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摘要农村土地制度是农村经济制度的重要组成部分，土地制度改革直接影响农村经济发展和社会秩序稳定。加强对土地制度的理论研究，对于深化农村土地制度改革具有十分重要的意义。本文比较详细地阐述了农村集体土地制度在我国的形成过程，同时也说明我国的农村集体土地制度并不是经济自然演进的结果，而是不断寻求效率与公平最佳结合点的过程。
关键词农村土地制度 制度变迁 社会秩序
作者简介：郑利惠，广州松田职业学院。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)01-219-02
自中华人民共和国成立至今，中国的农村土地制度走过了一条以土地的所有权和经营权为核心，具有鲜明特点的制度创新、变迁之路。历次土地制度的变迁既是对前一次土地制度的继承，又是对前一次土地制度的否定。
一、农村土地农民所有阶段
(一)农民个体经济时期
新中国成立后，中国已经从半殖民地半封建社会转型成为社会主义社会，迈入了一个崭新的阶段。新政府利用其执政权力，在总结解放区土地改革经验的基础上，《中华人民共和国土地改革法》于1950年6月30日正式颁布了。《土地改革法》规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。”它还明确了土地没收和征收的范围，确立了土地的分配原则。从该年冬天起，全国绝大部分地区开展了轰轰烈烈的土地改革运动。土改完成后，封建地主和富农的土地被剥夺，分给了无地和少地的农民，实现了“耕者有其田”的改革目标。全国3亿多无地和少地的农民无偿地获得了7亿亩土地和其它生产资料，土地改革给中国农村带来了翻天覆地的变化。
土地改革后的中国农民成了土地真正的主人，农民成了小块土地所有者和独立经营的个体劳动者，农民的生产积极性和创造性真正被激发出来。以农民土地所有制为基础的农民个体经济（农有农用），在建国之初推动了中国农村经济一定程度上的发展。
(二)互助组时期
农民土地的个人所有权没有维持很久。在土地改革完成之后，为了防止因小农经济可能导致的农村两极分化，提高农业经济生产水平，加快农业社会化，合作化运动被摆上了议事日程。1951年9月9日中共中央通过了《关于农业生产互助合作决议（草案）》，明确规定了党对农业互助合作的方针政策。1953年2月15日，中共中央发布了《关于农业生产互助合作的决议》，开始引导农民走合作化道路。
互助组时期农民在生产中自愿互利，互换人工或畜力，共同劳动，在农业生产合作化运动中，发展成为初级农业生产合作社。它扩大了传统的农民合作形式，是建立在土地农民个体所有和其他生产资料私有基础之上的农业生产互助组织，是为了弥补个体农户单干的不足而采取的一种的联合劳动，它并没有改变原先的生产资料农民个体所有制。因此，它仍然是农有农用。互助组形式对当时的农业社会化生产起到了积极的促进作用。
(三)初级合作社时期
1953年10月26日，中共中央召开第三次农业互助合作会议，会议明确要求制定出发展合作社的规划。这次会议的召开是农村互助合作运动从互助组向初级合作社转变的一个转折点。紧接着1955年11月9日，在第一届全国人大常委会第24次会议上通过《农业生产合作社示范章程》。该章程作为农业合作化政策的具体体现，也是农业合作化运动经验的总结。1956年4月30日《人民日报》发表文章，宣布全国已基本实现了初级形式的农业合作化。
在初级合作社里，土地所有权和其他生产资料的所有权仍属于农民，不过个体农民已经不再继续对土地的经营，转为集体统一经营，每个农民根据他拿出的土地、工具和牲畜的多少参与分红。从农业劳动互助组到集体经营、土地入股分红的初级农业生产合作社，是农村土地从农民个人所有向集体所有过渡的重要阶段。初级合作社进一步地挖掘了农业生产潜力，从而推动了农村经济的发展。从互助组到初级合作社的转变，是我国农村土地制度改革过程中成功的一页。
二、农村土地集体所有阶段
（一）高级合作社时期
