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摘要通过对我国国土空间开发格局的演变及面临新形势的分析，阐述了优化国土空间开发格局的思路，即：集约发展，高效利用国土空间；集中发展，重视集聚经济效应和规模经济效应；集群发展，促进产业集群和城市集群的形成；人口与GDP 相匹配，产业集中和人口集中相同步；因地制宜，不同地区采取不同的发展模式。在此基础上提出了优化国土空间开发格局的基本设想。
关键词国土空间空间开发格局优化思路
国土空间是经济社会发展的载体，是一个国家进行各种政治、经济、文化活动的场所，是人们生存和发展的依托。国土空间开发就是以一定的空间组织形式，通过人类的生产建设活动，获取人类生存和发展的物质资料的过程。我国在长达几千年的生产和经营过程中，形成了不同形态的空间格局，如人口的聚集、基础设施的建设、城市的发展等。当前，我国正处在工业化、城市化步伐加快的过程中，经济结构、区域结构、城乡结构正在发生巨大变化，如何优化国土空间开发格局是一个关系到十几亿人口生存发展的大问题。
我国国土空间开发格局的现状与问题
我国国土空间开发格局的现状。进入本世纪后，伴随着区域协调发展战略的实施，我国采用了“城市群为核心、发展轴为引导、政策区为重点、多种开发形态复合叠加”的空间开发模式，形成了“三核多极、三轴四区”为主体的多核、多轴、片区型的国土空间开发格局。
第一，人口、工业和城市向东部地区集中的趋势有所改变。人口向东部省区集中的态势十分明显。2010年第六次人口普查数据表明，全国常住人口最多的十个省区与2000年时相同，但广东由人口第三大省成为人口第一大省。东部地区人口所占比重为45%，与2000年相比提高了3个百分点。东部地区的广东、上海、北京、浙江、天津等地成为这10年间人口增长较快地区。中西部地区人口占全国的比重分别为32%和23%，与2000年相比分别下降1个和2个百分点，其中四川、重庆、湖北、河南、湖南、安徽等为人口减少较快省区。
中西部地区工业发展加快。2009年东部地区仍是我国工业发展的中心，其工业总产值占全国的比重为69%，江苏、山东和广东仍是工业总产值最高的三个省份。但与1999年相比，东部地区工业总产值占全国的比重有1个百分点的下降，分省区来看，四川、安徽、内蒙古、江西、陕西工业总产值在各省区中的排名均有明显提高。①
东部地区城市发展更快。2009年东部地区的城市占全国城市的比重约为43%。2009年与2003年相比，东部地区城市建成区面积提高了1.45倍，高于全国1.35倍的平均水平，东部地区城市建成区面积占全国的比重也由43.9%提高到46.2%。经济快速增长的东部沿海省区广东、浙江、江苏、山东和上海城市建成区面积都有更为明显的增长，表明进入本世纪后东部地区城市发展相对更快。②
第二，“三核多极”的发展格局基本形成。改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，我国经济活动开始向区位条件优越的特定区域集聚，都市圈、城市群日益成为经济活动的主要平台。2009年，珠三角、长三角、京津冀地区经济总量占全国的比重达到36.8%。从2006年开始其他七大城市群发展明显加快，2006年至2009年在全国的经济份额以年均1个百分点提高。表明在三大城市群继续成为全国经济发展核心的同时，内地城市群开始逐步成长为区域性乃至全国的经济增长高地，经济发展多极化态势开始显现。③
第三，经济要素向“三轴”集中的态势明显。新中国建立以来，我国进行了大规模的国土开发，在生产力的配置和社会发展的空间组织方面，除“三线”建设时期外，客观上基本符合“点—轴系统”空间结构模式的要求。经过多年的发展，我国已形成了“五纵七横”的国道主干线和“八横八纵”的铁路网，也由此形成了覆盖主要人口和产业集聚地、有效联接东中西部和南北部地区的综合运输通道主骨架，强化了对全国性经济要素流动的组织和运输能力，推动了我国国土空间开发轴线的形成。经济要素向沿海轴线、长江轴线、陇海—兰新轴线、京广轴线、哈大轴线等重要开发轴线不断聚集，沿线城市和产业集中发展，对全国产业和人口的空间组织和引导作用不断加强，以点—轴为标志的空间开发格局基本形成。在这些轴线中，长江轴线、沿海轴线和京广—京哈轴线的地位更加突出，2009年，这三大轴线聚集的人口占全国44%，经济总量占全国73%。
第四，四大地区成为区域战略和政策的空间载体。新世纪以来，我国先后实施了西部大开发战略、振兴东北等老工业基地战略和促进中部地区崛起战略，并出台了一系列相关政策措施，由此形成了我国区域发展的总体战略。区域发展总体战略的实施，使我国的国土开发形成了在四大地区分别展开的空间格局。
自2006年以来，在四大地区的框架之下，国家又相继出台了一系列区域规划和特殊区域的指导意见。具体包括三种类型：一是在浦东、天津滨海新区、武汉、长株潭、成都、重庆、北京中关村等地设立不同类型的综合配套改革试验区和示范区；二是针对上海、福建、海南、重庆、广西、新疆、西藏、宁夏、青海等省区市，出台了指导意见；三是批复实施了一系列的区域规划，包括广西北部湾经济区、珠江三角洲地区、江苏沿海地区、关中—天水经济区、辽宁沿海经济带、图们江区域、黄河三角洲高效生态经济区、鄱阳湖生态经济区、皖江城市带、河北沿海等区域规划。应该说，这些区域规划的编制实施，对于充分调动各级地方的积极性，进一步明确各规划区域的功能定位和发展方向，引导各地区发挥优势和合理分工，推动区域合作都具有重要的战略意义。
第五，空间拓展与国土整治同步推进。改革开放以来，经济空间拓展主要通过以下方式实现：一是通过设立各类开发区集聚产业，包括改革开放初期设立的经济技术开发区、高新技术开发区等，也包括一些新兴产业集聚区，如科技产业园、创意产业园、外包产业园等，目前国家批准的各类开发区面积近1万平方公里。二是通过城市新区或新城实现城市空间拓展，如浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区以及西咸新区等。虽然这些新区像开发区一样具有产业集聚区的特征，但相较于传统的开发区，这些新区功能更为综合，对城市空间拓展的作用更为显著。
与此同时，我国也逐步加强了国土整治和生态修复。一是资源枯竭地区的综合治理，目前已分三批确定了全国69座资源枯竭城市转型的试点。二是生态恢复和建设以及环境治理工程，包括三北防护林体系建设、退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理、青海三江源保护、石漠化治理等一系列生态建设工程，以及以淮河水污染治理、滇池治理、二氧化硫排放控制和治理行动等一系列污染治理工程为代表的水污染和大气污染治理工程。这些活动在减轻历史上国土空间粗放式开发对于资源环境所造成的破坏之外，也起到了优化国土空间开发格局的作用。
我国国土空间开发格局存在的突出问题。我国的国土空间开发在为国民经济快速发展和社会进步提供有力支撑的同时，也存在一些影响经济社会可持续发展的突出问题，亟需加以重视和解决。
工业分散发展，行政区经济影响要素合理流动。工业分散发展表现为“资源处处开发、工业遍地开花”。从省级至乡镇级政府，从城市到乡村，都强调工业的发展，发达地区力图凭借先发优势，继续大规模集聚产业，欠发达地区力争发挥后发优势，加快赶超步伐，所有市县区乃至乡镇都以经济大发展、工业上台阶为首要任务。无论东中西、不分生态环境状况，各县、镇基本上均设有工业园区。20世纪90年代中期后，全国各地开发区数量曾达6866个，占地3.86万平方公里，相当于全国城镇发展百年来的建成区总面积。经过2003年后国家对于开发区的整顿，到2007年下半年时，开发区数量和规划面积分别减少到1568个和9949平方公里，但各地以产业集聚区、工业小区、一区多处布点或一区多个园区等各种方式设立工业集中区，或将原来已经撤销的开发区，采取由合法的开发区委托代管的方式继续强化工业园区的发展。在全国范围或较大空间尺度（如大地带内），实现经济和人口布局的分散，有利于促进区域协调发展；但如果在较小空间尺度，如县（市、区）范围内出现工业等开发活动的分散布局，则会妨害空间资源的集约利用和生态空间的保护，并会造成我国经济社会发展的不可持续。
行政区经济越来越成为各地政府竞相推崇的目标，成为与上级政府博弈的动力。为了招商引资，各地方政府不惜付出土地、财政和生态的代价。GDP崇拜并未根本消除，区域合作虽不断提倡，但收效并不显著，经济要素的合理流动虽与以前相比有所改善，但区域之间的流动并不顺畅。在近年来日趋激烈的区域竞争中，许多城市和地区为了加快发展，不惜过度开发资源、超前建设基础设施、以破坏生态环境和历史文化为代价招商引资，损害自身持续发展能力，造成城市与区域功能定位不准、发展方向冲突、开发秩序混乱、开发强度随意的局面。
人口与经济的空间分布严重不匹配。改革开放以来，随着市场机制对资源配置作用的增强，产业不断向沿海、沿江、沿线地区集中，但人口同向集聚速度却相对较弱。人口集中和生产集中的偏离可用“人口与产业分布不一致指数”（GPR）来表示，它等于某地区生产总值占全国生产总值的份额与人口占全国总人口份额之比值。若GPR等于1，表示该地区占全国经济总量与人口所占份额相等，说明人口与产业集聚相互协调；此值小于1说明该地区产业规模小、人口数量多；此值大于1则说明产业集聚而人口没有相应集聚，二者被认为是非协同集聚。2000年以来不同地区的人口与产业分布不一致指数，东部和东北地区高于1，而中西部地区均低于1，表明东部地区产业集聚高于人口集聚而中西部地区产业集聚落后于人口集聚的总体态势。
