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摘 要 公共道路管理机构对所管辖范围内的道路安全通行负有保障义务，因疏于履行该义务造成他人损害的，应当承担民事赔偿责任。道路管理机构因违反此种安全保障义务所需承担的责任应适用一般过错归责原则，并对被侵权人承担补充责任。
关键词 民事赔偿责任 安全保障义务 一般过错责任原则 补充责任
作者简介：杜丽云，浙江省临安市人民法院。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592-（2014）05-206-02
案例、甲在驾车行驶于某公路时，与公路上堆放的石块发生碰撞，甲因此受伤。该公路的管理机构为乙公路段，石块堆放者为丙，现甲将乙公路段与丙一并起诉至法院，要求乙公路段和丙承担赔偿责任。此案是一起道路管理瑕疵致人损害的案件，近年来类似案例在全国各地都有发生。在这些案件中，受害人如案例中的甲不仅将如乙一般在公共道路上为堆放、倾倒、遗撒等妨害通行行为的人起诉至法院，而且也通常将事故道路的管理人一并起诉，要求道路管理人承担相应的民事责任。在这些案件中，道路管理人是否应当承担责任以及承担何种责任成为案件的争议焦点。
一、 行政赔偿责任与民事赔偿责任之争
道路系属公共设施，一直以来有关公共设施管理瑕疵致害属于行政赔偿责任还是民事赔偿责任争议不断。在理论界，有许多学者主张将诸如道路等公共设施致人损害案列入国家赔偿的范畴，如梁慧星教授通过分析“大风吹断路旁护路树砸死行人案”认为道路管理瑕疵的赔偿责任属于国家赔偿责任，同时认为类似国有道路等其他公共设施的管理人（通常为受委托管理公共设施的国家机关或其它公共团体）因疏于管理造成他人身损害的，应对受害人承担赔偿责任，法院在审理此类案件应适用的诉讼法程序为民事诉讼程序，而不是行政诉讼程序。 杨立新教授也持相同观点，其认为，国有公共设施设置和管理欠缺，致他人损害或财产损失的，为国家赔偿责任。 同时，在包括日本、韩国、我国台湾地区在内的许多国家和地区将道路管理瑕疵致人损害案件列为国家赔偿责任。
然而，从有关国家的立法及相关学者的设想来看，将包括道路等公共设施致人损害案列入国家赔偿范围的前提条件是：国家赔偿法立法将公共设施致人损害案列入调整范围，并将国有公共设施致人损害的行政赔偿与国家行政機关及其工作人员因具体行政行为致害的行政赔偿责任区别开来，并适用不同的法律条文，而我国的《国家赔偿法》并没有包括公共设施致人损害案列入调整范围，从现有的国家赔偿法条文来看，行政赔偿仅仅是国家机关及其工作人员因具体行政行为致人损害而产生的赔偿责任。同时，从实务上看，一直以来，上至最高人民法院发布的案例，下至各级法院对此类案件的判决，均支持将道路管理瑕疵责任列入民事赔偿的范畴，如最高人民法院1990年第2期载“王烈凤诉千阳县公路管理段人身损害赔偿案”。
将道路管理瑕疵列入民事赔偿的范畴也基于我国公路管理和运营的现实。从管理上来说，虽然《公路法》等相关法律赋予了公路管理机构在授权之下行使公路管理职能 ，但是这是否意味着公路管理机构对公路管理及养护职能系属行政管理职能？公路管理及养护目的是维护公路的安全通行，其职责不仅在于督促相关义务主体清理路障保持道路畅通，也担负着及时清除路障义务，管理职责之外更多的负有服务内容的职责。正如张新宝教授认为的：公用事业之活动已经基本不具备公共管理的职能，其职能主要体现在公共服务或经营上。 从公路管理和运营来看，我国原有的公路国有化的管理模式已经发生深刻的变化，正如在江宁县东山镇副业公司与江苏省南京机场高速公路管理处损害赔偿纠纷案中上诉法院所认定的：“上诉人高速公路管理处作为事业单位法人，根据江苏省交通厅委托授权和事业单位法人登记核准的范围，不仅有在南京机场高速公路上代行路政管理和规费征收的行政权力，也有为自己经营活动所需向过路车辆收取车辆通行费的权利……” 一方面，公路管理机构根据法律的规定或因政府部门的授权而行使公共权力，另一方面公路管理机构也在参与公共事业的经营活动，享受公共事业运营的收益，在财政上脱离了对政府的依赖。