1955年8月以前，高级社作为试点只是存在于我国少数地区，中国共产党的主要精力还是放在发展初级合作社方面。1955年8月以后，“右倾保守”思想和“大跃进”思潮开始泛滥，毛泽东同志认为，小规模、半私有制的农村集体经济组织虽比互助组前进了一大步，但仍在相当程度上束缚生产力的发展，只有大规模的、生产资料完全公有化的农村集体经济组织才能大大解放和发展生产力。毛泽东同志这一观点的发展，致使农业合作化高潮席卷全国。1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过并于当日公布的《高级农业合作社示范章程》中规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”“社员土地上附属的私有的塘、井等水利建设，随着土地转为合作社集体所有。”土地转为合作社集体所有，社员不再获得劳动报酬，社员根据是自己投入的劳动量取得劳动成果，实行“各尽所能、按劳取酬”。除非出于国家需要和个别特殊情况外，土地不再允许在私人间转让，更不允许自由买卖和出租。
高级农业合作社的主要特点是：土地和其他主要生产资料归合作社集体所有，取消了土地分红，实行统一经营和工分制的按劳分配，农民私有土地转为合作社集体所有，产品归合作社集体占有，其中用于合作社扩大再生产的积累基金，实行按需分配原则；而用于分配社员的个人消费基金，实行按劳分配原则。
中国的合作化进程被计划成逐步的、阶段性的三步走过程：先是农民以劳动力入股，保持农村土地私有权的互助组，然后是土地和其他生产资料由集体控制、农民依据拿出的土地和生产资料分红的初级合作社，再到各尽所能、按劳取酬的高级合作社。自此，我国农村建立了土地的集体所有制。“由此而形成的集体就成为我国土地制度上一个极为特殊的主体。”
（二）人民公社时期
人民公社化的苗头，在农业合作化运动中就已初露端倪。1958年3月，毛泽东同志提出把小型农业生产合作社适当地并为大社的建议，并为中央接受，“为了便于对合作社的领导，为了在乡的范围内发展各种小型工业和文化教育事业，在小社合并为大社以后，每一个乡领导几个农业合作社是适宜的。如果乡的区划较小，可以适当地合并为大乡。”1958年7月1日《红旗》杂志在《全新的社会、全新的人》的文章中，第一次公开提出了“人民公社”的概念。8月，中共中央政治局扩大会议正式作出了《关于在农村建立人民公社问题的决议》。《决议》认为，“建立农林牧副渔全面发展、工农兵学商互相结合的人民公社，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义的必须采取的基本方针”。决议发表后，全国人民公社化运动迅速展开，到11月初，全国农村最终成立了两万多个人民公社的集体组织，99％以上的农民参加了人民公社。
在1962年9月27日党的八届十中全会上通过的《农村人民公社工作条例修正草案》规定：“生产队范围内的土地，都归生产队集体所有，生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”“生产队所有的土地，不经县级以上人民委员会审查和批准，任何单位和个人都不得占有。”通过贯彻执行这些指示和条例，使我国农村集体所有和集体使用的土地关系得以稳定，在相当长的一段时期内成为我国农村土地制度的基本模式。人民公社是政社合一的组织，它既是我国农村中的基层政权单位，又是社会主义集体经济组织，实行高度统一的集体经营、军事化集体劳动和生活、平均分配，农民原来有限的自留地、家禽家畜没有丝毫的保留，农民彻底失去了具有生产意义的生产资料。这样“三级所有”一方面保留了原来高级合作社的矛盾和缺陷，另一方面又增加了人民公社制度本来的矛盾和弊病。
三、改革开放后的家庭联产承包责任制
在1978年党的十一届三中全会后，土地家庭联产承包责任制于1979年春季起从安徽省凤阳县小岗村产生，迅速影响了全国各地。家庭承包责任制的土地产权结构，打破了人民公社全面集中土地所有权，又全面集中土地经营权的格局，采用把土地经营权发包给农民的方法，实行以农民家庭为单位的分户承包经营模式。这种模式的特点是土地所有权归集体组织所有的性质没有变化，土地使用权归农民所有，实现了两权分离，一定程度上可以说是历史传统家庭经营的回归。这种土地产权结构可以称为“集体公有、农户经营”即公有农用。
家庭联产承包责任制并没有否定我国原有的土地产权制度，没有从根本上改变土地的国家所有和集体所有并存的体制，但是却完善了我国的土地使用制度，从而也促进了中国农村土地制度走向成熟。作为农村土地产权制度的一次初步改革，家庭联产承包制的建立和推广在我国无疑具有深远的意义。