区域内部产业分工体系尚未形成。我国各地区间产业分工的专业化水平有所提高，中西部与东部地区之间的区际产业分工基本上维持在垂直分工格局，即内地为东部地区提供原材料，东部地区生产加工制成品。这从西部地区近年来产业增长态势可进一步反映出来。2009年，西部地区采掘业占工业总产值比重为29.3%，而资源加工占工业总产值比重只有14.6%。西部地区原煤、石油和天然气产量分别占全国的44%、28.9%和79.4%，但电力和热力行业产值仅占全国的19.2%，石化行业产值仅占全国的11.8%。区域间产业的垂直分工现状是较为低级的分工形式，与水平分工（即西部地区提高对能矿及农产品资源的加工能力，东部地区从国外进口原材料等）以及产品价值链分工（即零部件或产品配件生产的分工，或研发和销售与生产之间的分工）等高级的分工形式相比，其空间效益低下表现在多个方面：一是导致要素大规模长距离调动，使得大规模长距离的运煤、送电、输气对于物流组织的压力越来越大，同时增加了运输过程中的损耗，提高了生产组织成本，降低了利用效率；二是西部地区工业发展的就业弹性较小，影响对于本地区劳动力的吸纳，从而导致人口与产业匹配程度降低；三是西部能矿工业的发展虽然由于价格因素可获得一定的经济效益，但由于这种产业的关联度较低，技术溢出效应低，对于其他产业的拉动作用有限；四是不利于国内“雁型”分工模式的形成，使得我国本应具有的延长产业和产品生命周期的大国优势难以实现。
城乡建设用地低效扩张。土地利用结构是国土空间开发格局的直接表现。在现阶段城乡用地出现双重低效扩张问题。2000年以来，在加快推进城镇化的目标下，全国许多地区的大中城市，纷纷以“大手笔”规划建设新城、大学城、大广场等；一些地方以改善投资环境为名，竞相修建高尔夫球场，④导致我国城市建设用地低效扩张。城市建设用地的弹性增长系数（城市建成区面积增长率/城市人口增长率）已由上世纪90年代的1.2快速上升为2009年的2.0，意味着新世纪以来每新增一个城市人口所增加的城市建设用地是上世纪90年代的1.67倍。目前全国所有城市的平均容积率仅为0.51，建制镇还不到0.2，明显低于周边一些国家或地区城市的容积率1～2的水平。
农村建设用地无序扩张问题更为严重。用于村办企业、农贸市场和道路建设以及农民住宅建设的用地增长很快。1997年到2005年，全国农村人口减少9633万人，而农村居民点用地却增加了近170万亩，农村人均居住面积已达220m2。村庄建设用地是城市建设用地和建制镇建设用地新增量的1.8倍。农村建设用地利用效率较低表现为：一是村办企业规模较小，在用地管理上很难规范其具体定额标准，造成土地利用上的很大浪费。二是大量农村劳动力在城镇务工，而农村宅基地面积在扩大，农村住宅建设中空置率较高已成为普遍现象。城乡建设用地规模的过度扩张，已导致我国耕地总量逐年下降，特别是经济发达区域优质耕地大量流失。从1996年年底到2009年13年间，中国耕地减少了1.4亿亩，年均减少1000多万亩。
社会经济与自然环境的适应关系趋于恶化。近年来，各级政府对于生态修复和建设以及环境治理的资金和政策投入力度不断加大，但许多地区的工业化和城镇化过程中对于生态空间保护严重不足。工业和城镇发展对于生态环境的影响体现在两个方面：一是城镇建设占用了生态空间；二是工业和城镇发展产生的污染破坏了生态空间。
由于不顾资源环境承载能力，对于能矿资源、水资源等粗放式、无节制的肆意开发和过度开发，使得环境损耗和污染加剧，环境危机由局部范围扩大到较大范围，局部地区的环境危机正在演变成为社会危机。近岸海域生态系统恶化，气象灾害、地质灾害和海洋灾害等均是这些危机的不同表现形式。
优化国土空间开发格局的基本思路
集约发展，高效利用国土空间。我国国土空间很大，但适宜人居住和发展的空间并不大，山地多，平原少，约60%的国土空间为山地和高原，适宜工业和城市建设及耕作的土地仅有180多万平方公里，今后可用于工业和城市建设的土地不到30万平方公里，约占全国陆地国土面积的3%。我国生态脆弱区域面积广大，中度以上生态脆弱区域占全国国土空间的一半以上。脆弱的生态环境，使大规模、高强度的工业化城镇化开发只能在有限的国土空间展开。
在工业化、城市化过程中，工业和城市需要占用土地，如果不加控制，粗放利用，我国确保粮食安全的耕地面积就很难保证。很长一段时间，一些地区粗放利用土地的现象十分严重。在城市化过程中，本应在城市建设用地增加的同时减少农村居住用地，由于进城农民的社会保障和户籍没有解决，进城农民仍然保留了农村的居住用地，造成了“双重占地”。全国耕地面积从1996年的19.51亿亩减少到18.26亿亩，人均耕地由1.59亩减少到1.37亩，逼近我国保障粮食安全的“红线”。造成土地粗放利用的原因很多：不合理的户籍制度、缺乏国土规划和区域规划、城市规划不科学、规划约束力不够、没有形成科学合理的城市体系、用地的随意性，“村村点火、户户冒烟”等等。城市地区和工矿地区单位面积的产出较低，除一些超大和特大型城市的主城区之外，绝大部分城市和建制镇的人口密度偏低，部分中小城市、建制镇占用的空间较大，而集聚人口和经济的规模偏小。
高效利用国土空间是一项长期的任务，必须通过各项政策的配合。户籍政策、土地政策、人口政策、住房政策、税收政策等都须根据这一方针进行调整。通过政策调整，提高城市建筑容积率，提高城市的人口承载力，积极稳妥地推进城镇化，逐步减少农村人口，逐步减少生态脆弱区的人口，实现土地的集约利用，实现可持续发展。
集中发展，重视集聚经济效应和规模经济效应。集中发展是一个理念。在区域发展理念上，我们长期强调均衡发展和分散发展，普遍认为集聚是国家和区域发展中一个长期没有解决的问题。近年来，人们发现集聚是世界多个国家或区域经济发展普遍存在的且对经济社会发展有正面效应的地理现象。克鲁格曼首次运用主流经济学的分析工具对这一现象进行了深入的理论研究，他认为：在工业品主导的社会里，资本与人口的流动与聚集，将扩大聚集地的最终消费品市场和中间投入品市场，使厂商降低成本，获得规模效益，消费者从聚集中得到更多样化更廉价的商品和服务；而且，由于集聚经济的存在，各种产业和人口的聚集是一种自我加强的过程，即使初始条件完全相同的地区，也会因一些较小的变化引发“因果循环累积”机制，使生产集中分布。
克鲁格曼强调集聚经济效应与规模经济效应的观点也被世界银行的研究所印证。世界银行《2009年世界发展报告》提出重塑世界经济地理，为国家和区域空间发展提供了一个全新的视角。报告提出：不平衡的经济增长与和谐发展可以并行不悖、相辅相成。当经济从低收入水平向高收入水平增长时，生产也随之日趋集中。生产者会青睐某些地点，譬如城市、沿海地区和相关国家。发展成效最为卓著的国家往往能制定合理的政策，促进不同地区人们生活水平的趋同，同时实现生产集中的短期利益和生活水平趋同的长期利益，其途径就是经济一体化。
世界银行报告认为：世界上鲜有平衡的经济增长。随着一个国家城市化进程的推进，经济活动会更趋于集中。以东亚为例，随着该地区国家的增长，按照当前的趋势，未来20年城市人口大约将增加4.5亿，相当于每月增加了一个巴黎的人口。在南亚和中亚，预计城市人口将增加3.5亿。而在撒哈拉以南非洲国家中，如果经济持续增长，2005年到2025年期间城市人口可能增加2.5亿。在国家层面，经济增长呈现相似的不平衡特征，较之于偏远地区，那些距离大型市场较近的地区，其经济发展速度也较快，提前着手平衡经济增长的努力只会阻挠发展，得不偿失。
世界银行的报告得出了令人信服的结论：两个世纪的经济发展历程表明，收入和生产的空间不平衡难以避免。没有理由去期望经济在各地区平稳平衡地增长，发展者的成功经验表明生产在地理空间上趋于集中的必要性。最成功的国家能够制定政策平衡不同地区居民的基本生活水平，使经济生产集中，而生活水平趋同。通过公共制度、基础设施和干预措施的最佳组合，当今发展者可以重塑他们的经济地理。经济集中化是一个不可否认的事实，政府应当改善土地政策，广泛提供基本服务，进行高效率的基础设施投资，有意吸引产业到落后地区的激励措施应尽量少用。如果做得足够好，将同时实现不平衡的增长和包容性的发展。
集中发展的理念也逐步被人们所认识，如我国一些地方提出“三集中”模式，即；工业向园区集中，农民向城市集中，耕地向种田大户集中。我们很早也提出：促进经济要素向经济带和城市群集中。集中是一个理念，集聚则是一个过程，通过集聚实现产业集中和人口集中将是优化国土空间格局的有效途径。
集群发展，促进产业集群和城市集群的形成。当我们告别“大而全”、“小而全”的生产模式时，专业化分工进入了我们的视野。分工更易于创新，能够降低成本、促进协作和减少竞争。分工有种种好处，但却提高了交易成本。这时，“产业集群”出现了，产业的聚集效应抵消了物流成本和交易成本，提高了配套能力，产业链条不断拉长，市场竞争力不断提高。20世纪下半叶，“城市集群”出现了，“城市群”进入了人们的视野，在此之前，人们只看到“巨型城市”，如纽约、伦敦、巴黎、东京、芝加哥等等，看到的是“城市病”、“城市密集区”，在此之后，发现了区域内部城市之间的关系。