随着《侵权责任法》的实施，道路管理瑕疵致人损害责任为一种侵权责任的法律依据已经形成，《侵权责任法》第八十九条规定：“在公共道路上堆放、倾倒、遗撒妨害通行的物品造成他人损害的，有关单位或者个人应当承担侵权责任。”虽然这里并没有明确有关单位是否包括公路管理部门在内，但是通说认为，这里的单位不仅指在公共道路上堆放、倾倒、遗撒妨害通行物品致人损害的单位，也包括对公共道路安全通行负有管理职责的单位在内。同时，之前实施的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条也有类似的规定。
二、 归责原则之争
道路管理瑕疵致人损害系属民事侵权责任由立法明确，那么另外一个问题也必须得以明确，即该种侵权责任的归责原则如何？有观点认为，道路管理瑕疵致人损害理应适用过错推定责任原则，其理由如下：第一，《侵权责任法》第八十九条设置在该法第十一章物件损害责任中，而该章的规定总体上采用的是过错推定原则；第二，《侵权责任法》第八十九条中没有出现“过错”的字样，肯定不是过错责任。 对此观点，笔者认为值得商榷。
第一，公共道路管理机构承担的是一种安全保障义务，理由是：安全保障义务的法律依据为《侵权责任法》第三十七条之规定，即公共设施的管理人或者群众性活动的组织者，因疏于履行安全保障义务致人损害而需承担侵权责任。在道路管理瑕疵案中，首先，从主体来看，公共通行道路供不特定多数人通行使用，从性质上看属于公共场所，道路管理人也即具有公共场所管理人的主体资格；其次，从义务来源来看，我国《公路法》第三十五条、第七十条规定了道路管理部门在管理及维护公路方面的职责，也即确保公路处于良好的技术状态，保持公路的安全畅通，也就是说道路管理人承担是一种确保道路安全通行的职责。从以上两点看，道路管理人对于道路的管理义务符合《侵权责任法》第三十七条有关安全保障义务的规定，因此公共道路管理机构因违反此义务所承担的责任也应依据该条的一般过错责任原则进行归责。
关键词 民事赔偿责任 安全保障义务 一般过错责任原则 补充责任
作者简介：杜丽云，浙江省临安市人民法院。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592-（2014）05-206-02
案例、甲在驾车行驶于某公路时，与公路上堆放的石块发生碰撞，甲因此受伤。该公路的管理机构为乙公路段，石块堆放者为丙，现甲将乙公路段与丙一并起诉至法院，要求乙公路段和丙承担赔偿责任。此案是一起道路管理瑕疵致人损害的案件，近年来类似案例在全国各地都有发生。在这些案件中，受害人如案例中的甲不仅将如乙一般在公共道路上为堆放、倾倒、遗撒等妨害通行行为的人起诉至法院，而且也通常将事故道路的管理人一并起诉，要求道路管理人承担相应的民事责任。在这些案件中，道路管理人是否应当承担责任以及承担何种责任成为案件的争议焦点。
一、 行政赔偿责任与民事赔偿责任之争
道路系属公共设施，一直以来有关公共设施管理瑕疵致害属于行政赔偿责任还是民事赔偿责任争议不断。在理论界，有许多学者主张将诸如道路等公共设施致人损害案列入国家赔偿的范畴，如梁慧星教授通过分析“大风吹断路旁护路树砸死行人案”认为道路管理瑕疵的赔偿责任属于国家赔偿责任，同时认为类似国有道路等其他公共设施的管理人（通常为受委托管理公共设施的国家机关或其它公共团体）因疏于管理造成他人身损害的，应对受害人承担赔偿责任，法院在审理此类案件应适用的诉讼法程序为民事诉讼程序，而不是行政诉讼程序。 杨立新教授也持相同观点，其认为，国有公共设施设置和管理欠缺，致他人损害或财产损失的，为国家赔偿责任。 同时，在包括日本、韩国、我国台湾地区在内的许多国家和地区将道路管理瑕疵致人损害案件列为国家赔偿责任。
