部控制制度，确保补贴按严格的内部控制流程操作。通过程序控制保证有效执行外，还要保证有效监督，健全完善的监督体系和监督办法。
(二)完善粮食补贴的综合体系。
十七届三中全会提出要健全农业补贴制度，扩大范围，提高标准，完善办法。这一决定为改革和完善粮食补贴政策指明了方向。在农业、农村和农民转型的大背景下，国家通过财政投入反哺农业和农民是正确的，但针对农村实际情况，补贴政策的目标定位要更加切合实际，政策设计要更加现实。我们认为完善粮食补贴综合体系可以从三个层次来把握。一是对现行的针对农户的专项补贴进行合并和调整，形成生产阶段的综合粮食直补。二是在简化生产阶段综合粮食直补的基础上，继续补充方便可行的农机具购置和最低收购价补贴，形成第二个层次的综合补贴体系。三是形成补贴操作与补贴监管紧密结合的综合补贴管理体系。让纳税人的血汗钱真正用到实处，达到效果。
三、构建综合补贴制度的具体建议
(一)构建综合为主专项为辅的制度。
根据农村特点，合理定位粮食补贴政策目标。目前完全可以将凡是针对千家万户的专项补贴合并为粮食综合补贴。这样可以简化操作，提高准确率，增加公平性，也便于群众理解和监督，合并补贴的效果不会低于分项补贴时的实际效果。
合并为综合补贴要注意以下几个问题：一是计算依据要合理确定。对农户的直接补贴综合简化以后，计算依据应该以实际耕地面积为准。实际耕地面积要根据不同地方实际工作的开展情况和掌握数据的准确程度，以及农民的认可程度确定。二是标准重新核定的问题，如果总的补贴额度不变，那么折算为新的标准是很简单的事情。如果要重新改变标准就涉及公共政策的选择问题，在这方面要体现决策的科学性和民主性。三是补贴对象的问题。原则上是针对种粮农户进行补贴，另外还要树立大粮食观，凡是从事食物种植的都给予补贴。随着形势发展也可扩大补贴范围，只要从事种植业经营均给予补贴。结合土地流转形势的发展，粮食补贴对象应该明确规定为土地承接经营方。以鼓励土地规模经营。土地流出方只根据农地交易行情收取租金等。四是继续保留部分专项补贴的问题，针对各户的综合补贴确定后，能够起明显导向作用而且操作方便的农机具购置补贴继续保留，在市场低迷时期，实行最低收购价格政策，进行价格补贴，形成粮食生产性补贴与销售性补贴的有机结合，以弥补粮食生产性补贴的不足。
(二)完善粮食补贴程序控制制度。
一是继续执行政策宣传单、农民负担监督卡和一册通发放等行之有效的办法。确保农民知情权和监督权，确保补贴资金安全封闭运行。二是完善事前、事中和事后的公示制度。健全政策公示、数据公开和网上查询制度。三是在简化对农民直接补贴项目的情况下，制定更加严格规范的操作和控制程序。四是利用计算机技术，进行计算机程序控制。建立农户动态管理的数据库，提高办事效率和准确率。五是加强队伍建设，提高政策执行能力。搞好培训辅导和调查研究。善做政策探索者，及时发现并解决问题，勇做改革先行者。
(三)健全粮食补贴监督管理制度。
除完善补贴操作的内部控制制度外，还需要完善内外结合的监管制度。健全审计监督、人大监督、媒体监督和群众监督相结合的监督体系。具体实施监督时，政府各部门可以统一行动，各部门发挥各自监督优势，各负其责，这样可以整合监督力量。提高监管效率。努力把粮食补贴这项民心工程办成顺民心、合民意的工程。
责任编辑 赵社娜