城市是区域的中心，区域是城市的腹地和支撑。当工业化、城市化迅速推进的时候，中心城市的规模迅速扩大了。在其辐射带动下，形成了一个个城市圈，即以城市为中心，以其辐射半径划圆，就成为中心城市的辐射范围。当一个个城市成为“大都市”时，城市圈就演变为“都市圈”。都市圈和城市圈相互重合，彼此覆盖，分不清是哪个城市的“腹地”时，城市群就形成了，城市群的概念也出现了。城市群的定义是：在特定的区域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托发达的交通条件，以一个或几个特大城市作为区域经济的核心，城市个体之间的内在联系不断加强，共同构成一个相对完整的“城市集合体”。城市群内，由于交通基础设施非常完善，小城市和小城镇获得了前所未有的发展机遇，因为，非常便捷的交通使小城市和小城镇的区位劣势在“弱化”，而成本优势在“强化”，劳动力密集型的零部件产业开始向大城市周边的小城市和小城镇转移。大城市、尤其是特大城市，由于要素成本不断提高，其制造业不堪压力，不断向周边“二级城市”转移，促使大都市的产业高度化。原来功能健全的区域性中心城市转变为功能性城市，城市之间出现了分工，集聚优势又转变为分工优势。城市内部的产业配套和产业集群转变为城市群内部的产业配套和产业集群，城市的竞争力提升为城市群的竞争力。城市群的出现大大提高了对农村人口的吸纳能力和承载能力。中国特色的城镇化道路——即大中小城市协调发展的道路——只有在城市群里才能够行得通。
国家“十一五”规划纲要明确提出：要把城市群作为推进城镇化的主体形态；已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等区域，要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力；具备城市群发展条件的区域，要加强统筹规划，以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。
人口与GDP相匹配，产业集中和人口集中相同步。改革开放以来，我国国土开发与经济布局的重点主要集中在沿海地区，其经济实力和自我发展能力大大增强。长三角、珠三角、京津冀三大城市群也成为我国发展的经济核心区和引领区。可以说，改革开放30年，以沿海为重点的国土空间开发支撑了全国经济高速增长和国家整体竞争力提升。
但与此同时，也出现以下问题。第一，人口与产业非协同集聚。从全国范围看，我国经济总量和产业活动不断向东部地区集中，而人口分布几乎没有发生大的变化。1980年～2005年，东部地区生产总值占各地区总额的比重由43.6%提高到55.5%，增加了11.9个百分点，而东北3省、中部6省和西部12省区市分别下降了5.0、3.5和3.4个百分点。2006年，东部地区人口仅占全国的36.3%，但地区生产总值占55.7%，工业增加值占59.0%，全社会固定资产投资占49.7%，实际利用外商直接投资占87.3%，出口额占88.8%。相反，中西部地区经济总量占全国的比重却远低于其人口份额。都市圈和城市群在大规模集聚产业的同时，并没有起到同比例大规模集聚人口的作用，由此导致人口分布与经济活动分布严重悖离。如我国三大城市群的人口占全国的12.6%，但地区生产总值却占36.0%，二者之比高达1︰2.86。而国外大城市群经济总量虽占比重较高，但其人口比重也较高，二者基本上是协调的。如美国波士华城市群的人口占美国的17%，实现GDP占美国的20%，二者之比只有1︰1.18。第二，我国区域差距在不断扩大。从1980年到2003年，东部与西部间人均生产总值相对差距由44.7%扩大到63.0%，东部与中部间相对差距则由38.9%扩大到58.9%，二者分别扩大了18.3和20.0个百分点。近年来，尽管东西差距呈现缩小态势，但仍然很大。2008年，珠三角人均生产总值超过9000美元，整个东部地区达到5331美元，而中部地区只有2565美元，西部地区为2297美元，大西南为2017美元，贵州则不到1300美元。这种人口与经济活动的非协同集聚，与现行的劳动力只能“流动”而难以安家落户的人口迁移政策密切相关。正是由于经济要素的集中与人口的集中不匹配，才造成了目前我国区域经济发展的严重不平衡。农民工的就业地和家庭分居两地，造成在全国范围内形成大规模的劳动力流动。不仅造成巨大浪费，也出现了诸如留守儿童、婚姻家庭等社会问题。
在自然条件、发展基础存在巨大差异的情况下，实现经济总量和经济比重的均衡是很难做到的，但通过劳动力的转移、人口的流动，使人口与GDP相匹配，产业集中与人口集中相同步，就能够使各地区人均GDP差距缩小，使各地区居民的收入水平与生活水平大体相同。经济要素的集中就不至于影响居民的生活水平。
因地制宜，不同区域采用不同的发展模式。我国国土面积很大，各区域的自然条件差异巨大。西部地区虽有像成渝、关中等土地肥沃、人口密集、生态环境很好的地区，但多数地区土地瘠薄、干旱少雨、人口稀少，或高山连绵，或戈壁荒漠，生态环境极为脆弱，所以不能一概而论，应因地制宜，针对不同基础条件采用不同的开发模式。
在城市群地区采用网络式开发。在城市群地区应采取网络开发模式，加快基础设施网络的建设步伐，尽快完善大中小城市之间的快速交通主干道建设，加快区域经济一体化步伐。注重城市群内部中小城市与大城市的分工协作，通过网络型基础设施建设，强化中小城市之间、中小城市与大城市之间的经济联系，充分发挥大城市的集聚、辐射和服务功能，促进土地和空间的集约利用，实现区域协调的网络型面状发展。按照“经济与人口协同集聚”的原则，加快农民工市民化进程。
在人口稀疏、产业基础薄弱地区采用据点式开发。在人口稀疏、产业基础薄弱的城市群以外地区应采取据点开发模式，一是应集中建设区域性中心城市，以吸引产业和人口向中心城市聚集，提高产业配套能力和对人口的吸纳能力，带动周边区域的经济社会发展。二是在据点式开发的同时，建设与经济较发达地区的主要交通干线，改善交通条件，加强与人口和城镇密集地区的经济联系。三是要通过人口转移，逐步减少生态脆弱地区的人口，减轻生态压力，增强其生态服务功能，并通过财政转移支付、生态补偿等途径弥补其发展机会损失。
在城市群以外的人口密集地区采用点轴式开发。在城市数量少、规模小、产业基础薄弱而人口又比较密集的地区，近期应以强化中心城市为重点，在加强城市与城市之间经济联系的同时，吸引产业和人口向交通沿线聚集，发展交通沿线的城市和城镇，打造发展轴和经济带。点轴开发模式的优点在于避免分散发展导致的基础设施投资过大、物流成本提高、产业配套能力薄弱等。要注重强化核心城市的服务功能，发展交通沿线的城市和城镇，使交通沿线成为区域的经济隆起带。
优化国土空间格局的基本设想
打造承东启西、连南贯北的经济带。经济带也称为发展轴，顾名思义就是沿主要交通干线分布了大量城市、城镇和产业，在经济带上城市和产业及其他经济要素的分布比其他地方更密集。因此，经济带同时也是城市带和产业带，某种程度上，也可认为经济带是城市带和产业带的统称。
我国已形成若干条纵横全国的经济带，如沿海经济带、沿长江经济带、陇海兰新经济带和京广京哈经济带。这四条经济带被称为“开字型”经济带，在“十一五”规划中表述为“两横两纵”，即以沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴。在《全国主体功能区规划》中增加了一条“包昆经济带”，成为“两横三纵”。这几条经济带已成为承东启西、连南贯北的“经济主骨架”，云集了大量的城市和产业。次一级经济带也有很多条，如京沪经济带、黄河上游经济带、广西西江经济带、山西大（同）运（城）经济带、杭州至怀化经济带等等。
“两横三纵”经济带的发展总体上并不平衡，沿海、京广京哈、陇海兰新和沿长江四条经济带的经济实力相对较强，包昆经济带的经济实力相对较弱。在经济带内部，发展不平衡的问题也比较突出，如沿海经济带总体上比较发达，但其间也有发展比较薄弱的地区，如辽宁沿海的辽西地区、江苏沿海、广东的西南沿海、广西沿海的经济均不是很发达，还有很大的发展潜力。沿长江经济带的经济发展水平与流域关系是反梯度的，即长江下游经济发展水平在经济带中最高，而长江上游经济发展水平在经济带中较低。针对经济发展不平衡的问题，应进一步发挥长江黄金水道的航运功能，在合理规划布局沿江港口的基础上，不断改善沿江地区的投资环境，提升沿江地区集聚人口和经济要素的能力。以铁路、公路等重大基础设施的联通、联动为切入点，强化陇海兰新线各城市的合作，加快发展陇海兰新经济带。把京哈线、京广线、京九线、哈大线、同蒲线、焦枝线、枝柳线作为一个整体，共同打造京广京哈经济带，使之成为中国经济的“脊梁”。包昆经济带应以交通条件的改善为着力点，积极培育经济带上新的增长点，如榆林、延安、泸州、内江、遵义、昭通、六盘水、曲靖等，使这条纵贯西部南北的经济带强化起来。
前述经济带基本成型，还有一条尚未成型，但在国家空间格局中极为重要，且在未来应予重视和扶持的新的经济带——沿边经济带。这条经济带南自广西的东兴，北至辽宁的丹东，是一条环形经济带。在这条经济带上，分布有丹东、图们、绥芬河、黑河、满洲里、二连浩特、巴彦淖尔、阿勒泰、塔城、伊宁、阿克苏、喀什、日喀则、林芝、瑞丽、河口、凭祥、东兴等城市。这些城市都不大，但战略地位非常重要。一些城市水资源及其他自然条件也很好，有条件发展成为大城市。有些口岸、县城和小城镇，如新疆的霍尔果斯、广西的龙州、黑龙江的乌苏镇等，有条件发展成为规模较大的城市，甚至发展成为大城市。
加强城市群内部的联系，促进新的城市群加快形成。根据多数区域经济学者的研究，我国已形成十大城市群。各城市群的范围如下：
京津冀城市群：北京、天津、廊坊、保定、唐山、张家口、承德、秦皇岛、沧州、石家庄。
辽中南城市群：沈阳、抚顺、本溪、辽阳、鞍山、营口、铁岭、盘锦、大连、丹东。
山东半岛城市群：济南、泰安、淄博、莱芜、东营、潍坊、青岛、烟台、威海、日照。
长三角城市群：上海、苏州、南京、南通、无锡、湖州、常州、扬州、泰州、镇江、杭州、绍兴、嘉兴、宁波、舟山、台州。
海峡西岸城市群：福州、莆田、宁德、厦门、漳州、泉州。
珠三角城市群：广州、深圳、东莞、惠州、佛山、中山、江门、肇庆、珠海。
关中城市群：西安、咸阳、宝鸡、渭南、铜川、商洛。
中原城市群：郑州、开封、新乡、许昌、焦作、洛阳、济源、漯河、平顶山。