家庭联产承包责任制的出现，最终促使人民公社“政社合一”体制彻底解体。中共中央的《当前农村经济政策的若干问题》中明确了有步骤、分批地“实行政社分设”，但文件中没有硬性规定各地是否应建立农村集体经济组织。1982年的《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属集体所有；宅基地和自留山、自留地，也属集体所有。”1986年4月12日《民法通则》中再次确认：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”1986年6月25日颁布的《土地管理法》除了与《民法通则》有相同规定外，还增加了第2款规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”从而真正确立了农民集体土地所有权制度。
通过以上分析可以看出，我国农村土地制度变迁的过程是在不断寻求效率与公平的过程。初期的土地改革，实行土地农民私人所有，极大地调动了农民的积极性，强烈激发了农民的生产热情，土地制度改变效率和土地配置利用效率都较高，同时平均分配土地，照顾了农村土地的社会功能，公平程度也高。但是这种土地私人所有制度必将导致土地兼并，两极分化，最终牺牲公平，进而牺牲效率。后来实行的互助组、初级社，土地仍由农民私人所有，集体经营也是在自愿互利的原则下进行，是一种效率与公平都有所提高的土地制度。而高级社、人民公社，实行土地集体所有、集体统一经营，社员收益平均分配，监督、组织成本很高但又缺乏激励机制，这样的制度安排效率极其低下。改革开放后的家庭联产承包责任制，土地所有权与经营权相分离，既考虑了土地的社会功能，又考虑了土地的经济功能，是一种强调效率与公平的制度安排。
但是这种土地制度安排，在当前的形势下，并不完全适应生产力的发展，也不是公平与效率的最佳结合。寻求公平与效率的最佳结合，今后将会是我国农村土地制度创新的重要任务之一。
参考文献：
［1］孙宪忠.我国物权法中所有权体系的应然结构.法商研究．2002（5）．
［2］郭明瑞，房绍坤．农村土地物权制度的调查与研究//王利明主编．物权法专题研究（下）．吉林人民出版社．2002年版．
［3］中国社会科学院法学研究所物权法研究课题组，制定中国物权法的基本思路．法学研究．1995（3）．
［4］梁慧星，陈华彬．物权法．法律出版社．2005年版．
［5］高富平．土地使用权和用益物权—我国不动产物权体系研究．法律出版社．2001年版.
［6］何勤华，殷啸席主编．中华人民共和国民法史．复旦大学出版社．1999年版．
［7］丁关良．农村土地承包经营权初论——中国农村土地承包经营立法研究．中国农业出版社．2002年版．
关键词农村土地制度 制度变迁 社会秩序
作者简介：郑利惠，广州松田职业学院。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)01-219-02
自中华人民共和国成立至今，中国的农村土地制度走过了一条以土地的所有权和经营权为核心，具有鲜明特点的制度创新、变迁之路。历次土地制度的变迁既是对前一次土地制度的继承，又是对前一次土地制度的否定。
一、农村土地农民所有阶段
(一)农民个体经济时期
新中国成立后，中国已经从半殖民地半封建社会转型成为社会主义社会，迈入了一个崭新的阶段。新政府利用其执政权力，在总结解放区土地改革经验的基础上，《中华人民共和国土地改革法》于1950年6月30日正式颁布了。《土地改革法》规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。”它还明确了土地没收和征收的范围，确立了土地的分配原则。从该年冬天起，全国绝大部分地区开展了轰轰烈烈的土地改革运动。土改完成后，封建地主和富农的土地被剥夺，分给了无地和少地的农民，实现了“耕者有其田”的改革目标。全国3亿多无地和少地的农民无偿地获得了7亿亩土地和其它生产资料，土地改革给中国农村带来了翻天覆地的变化。
土地改革后的中国农民成了土地真正的主人，农民成了小块土地所有者和独立经营的个体劳动者，农民的生产积极性和创造性真正被激发出来。以农民土地所有制为基础的农民个体经济（农有农用），在建国之初推动了中国农村经济一定程度上的发展。
(二)互助组时期
农民土地的个人所有权没有维持很久。在土地改革完成之后，为了防止因小农经济可能导致的农村两极分化，提高农业经济生产水平，加快农业社会化，合作化运动被摆上了议事日程。1951年9月9日中共中央通过了《关于农业生产互助合作决议（草案）》，明确规定了党对农业互助合作的方针政策。1953年2月15日，中共中央发布了《关于农业生产互助合作的决议》，开始引导农民走合作化道路。