然而，从有关国家的立法及相关学者的设想来看，将包括道路等公共设施致人损害案列入国家赔偿范围的前提条件是：国家赔偿法立法将公共设施致人损害案列入调整范围，并将国有公共设施致人损害的行政赔偿与国家行政機关及其工作人员因具体行政行为致害的行政赔偿责任区别开来，并适用不同的法律条文，而我国的《国家赔偿法》并没有包括公共设施致人损害案列入调整范围，从现有的国家赔偿法条文来看，行政赔偿仅仅是国家机关及其工作人员因具体行政行为致人损害而产生的赔偿责任。同时，从实务上看，一直以来，上至最高人民法院发布的案例，下至各级法院对此类案件的判决，均支持将道路管理瑕疵责任列入民事赔偿的范畴，如最高人民法院1990年第2期载“王烈凤诉千阳县公路管理段人身损害赔偿案”。
将道路管理瑕疵列入民事赔偿的范畴也基于我国公路管理和运营的现实。从管理上来说，虽然《公路法》等相关法律赋予了公路管理机构在授权之下行使公路管理职能 ，但是这是否意味着公路管理机构对公路管理及养护职能系属行政管理职能？公路管理及养护目的是维护公路的安全通行，其职责不仅在于督促相关义务主体清理路障保持道路畅通，也担负着及时清除路障义务，管理职责之外更多的负有服务内容的职责。正如张新宝教授认为的：公用事业之活动已经基本不具备公共管理的职能，其职能主要体现在公共服务或经营上。 从公路管理和运营来看，我国原有的公路国有化的管理模式已经发生深刻的变化，正如在江宁县东山镇副业公司与江苏省南京机场高速公路管理处损害赔偿纠纷案中上诉法院所认定的：“上诉人高速公路管理处作为事业单位法人，根据江苏省交通厅委托授权和事业单位法人登记核准的范围，不仅有在南京机场高速公路上代行路政管理和规费征收的行政权力，也有为自己经营活动所需向过路车辆收取车辆通行费的权利……” 一方面，公路管理机构根据法律的规定或因政府部门的授权而行使公共权力，另一方面公路管理机构也在参与公共事业的经营活动，享受公共事业运营的收益，在财政上脱离了对政府的依赖。
随着《侵权责任法》的实施，道路管理瑕疵致人损害责任为一种侵权责任的法律依据已经形成，《侵权责任法》第八十九条规定：“在公共道路上堆放、倾倒、遗撒妨害通行的物品造成他人损害的，有关单位或者个人应当承担侵权责任。”虽然这里并没有明确有关单位是否包括公路管理部门在内，但是通说认为，这里的单位不仅指在公共道路上堆放、倾倒、遗撒妨害通行物品致人损害的单位，也包括对公共道路安全通行负有管理职责的单位在内。同时，之前实施的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条也有类似的规定。
二、 归责原则之争
道路管理瑕疵致人损害系属民事侵权责任由立法明确，那么另外一个问题也必须得以明确，即该种侵权责任的归责原则如何？有观点认为，道路管理瑕疵致人损害理应适用过错推定责任原则，其理由如下：第一，《侵权责任法》第八十九条设置在该法第十一章物件损害责任中，而该章的规定总体上采用的是过错推定原则；第二，《侵权责任法》第八十九条中没有出现“过错”的字样，肯定不是过错责任。 对此观点，笔者认为值得商榷。
第一，公共道路管理机构承担的是一种安全保障义务，理由是：安全保障义务的法律依据为《侵权责任法》第三十七条之规定，即公共设施的管理人或者群众性活动的组织者，因疏于履行安全保障义务致人损害而需承担侵权责任。在道路管理瑕疵案中，首先，从主体来看，公共通行道路供不特定多数人通行使用，从性质上看属于公共场所，道路管理人也即具有公共场所管理人的主体资格；其次，从义务来源来看，我国《公路法》第三十五条、第七十条规定了道路管理部门在管理及维护公路方面的职责，也即确保公路处于良好的技术状态，保持公路的安全畅通，也就是说道路管理人承担是一种确保道路安全通行的职责。从以上两点看，道路管理人对于道路的管理义务符合《侵权责任法》第三十七条有关安全保障义务的规定，因此公共道路管理机构因违反此义务所承担的责任也应依据该条的一般过错责任原则进行归责。