川渝城市群：重庆、泸州、宜宾、广安、成都、德阳、绵阳、资阳、眉山、乐山、雅安、内江、自贡、南充、遂宁。
长江中游城市群：武汉、鄂州、黄石、咸宁、天门、仙桃、孝感、潜江、岳阳、荆州、九江、信阳。
据统计，上述十大城市群的土地面积占全国总面积的10.47％，2009年，人口所占比重为37.02％，而GDP所占比重为64.40％。也就是说，十大城市群以1/10多一点的土地面积，承载了1/3以上的人口，创造了将近2/3的GDP。从资源环境承载能力和未来发展潜力来看，十大城市群将聚集更多人口，创造更多GDP。因此可以说：十大城市群是我国最有发展潜力的地区，是支撑我国国民经济健康发展的十大支柱。
这些城市群现在和将来都将是我国经济发展的重要支柱，是我国经济要素聚集的地方。从GDP所占比重来看，承载人口的潜力还很大。在上述城市群地区，构建科学合理的城市体系，保护并改善生态环境，是我国的长远大计。首先，要开展城市群战略规划。规划要突出城市的功能分工、区域合作。促进产业布局一体化、基础设施建设一体化、城镇建设一体化、生态环境建设一体化、区域市场体系建设一体化等内容。其次，加快构建城市群内交通网络体系，规划建设区域内城际铁路和高速公路网络，建立城市之间的便捷通道。强化城市群内水资源的保护与水环境的治理工作，培植城市群合作基础。第三，努力推进城市群市场一体化建设。打破行政区的阻隔，建立城市群内统一的产权交易市场，逐步完善产权市场体系和信息市场一体化建设。第四，支持和鼓励城市群内部建立合作和利益协调机制。鼓励成立相关行业和地区仲裁委员会，裁决城市群内有争议的问题，强化城市群内政策的协调性。打破行政区域的限制，建立有利于城市群协调发展的利益分配机制，实现设施共建、资源共享、共同发展。
除上述十大城市群之外，以长株潭为中心的湘东地区，以合肥为中心的江淮地区，以长春、吉林为中心的吉林中部，以哈尔滨为中心的黑龙江西南部，以南宁为中心的北部湾地区，以乌鲁木齐为中心的天山北坡地区等都有希望发展成为新的城市群。其范围如下：
江淮城市群：合肥、芜湖、马鞍山、蚌埠、滁州、安庆、淮南、池州、铜陵、六安。
湘东城市群：长沙、株洲、湘潭、岳阳、益阳、娄底、常德、衡阳、萍乡。
北部湾城市群：南宁、钦州、北海、防城港、崇左、贵港、来宾、玉林。
吉中城市群：长春、吉林、四平、辽源、松原。
黑西南城市群：哈尔滨、大庆、齐齐哈尔、绥化。
天山北坡城市群：乌鲁木齐、昌吉、吐鲁番、石河子、奎屯（独山子 奎屯 乌苏）、克拉玛依。
增强区域性中心城市的经济实力。在城市群之外的地区，应加快区域性中心城市的发展，使之能辐射带动更大的区域范围。应以地级市为重点，一些城市数量少的地区，应将区位条件好、腹地比较大的县级市培育为区域性中心城市。首先，根据中心城市政府有效履行经济社会管理职能的需要，将相应的许可权赋予中心城市行使。加快区域性中心城市对外交通建设，构建高效合理的交通网络体系，不断拓展区域性中心城市的腹地。支持区域性中心城市加快户籍制度改革，鼓励符合条件、有意愿的农民工市民化。其次，完善区域性中心城市功能。以增强经济实力为基础，以提高效率为保证，以改革创新为动力，通过在技术、体制和文化等不同层面的改革，打破对现有生产力发展的束缚，重点从产业结构、区域功能、空间结构和环境风貌等方面着手，通过产业重组、环境重整、形象重塑，提高区域性中心城市的发展水平。第三，提高区域性中心城市的文化品位。加大对教育的投入力度，不断提高人的综合素质，特别是文化、文明素质。抓住国家深化文化体制改革的契机，培育富有区域性特点的文化产业，打造文化品牌，提高区域性中心城市在本区域内甚至是全国范围内的影响力。第四，创新城市管理理念。确立适应社会主义市场经济要求的城市管理思想，建立符合市场经济和现代化建设规律的城市管理体制，着力提高管理水平。建立精干、权威、高效的政府管理系统，强化对城建工作依法管理的职能。第五，以中心城市为核心，构建区域城市体系，使区域城市结构更加合理。
有重点、有选择地培育经济增长极。随着国际国内经济环境的变化，特别是国家经济实力的增强和发展水平的提高，沿海地区要素成本的攀升，全国综合交通运输网络体系的形成，以及西部开发、东北振兴和中部崛起战略的实施，要构建一个安全、有序、高效、和谐、可持续的国土开发新格局，就必须改变过去国土空间开发过于集聚东部的做法，合理引导人口和产业在中西部集聚，通过在中西部培育经济增长极，促进国土空间开发向纵深推进。
深圳、浦东、天津滨海新区和重庆两江新区均是培育经济增长极的成功案例。这些成功案例给我们的启示是：经济增长极的范围不能过大，一定时期内也不能过多，过大过多将使经济增长极效应大打折扣。我们认为，在新的时期，在西部边境地区应选择一些城市和城镇作为经济增长极进行重点培育。
加快边境地区的发展，不仅是富民固边的要求，也是进一步提升边境地区开发开放的要求，是促进区域协调发展的重要举措。改革开放以来，通过设立边境经济合作区、保税区和跨境经济合作区等形式，促进了边境地区的发展，但由于多方面的原因，边境地区经济发展水平整体较为落后。边境地区的珲春、绥芬河、黑河、满洲里、塔城、伊宁、喀什、林芝、瑞丽等城市，发展基础相对较好，建议有重点地选择若干个城市，采取东西共建、资金支持、政策支持、人才支持等方式，加快基础设施建设、承接国内外产业转移，壮大经济实力，扩大城市规模，带动边境地区经济发展。对边境口岸和靠近口岸的新疆霍尔果斯、广西龙州的水口镇、黑龙江省靠近黑瞎子岛的乌苏镇、云南省景洪州的磨憨等给予重点支持，将其培育为边境地区规模较大的城市。
构建“中心城市—城市群—经济带—经济区”区域空间体系。随着城镇化水平的逐步提高，尤其是城市化水平超过50%之后，国土空间结构将进入“大都市区时代”，它的发展前景主要取决于系统内部的组织化程度。在市场经济条件下，经济空间的发展演变有可能是有秩序地进一步优化，也有可能是无序发展过程。规范经济空间组织的目的就是引导人类经济活动在空间安排上的秩序化，期望通过合理的经济空间组织促进经济社会快速、健康和可持续发展。
随着中心城市规模的不断扩大而发展成为大都市，在大都市的辐射带动下形成都市圈，都市圈与城市圈的共同作用形成城市群。与此同时，以城市群为核心的经济区也开始形成。
一般情况下，一个区域或国家，其经济社会空间组织的形式必然是“点—轴系统”形式，也就是说要使区域最佳发展，必然要求以“点—轴系统”模式对社会经济客体进行组织。当然，由于不同国家和地区地理基础及社会经济发展水平的差异，“点—轴”空间结构的形成过程具有不同的等级和规模。目前，我国经济带与城市群和经济区正在相互耦合，如沿海经济带从北向南依次串联了辽中南、京津冀、山东半岛、长三角、海峡西岸、珠三角六大城市群，以城市群为核心，将形成大珠三角、海峡、大长三角、泛渤海、东北五大经济区或曰五大经济圈。这种空间组织模式，不仅顺应了我国经济社会发展在空间上集聚成点、扩散于带、辐射为面的客观趋势，也有利于在一定程度上改变我国人口与产业不匹配、大城市过大、小城镇过小、中等城市过少的空间结构不合理状况，优化我国的国土空间开发格局。
（本文系国家发改委宏观经济研究院2011年重点课题成果之一，课题组负责人：肖金成、欧阳慧，成员：汪阳红、申兵、孙久文、黄征学、刘保奎等）
注释
①根据2010年中国统计年鉴中相关数据计算。
②资料来源：2003年和2009年中国城市建设统计年鉴。
③沿海三大城市群指珠三角、长三角和京津冀；其他七个城市群指山东半岛、川渝、辽中南、中原、长江中游、海峡西岸和关中城市群。
④截至2010年年底，全国有近600家高尔夫球场，遍及全国26个省区市，而2004年全国只有高尔夫球场170家。
责 编 / 马冰莹
Optimizing China’s Thinking and Plan on State Land Development
Xiao JinchengOuyang Hui
Abstract: This article analyzed the history of China’s state land development and the new situations on the way ahead, and elaborated the thinking on optimizing state land development. The thinking includes intensive development, which means highly efficient use of land; concentrated development, which puts an emphasis on concentration and economies of scale; cluster development, which calls for fostering clusters of industries and cities; balance between total population and GDP growth, which requires industry concentration to be in sync with population concentration; and consideration of each locality’s conditions, which allows different regions to adopt different development patterns. On this basis, the author put forward the basic plan on optimizing state land development.