互助组时期农民在生产中自愿互利，互换人工或畜力，共同劳动，在农业生产合作化运动中，发展成为初级农业生产合作社。它扩大了传统的农民合作形式，是建立在土地农民个体所有和其他生产资料私有基础之上的农业生产互助组织，是为了弥补个体农户单干的不足而采取的一种的联合劳动，它并没有改变原先的生产资料农民个体所有制。因此，它仍然是农有农用。互助组形式对当时的农业社会化生产起到了积极的促进作用。
(三)初级合作社时期
1953年10月26日，中共中央召开第三次农业互助合作会议，会议明确要求制定出发展合作社的规划。这次会议的召开是农村互助合作运动从互助组向初级合作社转变的一个转折点。紧接着1955年11月9日，在第一届全国人大常委会第24次会议上通过《农业生产合作社示范章程》。该章程作为农业合作化政策的具体体现，也是农业合作化运动经验的总结。1956年4月30日《人民日报》发表文章，宣布全国已基本实现了初级形式的农业合作化。
在初级合作社里，土地所有权和其他生产资料的所有权仍属于农民，不过个体农民已经不再继续对土地的经营，转为集体统一经营，每个农民根据他拿出的土地、工具和牲畜的多少参与分红。从农业劳动互助组到集体经营、土地入股分红的初级农业生产合作社，是农村土地从农民个人所有向集体所有过渡的重要阶段。初级合作社进一步地挖掘了农业生产潜力，从而推动了农村经济的发展。从互助组到初级合作社的转变，是我国农村土地制度改革过程中成功的一页。
二、农村土地集体所有阶段
（一）高级合作社时期
1955年8月以前，高级社作为试点只是存在于我国少数地区，中国共产党的主要精力还是放在发展初级合作社方面。1955年8月以后，“右倾保守”思想和“大跃进”思潮开始泛滥，毛泽东同志认为，小规模、半私有制的农村集体经济组织虽比互助组前进了一大步，但仍在相当程度上束缚生产力的发展，只有大规模的、生产资料完全公有化的农村集体经济组织才能大大解放和发展生产力。毛泽东同志这一观点的发展，致使农业合作化高潮席卷全国。1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过并于当日公布的《高级农业合作社示范章程》中规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”“社员土地上附属的私有的塘、井等水利建设，随着土地转为合作社集体所有。”土地转为合作社集体所有，社员不再获得劳动报酬，社员根据是自己投入的劳动量取得劳动成果，实行“各尽所能、按劳取酬”。除非出于国家需要和个别特殊情况外，土地不再允许在私人间转让，更不允许自由买卖和出租。
高级农业合作社的主要特点是：土地和其他主要生产资料归合作社集体所有，取消了土地分红，实行统一经营和工分制的按劳分配，农民私有土地转为合作社集体所有，产品归合作社集体占有，其中用于合作社扩大再生产的积累基金，实行按需分配原则；而用于分配社员的个人消费基金，实行按劳分配原则。
中国的合作化进程被计划成逐步的、阶段性的三步走过程：先是农民以劳动力入股，保持农村土地私有权的互助组，然后是土地和其他生产资料由集体控制、农民依据拿出的土地和生产资料分红的初级合作社，再到各尽所能、按劳取酬的高级合作社。自此，我国农村建立了土地的集体所有制。“由此而形成的集体就成为我国土地制度上一个极为特殊的主体。”
（二）人民公社时期
人民公社化的苗头，在农业合作化运动中就已初露端倪。1958年3月，毛泽东同志提出把小型农业生产合作社适当地并为大社的建议，并为中央接受，“为了便于对合作社的领导，为了在乡的范围内发展各种小型工业和文化教育事业，在小社合并为大社以后，每一个乡领导几个农业合作社是适宜的。如果乡的区划较小，可以适当地合并为大乡。”1958年7月1日《红旗》杂志在《全新的社会、全新的人》的文章中，第一次公开提出了“人民公社”的概念。8月，中共中央政治局扩大会议正式作出了《关于在农村建立人民公社问题的决议》。《决议》认为，“建立农林牧副渔全面发展、工农兵学商互相结合的人民公社，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义的必须采取的基本方针”。决议发表后，全国人民公社化运动迅速展开，到11月初，全国农村最终成立了两万多个人民公社的集体组织，99％以上的农民参加了人民公社。