Keywords: State land, land development pattern, optimizing thinking
关键词国土空间空间开发格局优化思路
国土空间是经济社会发展的载体，是一个国家进行各种政治、经济、文化活动的场所，是人们生存和发展的依托。国土空间开发就是以一定的空间组织形式，通过人类的生产建设活动，获取人类生存和发展的物质资料的过程。我国在长达几千年的生产和经营过程中，形成了不同形态的空间格局，如人口的聚集、基础设施的建设、城市的发展等。当前，我国正处在工业化、城市化步伐加快的过程中，经济结构、区域结构、城乡结构正在发生巨大变化，如何优化国土空间开发格局是一个关系到十几亿人口生存发展的大问题。
我国国土空间开发格局的现状与问题
我国国土空间开发格局的现状。进入本世纪后，伴随着区域协调发展战略的实施，我国采用了“城市群为核心、发展轴为引导、政策区为重点、多种开发形态复合叠加”的空间开发模式，形成了“三核多极、三轴四区”为主体的多核、多轴、片区型的国土空间开发格局。
第一，人口、工业和城市向东部地区集中的趋势有所改变。人口向东部省区集中的态势十分明显。2010年第六次人口普查数据表明，全国常住人口最多的十个省区与2000年时相同，但广东由人口第三大省成为人口第一大省。东部地区人口所占比重为45%，与2000年相比提高了3个百分点。东部地区的广东、上海、北京、浙江、天津等地成为这10年间人口增长较快地区。中西部地区人口占全国的比重分别为32%和23%，与2000年相比分别下降1个和2个百分点，其中四川、重庆、湖北、河南、湖南、安徽等为人口减少较快省区。
中西部地区工业发展加快。2009年东部地区仍是我国工业发展的中心，其工业总产值占全国的比重为69%，江苏、山东和广东仍是工业总产值最高的三个省份。但与1999年相比，东部地区工业总产值占全国的比重有1个百分点的下降，分省区来看，四川、安徽、内蒙古、江西、陕西工业总产值在各省区中的排名均有明显提高。①
东部地区城市发展更快。2009年东部地区的城市占全国城市的比重约为43%。2009年与2003年相比，东部地区城市建成区面积提高了1.45倍，高于全国1.35倍的平均水平，东部地区城市建成区面积占全国的比重也由43.9%提高到46.2%。经济快速增长的东部沿海省区广东、浙江、江苏、山东和上海城市建成区面积都有更为明显的增长，表明进入本世纪后东部地区城市发展相对更快。②
第二，“三核多极”的发展格局基本形成。改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，我国经济活动开始向区位条件优越的特定区域集聚，都市圈、城市群日益成为经济活动的主要平台。2009年，珠三角、长三角、京津冀地区经济总量占全国的比重达到36.8%。从2006年开始其他七大城市群发展明显加快，2006年至2009年在全国的经济份额以年均1个百分点提高。表明在三大城市群继续成为全国经济发展核心的同时，内地城市群开始逐步成长为区域性乃至全国的经济增长高地，经济发展多极化态势开始显现。③
第三，经济要素向“三轴”集中的态势明显。新中国建立以来，我国进行了大规模的国土开发，在生产力的配置和社会发展的空间组织方面，除“三线”建设时期外，客观上基本符合“点—轴系统”空间结构模式的要求。经过多年的发展，我国已形成了“五纵七横”的国道主干线和“八横八纵”的铁路网，也由此形成了覆盖主要人口和产业集聚地、有效联接东中西部和南北部地区的综合运输通道主骨架，强化了对全国性经济要素流动的组织和运输能力，推动了我国国土空间开发轴线的形成。经济要素向沿海轴线、长江轴线、陇海—兰新轴线、京广轴线、哈大轴线等重要开发轴线不断聚集，沿线城市和产业集中发展，对全国产业和人口的空间组织和引导作用不断加强，以点—轴为标志的空间开发格局基本形成。在这些轴线中，长江轴线、沿海轴线和京广—京哈轴线的地位更加突出，2009年，这三大轴线聚集的人口占全国44%，经济总量占全国73%。
第四，四大地区成为区域战略和政策的空间载体。新世纪以来，我国先后实施了西部大开发战略、振兴东北等老工业基地战略和促进中部地区崛起战略，并出台了一系列相关政策措施，由此形成了我国区域发展的总体战略。区域发展总体战略的实施，使我国的国土开发形成了在四大地区分别展开的空间格局。
自2006年以来，在四大地区的框架之下，国家又相继出台了一系列区域规划和特殊区域的指导意见。具体包括三种类型：一是在浦东、天津滨海新区、武汉、长株潭、成都、重庆、北京中关村等地设立不同类型的综合配套改革试验区和示范区；二是针对上海、福建、海南、重庆、广西、新疆、西藏、宁夏、青海等省区市，出台了指导意见；三是批复实施了一系列的区域规划，包括广西北部湾经济区、珠江三角洲地区、江苏沿海地区、关中—天水经济区、辽宁沿海经济带、图们江区域、黄河三角洲高效生态经济区、鄱阳湖生态经济区、皖江城市带、河北沿海等区域规划。应该说，这些区域规划的编制实施，对于充分调动各级地方的积极性，进一步明确各规划区域的功能定位和发展方向，引导各地区发挥优势和合理分工，推动区域合作都具有重要的战略意义。
第五，空间拓展与国土整治同步推进。改革开放以来，经济空间拓展主要通过以下方式实现：一是通过设立各类开发区集聚产业，包括改革开放初期设立的经济技术开发区、高新技术开发区等，也包括一些新兴产业集聚区，如科技产业园、创意产业园、外包产业园等，目前国家批准的各类开发区面积近1万平方公里。二是通过城市新区或新城实现城市空间拓展，如浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区以及西咸新区等。虽然这些新区像开发区一样具有产业集聚区的特征，但相较于传统的开发区，这些新区功能更为综合，对城市空间拓展的作用更为显著。
与此同时，我国也逐步加强了国土整治和生态修复。一是资源枯竭地区的综合治理，目前已分三批确定了全国69座资源枯竭城市转型的试点。二是生态恢复和建设以及环境治理工程，包括三北防护林体系建设、退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理、青海三江源保护、石漠化治理等一系列生态建设工程，以及以淮河水污染治理、滇池治理、二氧化硫排放控制和治理行动等一系列污染治理工程为代表的水污染和大气污染治理工程。这些活动在减轻历史上国土空间粗放式开发对于资源环境所造成的破坏之外，也起到了优化国土空间开发格局的作用。
我国国土空间开发格局存在的突出问题。我国的国土空间开发在为国民经济快速发展和社会进步提供有力支撑的同时，也存在一些影响经济社会可持续发展的突出问题，亟需加以重视和解决。
工业分散发展，行政区经济影响要素合理流动。工业分散发展表现为“资源处处开发、工业遍地开花”。从省级至乡镇级政府，从城市到乡村，都强调工业的发展，发达地区力图凭借先发优势，继续大规模集聚产业，欠发达地区力争发挥后发优势，加快赶超步伐，所有市县区乃至乡镇都以经济大发展、工业上台阶为首要任务。无论东中西、不分生态环境状况，各县、镇基本上均设有工业园区。20世纪90年代中期后，全国各地开发区数量曾达6866个，占地3.86万平方公里，相当于全国城镇发展百年来的建成区总面积。经过2003年后国家对于开发区的整顿，到2007年下半年时，开发区数量和规划面积分别减少到1568个和9949平方公里，但各地以产业集聚区、工业小区、一区多处布点或一区多个园区等各种方式设立工业集中区，或将原来已经撤销的开发区，采取由合法的开发区委托代管的方式继续强化工业园区的发展。在全国范围或较大空间尺度（如大地带内），实现经济和人口布局的分散，有利于促进区域协调发展；但如果在较小空间尺度，如县（市、区）范围内出现工业等开发活动的分散布局，则会妨害空间资源的集约利用和生态空间的保护，并会造成我国经济社会发展的不可持续。
行政区经济越来越成为各地政府竞相推崇的目标，成为与上级政府博弈的动力。为了招商引资，各地方政府不惜付出土地、财政和生态的代价。GDP崇拜并未根本消除，区域合作虽不断提倡，但收效并不显著，经济要素的合理流动虽与以前相比有所改善，但区域之间的流动并不顺畅。在近年来日趋激烈的区域竞争中，许多城市和地区为了加快发展，不惜过度开发资源、超前建设基础设施、以破坏生态环境和历史文化为代价招商引资，损害自身持续发展能力，造成城市与区域功能定位不准、发展方向冲突、开发秩序混乱、开发强度随意的局面。
人口与经济的空间分布严重不匹配。改革开放以来，随着市场机制对资源配置作用的增强，产业不断向沿海、沿江、沿线地区集中，但人口同向集聚速度却相对较弱。人口集中和生产集中的偏离可用“人口与产业分布不一致指数”（GPR）来表示，它等于某地区生产总值占全国生产总值的份额与人口占全国总人口份额之比值。若GPR等于1，表示该地区占全国经济总量与人口所占份额相等，说明人口与产业集聚相互协调；此值小于1说明该地区产业规模小、人口数量多；此值大于1则说明产业集聚而人口没有相应集聚，二者被认为是非协同集聚。2000年以来不同地区的人口与产业分布不一致指数，东部和东北地区高于1，而中西部地区均低于1，表明东部地区产业集聚高于人口集聚而中西部地区产业集聚落后于人口集聚的总体态势。
区域内部产业分工体系尚未形成。我国各地区间产业分工的专业化水平有所提高，中西部与东部地区之间的区际产业分工基本上维持在垂直分工格局，即内地为东部地区提供原材料，东部地区生产加工制成品。这从西部地区近年来产业增长态势可进一步反映出来。2009年，西部地区采掘业占工业总产值比重为29.3%，而资源加工占工业总产值比重只有14.6%。西部地区原煤、石油和天然气产量分别占全国的44%、28.9%和79.4%，但电力和热力行业产值仅占全国的19.2%，石化行业产值仅占全国的11.8%。区域间产业的垂直分工现状是较为低级的分工形式，与水平分工（即西部地区提高对能矿及农产品资源的加工能力，东部地区从国外进口原材料等）以及产品价值链分工（即零部件或产品配件生产的分工，或研发和销售与生产之间的分工）等高级的分工形式相比，其空间效益低下表现在多个方面：一是导致要素大规模长距离调动，使得大规模长距离的运煤、送电、输气对于物流组织的压力越来越大，同时增加了运输过程中的损耗，提高了生产组织成本，降低了利用效率；二是西部地区工业发展的就业弹性较小，影响对于本地区劳动力的吸纳，从而导致人口与产业匹配程度降低；三是西部能矿工业的发展虽然由于价格因素可获得一定的经济效益，但由于这种产业的关联度较低，技术溢出效应低，对于其他产业的拉动作用有限；四是不利于国内“雁型”分工模式的形成，使得我国本应具有的延长产业和产品生命周期的大国优势难以实现。
城乡建设用地低效扩张。土地利用结构是国土空间开发格局的直接表现。在现阶段城乡用地出现双重低效扩张问题。2000年以来，在加快推进城镇化的目标下，全国许多地区的大中城市，纷纷以“大手笔”规划建设新城、大学城、大广场等；一些地方以改善投资环境为名，竞相修建高尔夫球场，④导致我国城市建设用地低效扩张。城市建设用地的弹性增长系数（城市建成区面积增长率/城市人口增长率）已由上世纪90年代的1.2快速上升为2009年的2.0，意味着新世纪以来每新增一个城市人口所增加的城市建设用地是上世纪90年代的1.67倍。目前全国所有城市的平均容积率仅为0.51，建制镇还不到0.2，明显低于周边一些国家或地区城市的容积率1～2的水平。
农村建设用地无序扩张问题更为严重。用于村办企业、农贸市场和道路建设以及农民住宅建设的用地增长很快。1997年到2005年，全国农村人口减少9633万人，而农村居民点用地却增加了近170万亩，农村人均居住面积已达220m2。村庄建设用地是城市建设用地和建制镇建设用地新增量的1.8倍。农村建设用地利用效率较低表现为：一是村办企业规模较小，在用地管理上很难规范其具体定额标准，造成土地利用上的很大浪费。二是大量农村劳动力在城镇务工，而农村宅基地面积在扩大，农村住宅建设中空置率较高已成为普遍现象。城乡建设用地规模的过度扩张，已导致我国耕地总量逐年下降，特别是经济发达区域优质耕地大量流失。从1996年年底到2009年13年间，中国耕地减少了1.4亿亩，年均减少1000多万亩。
社会经济与自然环境的适应关系趋于恶化。近年来，各级政府对于生态修复和建设以及环境治理的资金和政策投入力度不断加大，但许多地区的工业化和城镇化过程中对于生态空间保护严重不足。工业和城镇发展对于生态环境的影响体现在两个方面：一是城镇建设占用了生态空间；二是工业和城镇发展产生的污染破坏了生态空间。
由于不顾资源环境承载能力，对于能矿资源、水资源等粗放式、无节制的肆意开发和过度开发，使得环境损耗和污染加剧，环境危机由局部范围扩大到较大范围，局部地区的环境危机正在演变成为社会危机。近岸海域生态系统恶化，气象灾害、地质灾害和海洋灾害等均是这些危机的不同表现形式。
优化国土空间开发格局的基本思路
集约发展，高效利用国土空间。我国国土空间很大，但适宜人居住和发展的空间并不大，山地多，平原少，约60%的国土空间为山地和高原，适宜工业和城市建设及耕作的土地仅有180多万平方公里，今后可用于工业和城市建设的土地不到30万平方公里，约占全国陆地国土面积的3%。我国生态脆弱区域面积广大，中度以上生态脆弱区域占全国国土空间的一半以上。脆弱的生态环境，使大规模、高强度的工业化城镇化开发只能在有限的国土空间展开。
在工业化、城市化过程中，工业和城市需要占用土地，如果不加控制，粗放利用，我国确保粮食安全的耕地面积就很难保证。很长一段时间，一些地区粗放利用土地的现象十分严重。在城市化过程中，本应在城市建设用地增加的同时减少农村居住用地，由于进城农民的社会保障和户籍没有解决，进城农民仍然保留了农村的居住用地，造成了“双重占地”。全国耕地面积从1996年的19.51亿亩减少到18.26亿亩，人均耕地由1.59亩减少到1.37亩，逼近我国保障粮食安全的“红线”。造成土地粗放利用的原因很多：不合理的户籍制度、缺乏国土规划和区域规划、城市规划不科学、规划约束力不够、没有形成科学合理的城市体系、用地的随意性，“村村点火、户户冒烟”等等。城市地区和工矿地区单位面积的产出较低，除一些超大和特大型城市的主城区之外，绝大部分城市和建制镇的人口密度偏低，部分中小城市、建制镇占用的空间较大，而集聚人口和经济的规模偏小。
高效利用国土空间是一项长期的任务，必须通过各项政策的配合。户籍政策、土地政策、人口政策、住房政策、税收政策等都须根据这一方针进行调整。通过政策调整，提高城市建筑容积率，提高城市的人口承载力，积极稳妥地推进城镇化，逐步减少农村人口，逐步减少生态脆弱区的人口，实现土地的集约利用，实现可持续发展。
集中发展，重视集聚经济效应和规模经济效应。集中发展是一个理念。在区域发展理念上，我们长期强调均衡发展和分散发展，普遍认为集聚是国家和区域发展中一个长期没有解决的问题。近年来，人们发现集聚是世界多个国家或区域经济发展普遍存在的且对经济社会发展有正面效应的地理现象。克鲁格曼首次运用主流经济学的分析工具对这一现象进行了深入的理论研究，他认为：在工业品主导的社会里，资本与人口的流动与聚集，将扩大聚集地的最终消费品市场和中间投入品市场，使厂商降低成本，获得规模效益，消费者从聚集中得到更多样化更廉价的商品和服务；而且，由于集聚经济的存在，各种产业和人口的聚集是一种自我加强的过程，即使初始条件完全相同的地区，也会因一些较小的变化引发“因果循环累积”机制，使生产集中分布。
克鲁格曼强调集聚经济效应与规模经济效应的观点也被世界银行的研究所印证。世界银行《2009年世界发展报告》提出重塑世界经济地理，为国家和区域空间发展提供了一个全新的视角。报告提出：不平衡的经济增长与和谐发展可以并行不悖、相辅相成。当经济从低收入水平向高收入水平增长时，生产也随之日趋集中。生产者会青睐某些地点，譬如城市、沿海地区和相关国家。发展成效最为卓著的国家往往能制定合理的政策，促进不同地区人们生活水平的趋同，同时实现生产集中的短期利益和生活水平趋同的长期利益，其途径就是经济一体化。
世界银行报告认为：世界上鲜有平衡的经济增长。随着一个国家城市化进程的推进，经济活动会更趋于集中。以东亚为例，随着该地区国家的增长，按照当前的趋势，未来20年城市人口大约将增加4.5亿，相当于每月增加了一个巴黎的人口。在南亚和中亚，预计城市人口将增加3.5亿。而在撒哈拉以南非洲国家中，如果经济持续增长，2005年到2025年期间城市人口可能增加2.5亿。在国家层面，经济增长呈现相似的不平衡特征，较之于偏远地区，那些距离大型市场较近的地区，其经济发展速度也较快，提前着手平衡经济增长的努力只会阻挠发展，得不偿失。
世界银行的报告得出了令人信服的结论：两个世纪的经济发展历程表明，收入和生产的空间不平衡难以避免。没有理由去期望经济在各地区平稳平衡地增长，发展者的成功经验表明生产在地理空间上趋于集中的必要性。最成功的国家能够制定政策平衡不同地区居民的基本生活水平，使经济生产集中，而生活水平趋同。通过公共制度、基础设施和干预措施的最佳组合，当今发展者可以重塑他们的经济地理。经济集中化是一个不可否认的事实，政府应当改善土地政策，广泛提供基本服务，进行高效率的基础设施投资，有意吸引产业到落后地区的激励措施应尽量少用。如果做得足够好，将同时实现不平衡的增长和包容性的发展。
集中发展的理念也逐步被人们所认识，如我国一些地方提出“三集中”模式，即；工业向园区集中，农民向城市集中，耕地向种田大户集中。我们很早也提出：促进经济要素向经济带和城市群集中。集中是一个理念，集聚则是一个过程，通过集聚实现产业集中和人口集中将是优化国土空间格局的有效途径。
集群发展，促进产业集群和城市集群的形成。当我们告别“大而全”、“小而全”的生产模式时，专业化分工进入了我们的视野。分工更易于创新，能够降低成本、促进协作和减少竞争。分工有种种好处，但却提高了交易成本。这时，“产业集群”出现了，产业的聚集效应抵消了物流成本和交易成本，提高了配套能力，产业链条不断拉长，市场竞争力不断提高。20世纪下半叶，“城市集群”出现了，“城市群”进入了人们的视野，在此之前，人们只看到“巨型城市”，如纽约、伦敦、巴黎、东京、芝加哥等等，看到的是“城市病”、“城市密集区”，在此之后，发现了区域内部城市之间的关系。
城市是区域的中心，区域是城市的腹地和支撑。当工业化、城市化迅速推进的时候，中心城市的规模迅速扩大了。在其辐射带动下，形成了一个个城市圈，即以城市为中心，以其辐射半径划圆，就成为中心城市的辐射范围。当一个个城市成为“大都市”时，城市圈就演变为“都市圈”。都市圈和城市圈相互重合，彼此覆盖，分不清是哪个城市的“腹地”时，城市群就形成了，城市群的概念也出现了。城市群的定义是：在特定的区域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托发达的交通条件，以一个或几个特大城市作为区域经济的核心，城市个体之间的内在联系不断加强，共同构成一个相对完整的“城市集合体”。城市群内，由于交通基础设施非常完善，小城市和小城镇获得了前所未有的发展机遇，因为，非常便捷的交通使小城市和小城镇的区位劣势在“弱化”，而成本优势在“强化”，劳动力密集型的零部件产业开始向大城市周边的小城市和小城镇转移。大城市、尤其是特大城市，由于要素成本不断提高，其制造业不堪压力，不断向周边“二级城市”转移，促使大都市的产业高度化。原来功能健全的区域性中心城市转变为功能性城市，城市之间出现了分工，集聚优势又转变为分工优势。城市内部的产业配套和产业集群转变为城市群内部的产业配套和产业集群，城市的竞争力提升为城市群的竞争力。城市群的出现大大提高了对农村人口的吸纳能力和承载能力。中国特色的城镇化道路——即大中小城市协调发展的道路——只有在城市群里才能够行得通。