在1962年9月27日党的八届十中全会上通过的《农村人民公社工作条例修正草案》规定：“生产队范围内的土地，都归生产队集体所有，生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”“生产队所有的土地，不经县级以上人民委员会审查和批准，任何单位和个人都不得占有。”通过贯彻执行这些指示和条例，使我国农村集体所有和集体使用的土地关系得以稳定，在相当长的一段时期内成为我国农村土地制度的基本模式。人民公社是政社合一的组织，它既是我国农村中的基层政权单位，又是社会主义集体经济组织，实行高度统一的集体经营、军事化集体劳动和生活、平均分配，农民原来有限的自留地、家禽家畜没有丝毫的保留，农民彻底失去了具有生产意义的生产资料。这样“三级所有”一方面保留了原来高级合作社的矛盾和缺陷，另一方面又增加了人民公社制度本来的矛盾和弊病。
三、改革开放后的家庭联产承包责任制
在1978年党的十一届三中全会后，土地家庭联产承包责任制于1979年春季起从安徽省凤阳县小岗村产生，迅速影响了全国各地。家庭承包责任制的土地产权结构，打破了人民公社全面集中土地所有权，又全面集中土地经营权的格局，采用把土地经营权发包给农民的方法，实行以农民家庭为单位的分户承包经营模式。这种模式的特点是土地所有权归集体组织所有的性质没有变化，土地使用权归农民所有，实现了两权分离，一定程度上可以说是历史传统家庭经营的回归。这种土地产权结构可以称为“集体公有、农户经营”即公有农用。
家庭联产承包责任制并没有否定我国原有的土地产权制度，没有从根本上改变土地的国家所有和集体所有并存的体制，但是却完善了我国的土地使用制度，从而也促进了中国农村土地制度走向成熟。作为农村土地产权制度的一次初步改革，家庭联产承包制的建立和推广在我国无疑具有深远的意义。
家庭联产承包责任制的出现，最终促使人民公社“政社合一”体制彻底解体。中共中央的《当前农村经济政策的若干问题》中明确了有步骤、分批地“实行政社分设”，但文件中没有硬性规定各地是否应建立农村集体经济组织。1982年的《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属集体所有；宅基地和自留山、自留地，也属集体所有。”1986年4月12日《民法通则》中再次确认：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”1986年6月25日颁布的《土地管理法》除了与《民法通则》有相同规定外，还增加了第2款规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”从而真正确立了农民集体土地所有权制度。
通过以上分析可以看出，我国农村土地制度变迁的过程是在不断寻求效率与公平的过程。初期的土地改革，实行土地农民私人所有，极大地调动了农民的积极性，强烈激发了农民的生产热情，土地制度改变效率和土地配置利用效率都较高，同时平均分配土地，照顾了农村土地的社会功能，公平程度也高。但是这种土地私人所有制度必将导致土地兼并，两极分化，最终牺牲公平，进而牺牲效率。后来实行的互助组、初级社，土地仍由农民私人所有，集体经营也是在自愿互利的原则下进行，是一种效率与公平都有所提高的土地制度。而高级社、人民公社，实行土地集体所有、集体统一经营，社员收益平均分配，监督、组织成本很高但又缺乏激励机制，这样的制度安排效率极其低下。改革开放后的家庭联产承包责任制，土地所有权与经营权相分离，既考虑了土地的社会功能，又考虑了土地的经济功能，是一种强调效率与公平的制度安排。
但是这种土地制度安排，在当前的形势下，并不完全适应生产力的发展，也不是公平与效率的最佳结合。寻求公平与效率的最佳结合，今后将会是我国农村土地制度创新的重要任务之一。
参考文献：
［1］孙宪忠.我国物权法中所有权体系的应然结构.法商研究．2002（5）．
［2］郭明瑞，房绍坤．农村土地物权制度的调查与研究//王利明主编．物权法专题研究（下）．吉林人民出版社．2002年版．
［3］中国社会科学院法学研究所物权法研究课题组，制定中国物权法的基本思路．法学研究．1995（3）．
［4］梁慧星，陈华彬．物权法．法律出版社．2005年版．
［5］高富平．土地使用权和用益物权—我国不动产物权体系研究．法律出版社．2001年版.
［6］何勤华，殷啸席主编．中华人民共和国民法史．复旦大学出版社．1999年版．
［7］丁关良．农村土地承包经营权初论——中国农村土地承包经营立法研究．中国农业出版社．2002年版．