国家“十一五”规划纲要明确提出：要把城市群作为推进城镇化的主体形态；已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等区域，要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力；具备城市群发展条件的区域，要加强统筹规划，以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。
人口与GDP相匹配，产业集中和人口集中相同步。改革开放以来，我国国土开发与经济布局的重点主要集中在沿海地区，其经济实力和自我发展能力大大增强。长三角、珠三角、京津冀三大城市群也成为我国发展的经济核心区和引领区。可以说，改革开放30年，以沿海为重点的国土空间开发支撑了全国经济高速增长和国家整体竞争力提升。
但与此同时，也出现以下问题。第一，人口与产业非协同集聚。从全国范围看，我国经济总量和产业活动不断向东部地区集中，而人口分布几乎没有发生大的变化。1980年～2005年，东部地区生产总值占各地区总额的比重由43.6%提高到55.5%，增加了11.9个百分点，而东北3省、中部6省和西部12省区市分别下降了5.0、3.5和3.4个百分点。2006年，东部地区人口仅占全国的36.3%，但地区生产总值占55.7%，工业增加值占59.0%，全社会固定资产投资占49.7%，实际利用外商直接投资占87.3%，出口额占88.8%。相反，中西部地区经济总量占全国的比重却远低于其人口份额。都市圈和城市群在大规模集聚产业的同时，并没有起到同比例大规模集聚人口的作用，由此导致人口分布与经济活动分布严重悖离。如我国三大城市群的人口占全国的12.6%，但地区生产总值却占36.0%，二者之比高达1︰2.86。而国外大城市群经济总量虽占比重较高，但其人口比重也较高，二者基本上是协调的。如美国波士华城市群的人口占美国的17%，实现GDP占美国的20%，二者之比只有1︰1.18。第二，我国区域差距在不断扩大。从1980年到2003年，东部与西部间人均生产总值相对差距由44.7%扩大到63.0%，东部与中部间相对差距则由38.9%扩大到58.9%，二者分别扩大了18.3和20.0个百分点。近年来，尽管东西差距呈现缩小态势，但仍然很大。2008年，珠三角人均生产总值超过9000美元，整个东部地区达到5331美元，而中部地区只有2565美元，西部地区为2297美元，大西南为2017美元，贵州则不到1300美元。这种人口与经济活动的非协同集聚，与现行的劳动力只能“流动”而难以安家落户的人口迁移政策密切相关。正是由于经济要素的集中与人口的集中不匹配，才造成了目前我国区域经济发展的严重不平衡。农民工的就业地和家庭分居两地，造成在全国范围内形成大规模的劳动力流动。不仅造成巨大浪费，也出现了诸如留守儿童、婚姻家庭等社会问题。
在自然条件、发展基础存在巨大差异的情况下，实现经济总量和经济比重的均衡是很难做到的，但通过劳动力的转移、人口的流动，使人口与GDP相匹配，产业集中与人口集中相同步，就能够使各地区人均GDP差距缩小，使各地区居民的收入水平与生活水平大体相同。经济要素的集中就不至于影响居民的生活水平。
因地制宜，不同区域采用不同的发展模式。我国国土面积很大，各区域的自然条件差异巨大。西部地区虽有像成渝、关中等土地肥沃、人口密集、生态环境很好的地区，但多数地区土地瘠薄、干旱少雨、人口稀少，或高山连绵，或戈壁荒漠，生态环境极为脆弱，所以不能一概而论，应因地制宜，针对不同基础条件采用不同的开发模式。
在城市群地区采用网络式开发。在城市群地区应采取网络开发模式，加快基础设施网络的建设步伐，尽快完善大中小城市之间的快速交通主干道建设，加快区域经济一体化步伐。注重城市群内部中小城市与大城市的分工协作，通过网络型基础设施建设，强化中小城市之间、中小城市与大城市之间的经济联系，充分发挥大城市的集聚、辐射和服务功能，促进土地和空间的集约利用，实现区域协调的网络型面状发展。按照“经济与人口协同集聚”的原则，加快农民工市民化进程。
在人口稀疏、产业基础薄弱地区采用据点式开发。在人口稀疏、产业基础薄弱的城市群以外地区应采取据点开发模式，一是应集中建设区域性中心城市，以吸引产业和人口向中心城市聚集，提高产业配套能力和对人口的吸纳能力，带动周边区域的经济社会发展。二是在据点式开发的同时，建设与经济较发达地区的主要交通干线，改善交通条件，加强与人口和城镇密集地区的经济联系。三是要通过人口转移，逐步减少生态脆弱地区的人口，减轻生态压力，增强其生态服务功能，并通过财政转移支付、生态补偿等途径弥补其发展机会损失。
在城市群以外的人口密集地区采用点轴式开发。在城市数量少、规模小、产业基础薄弱而人口又比较密集的地区，近期应以强化中心城市为重点，在加强城市与城市之间经济联系的同时，吸引产业和人口向交通沿线聚集，发展交通沿线的城市和城镇，打造发展轴和经济带。点轴开发模式的优点在于避免分散发展导致的基础设施投资过大、物流成本提高、产业配套能力薄弱等。要注重强化核心城市的服务功能，发展交通沿线的城市和城镇，使交通沿线成为区域的经济隆起带。
优化国土空间格局的基本设想
打造承东启西、连南贯北的经济带。经济带也称为发展轴，顾名思义就是沿主要交通干线分布了大量城市、城镇和产业，在经济带上城市和产业及其他经济要素的分布比其他地方更密集。因此，经济带同时也是城市带和产业带，某种程度上，也可认为经济带是城市带和产业带的统称。
我国已形成若干条纵横全国的经济带，如沿海经济带、沿长江经济带、陇海兰新经济带和京广京哈经济带。这四条经济带被称为“开字型”经济带，在“十一五”规划中表述为“两横两纵”，即以沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴。在《全国主体功能区规划》中增加了一条“包昆经济带”，成为“两横三纵”。这几条经济带已成为承东启西、连南贯北的“经济主骨架”，云集了大量的城市和产业。次一级经济带也有很多条，如京沪经济带、黄河上游经济带、广西西江经济带、山西大（同）运（城）经济带、杭州至怀化经济带等等。
“两横三纵”经济带的发展总体上并不平衡，沿海、京广京哈、陇海兰新和沿长江四条经济带的经济实力相对较强，包昆经济带的经济实力相对较弱。在经济带内部，发展不平衡的问题也比较突出，如沿海经济带总体上比较发达，但其间也有发展比较薄弱的地区，如辽宁沿海的辽西地区、江苏沿海、广东的西南沿海、广西沿海的经济均不是很发达，还有很大的发展潜力。沿长江经济带的经济发展水平与流域关系是反梯度的，即长江下游经济发展水平在经济带中最高，而长江上游经济发展水平在经济带中较低。针对经济发展不平衡的问题，应进一步发挥长江黄金水道的航运功能，在合理规划布局沿江港口的基础上，不断改善沿江地区的投资环境，提升沿江地区集聚人口和经济要素的能力。以铁路、公路等重大基础设施的联通、联动为切入点，强化陇海兰新线各城市的合作，加快发展陇海兰新经济带。把京哈线、京广线、京九线、哈大线、同蒲线、焦枝线、枝柳线作为一个整体，共同打造京广京哈经济带，使之成为中国经济的“脊梁”。包昆经济带应以交通条件的改善为着力点，积极培育经济带上新的增长点，如榆林、延安、泸州、内江、遵义、昭通、六盘水、曲靖等，使这条纵贯西部南北的经济带强化起来。
前述经济带基本成型，还有一条尚未成型，但在国家空间格局中极为重要，且在未来应予重视和扶持的新的经济带——沿边经济带。这条经济带南自广西的东兴，北至辽宁的丹东，是一条环形经济带。在这条经济带上，分布有丹东、图们、绥芬河、黑河、满洲里、二连浩特、巴彦淖尔、阿勒泰、塔城、伊宁、阿克苏、喀什、日喀则、林芝、瑞丽、河口、凭祥、东兴等城市。这些城市都不大，但战略地位非常重要。一些城市水资源及其他自然条件也很好，有条件发展成为大城市。有些口岸、县城和小城镇，如新疆的霍尔果斯、广西的龙州、黑龙江的乌苏镇等，有条件发展成为规模较大的城市，甚至发展成为大城市。
加强城市群内部的联系，促进新的城市群加快形成。根据多数区域经济学者的研究，我国已形成十大城市群。各城市群的范围如下：
京津冀城市群：北京、天津、廊坊、保定、唐山、张家口、承德、秦皇岛、沧州、石家庄。
辽中南城市群：沈阳、抚顺、本溪、辽阳、鞍山、营口、铁岭、盘锦、大连、丹东。
山东半岛城市群：济南、泰安、淄博、莱芜、东营、潍坊、青岛、烟台、威海、日照。
长三角城市群：上海、苏州、南京、南通、无锡、湖州、常州、扬州、泰州、镇江、杭州、绍兴、嘉兴、宁波、舟山、台州。
海峡西岸城市群：福州、莆田、宁德、厦门、漳州、泉州。
珠三角城市群：广州、深圳、东莞、惠州、佛山、中山、江门、肇庆、珠海。
关中城市群：西安、咸阳、宝鸡、渭南、铜川、商洛。
中原城市群：郑州、开封、新乡、许昌、焦作、洛阳、济源、漯河、平顶山。
川渝城市群：重庆、泸州、宜宾、广安、成都、德阳、绵阳、资阳、眉山、乐山、雅安、内江、自贡、南充、遂宁。
长江中游城市群：武汉、鄂州、黄石、咸宁、天门、仙桃、孝感、潜江、岳阳、荆州、九江、信阳。
据统计，上述十大城市群的土地面积占全国总面积的10.47％，2009年，人口所占比重为37.02％，而GDP所占比重为64.40％。也就是说，十大城市群以1/10多一点的土地面积，承载了1/3以上的人口，创造了将近2/3的GDP。从资源环境承载能力和未来发展潜力来看，十大城市群将聚集更多人口，创造更多GDP。因此可以说：十大城市群是我国最有发展潜力的地区，是支撑我国国民经济健康发展的十大支柱。
这些城市群现在和将来都将是我国经济发展的重要支柱，是我国经济要素聚集的地方。从GDP所占比重来看，承载人口的潜力还很大。在上述城市群地区，构建科学合理的城市体系，保护并改善生态环境，是我国的长远大计。首先，要开展城市群战略规划。规划要突出城市的功能分工、区域合作。促进产业布局一体化、基础设施建设一体化、城镇建设一体化、生态环境建设一体化、区域市场体系建设一体化等内容。其次，加快构建城市群内交通网络体系，规划建设区域内城际铁路和高速公路网络，建立城市之间的便捷通道。强化城市群内水资源的保护与水环境的治理工作，培植城市群合作基础。第三，努力推进城市群市场一体化建设。打破行政区的阻隔，建立城市群内统一的产权交易市场，逐步完善产权市场体系和信息市场一体化建设。第四，支持和鼓励城市群内部建立合作和利益协调机制。鼓励成立相关行业和地区仲裁委员会，裁决城市群内有争议的问题，强化城市群内政策的协调性。打破行政区域的限制，建立有利于城市群协调发展的利益分配机制，实现设施共建、资源共享、共同发展。
除上述十大城市群之外，以长株潭为中心的湘东地区，以合肥为中心的江淮地区，以长春、吉林为中心的吉林中部，以哈尔滨为中心的黑龙江西南部，以南宁为中心的北部湾地区，以乌鲁木齐为中心的天山北坡地区等都有希望发展成为新的城市群。其范围如下：
江淮城市群：合肥、芜湖、马鞍山、蚌埠、滁州、安庆、淮南、池州、铜陵、六安。
湘东城市群：长沙、株洲、湘潭、岳阳、益阳、娄底、常德、衡阳、萍乡。
北部湾城市群：南宁、钦州、北海、防城港、崇左、贵港、来宾、玉林。
吉中城市群：长春、吉林、四平、辽源、松原。
黑西南城市群：哈尔滨、大庆、齐齐哈尔、绥化。
天山北坡城市群：乌鲁木齐、昌吉、吐鲁番、石河子、奎屯（独山子 奎屯 乌苏）、克拉玛依。
增强区域性中心城市的经济实力。在城市群之外的地区，应加快区域性中心城市的发展，使之能辐射带动更大的区域范围。应以地级市为重点，一些城市数量少的地区，应将区位条件好、腹地比较大的县级市培育为区域性中心城市。首先，根据中心城市政府有效履行经济社会管理职能的需要，将相应的许可权赋予中心城市行使。加快区域性中心城市对外交通建设，构建高效合理的交通网络体系，不断拓展区域性中心城市的腹地。支持区域性中心城市加快户籍制度改革，鼓励符合条件、有意愿的农民工市民化。其次，完善区域性中心城市功能。以增强经济实力为基础，以提高效率为保证，以改革创新为动力，通过在技术、体制和文化等不同层面的改革，打破对现有生产力发展的束缚，重点从产业结构、区域功能、空间结构和环境风貌等方面着手，通过产业重组、环境重整、形象重塑，提高区域性中心城市的发展水平。第三，提高区域性中心城市的文化品位。加大对教育的投入力度，不断提高人的综合素质，特别是文化、文明素质。抓住国家深化文化体制改革的契机，培育富有区域性特点的文化产业，打造文化品牌，提高区域性中心城市在本区域内甚至是全国范围内的影响力。第四，创新城市管理理念。确立适应社会主义市场经济要求的城市管理思想，建立符合市场经济和现代化建设规律的城市管理体制，着力提高管理水平。建立精干、权威、高效的政府管理系统，强化对城建工作依法管理的职能。第五，以中心城市为核心，构建区域城市体系，使区域城市结构更加合理。
有重点、有选择地培育经济增长极。随着国际国内经济环境的变化，特别是国家经济实力的增强和发展水平的提高，沿海地区要素成本的攀升，全国综合交通运输网络体系的形成，以及西部开发、东北振兴和中部崛起战略的实施，要构建一个安全、有序、高效、和谐、可持续的国土开发新格局，就必须改变过去国土空间开发过于集聚东部的做法，合理引导人口和产业在中西部集聚，通过在中西部培育经济增长极，促进国土空间开发向纵深推进。
深圳、浦东、天津滨海新区和重庆两江新区均是培育经济增长极的成功案例。这些成功案例给我们的启示是：经济增长极的范围不能过大，一定时期内也不能过多，过大过多将使经济增长极效应大打折扣。我们认为，在新的时期，在西部边境地区应选择一些城市和城镇作为经济增长极进行重点培育。
加快边境地区的发展，不仅是富民固边的要求，也是进一步提升边境地区开发开放的要求，是促进区域协调发展的重要举措。改革开放以来，通过设立边境经济合作区、保税区和跨境经济合作区等形式，促进了边境地区的发展，但由于多方面的原因，边境地区经济发展水平整体较为落后。边境地区的珲春、绥芬河、黑河、满洲里、塔城、伊宁、喀什、林芝、瑞丽等城市，发展基础相对较好，建议有重点地选择若干个城市，采取东西共建、资金支持、政策支持、人才支持等方式，加快基础设施建设、承接国内外产业转移，壮大经济实力，扩大城市规模，带动边境地区经济发展。对边境口岸和靠近口岸的新疆霍尔果斯、广西龙州的水口镇、黑龙江省靠近黑瞎子岛的乌苏镇、云南省景洪州的磨憨等给予重点支持，将其培育为边境地区规模较大的城市。
构建“中心城市—城市群—经济带—经济区”区域空间体系。随着城镇化水平的逐步提高，尤其是城市化水平超过50%之后，国土空间结构将进入“大都市区时代”，它的发展前景主要取决于系统内部的组织化程度。在市场经济条件下，经济空间的发展演变有可能是有秩序地进一步优化，也有可能是无序发展过程。规范经济空间组织的目的就是引导人类经济活动在空间安排上的秩序化，期望通过合理的经济空间组织促进经济社会快速、健康和可持续发展。
随着中心城市规模的不断扩大而发展成为大都市，在大都市的辐射带动下形成都市圈，都市圈与城市圈的共同作用形成城市群。与此同时，以城市群为核心的经济区也开始形成。
一般情况下，一个区域或国家，其经济社会空间组织的形式必然是“点—轴系统”形式，也就是说要使区域最佳发展，必然要求以“点—轴系统”模式对社会经济客体进行组织。当然，由于不同国家和地区地理基础及社会经济发展水平的差异，“点—轴”空间结构的形成过程具有不同的等级和规模。目前，我国经济带与城市群和经济区正在相互耦合，如沿海经济带从北向南依次串联了辽中南、京津冀、山东半岛、长三角、海峡西岸、珠三角六大城市群，以城市群为核心，将形成大珠三角、海峡、大长三角、泛渤海、东北五大经济区或曰五大经济圈。这种空间组织模式，不仅顺应了我国经济社会发展在空间上集聚成点、扩散于带、辐射为面的客观趋势，也有利于在一定程度上改变我国人口与产业不匹配、大城市过大、小城镇过小、中等城市过少的空间结构不合理状况，优化我国的国土空间开发格局。
（本文系国家发改委宏观经济研究院2011年重点课题成果之一，课题组负责人：肖金成、欧阳慧，成员：汪阳红、申兵、孙久文、黄征学、刘保奎等）
注释
①根据2010年中国统计年鉴中相关数据计算。
②资料来源：2003年和2009年中国城市建设统计年鉴。
③沿海三大城市群指珠三角、长三角和京津冀；其他七个城市群指山东半岛、川渝、辽中南、中原、长江中游、海峡西岸和关中城市群。
④截至2010年年底，全国有近600家高尔夫球场，遍及全国26个省区市，而2004年全国只有高尔夫球场170家。
责 编 / 马冰莹
Optimizing China’s Thinking and Plan on State Land Development
Xiao JinchengOuyang Hui
Abstract: This article analyzed the history of China’s state land development and the new situations on the way ahead, and elaborated the thinking on optimizing state land development. The thinking includes intensive development, which means highly efficient use of land; concentrated development, which puts an emphasis on concentration and economies of scale; cluster development, which calls for fostering clusters of industries and cities; balance between total population and GDP growth, which requires industry concentration to be in sync with population concentration; and consideration of each locality’s conditions, which allows different regions to adopt different development patterns. On this basis, the author put forward the basic plan on optimizing state land development.
Keywords: State land, land development pattern, optimizing thinking