2003年，党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正式提出“探索建立政策性农业保险制度”。2004年至2014年，中央一号文件连续11年聚焦“三农”，均有农业保险方面的论述。作为农业发展的重要保障，农业保险在国家重视和政策推动下，由小到大，由弱至强，已成为市场经济条件下现代农业发展的重要支柱。到2013年，我国主要农作物承保面积已突破10亿亩，保障农户突破2亿户次，保费规模稳居亚洲第一、世界第二。
　　然而，农保快速发展的过程中仍然存在诸多问题。如政府自身角色应如何定位？保险公司的作用如何更加有效发挥？
　　现行农保中政府错位
　　我国政策性农业保险的快速发展，是和政府的强力推动分不开的。各地在探索农业保险发展方面，形成了不同的模式，从政府与公司合作角度看，主要有政府直接经营、保险公司为政府代办、以及政府与公司联办等模式。不论采取哪种模式，政府在农业保险试点工作中都担负了重要的任务，主要为：一是建立领导机构，通常成立由分管副省（市、县）长担任组长，财政、农业、林业、金融、气象、民政、水利等多部门为成员单位的政策性农业保险试点工作领导小组以及农险办、理赔办，强化领导，落实责任；二是将农业保险摆上政府工作议程，有的直接纳入政府目标考核内容，各地按照“民生工程”或者“折子工程”的管理要求，采取组织推动、工作调度、监督检查、绩效考评等各种方式，合力推进政策性农业保险试点工作。三是部分省区的基层政府直接参与农业保险展业工作，除对政策性农业保险提供统一的制度框架外，在乡镇、村一级，利用政府序列人员担任兼职的协保员，大量依靠乡村干部和农业技术人员参与承保和理赔，直接推动试点工作。
　　总体而言，政府在推动农业保险试点工作时既是主导者，也是参与者，既当裁判员，也当运动员。政策性农业保险工作政府介入较深的情况，不仅加重了基层政府的工作负担，也不利于农业保险持续健康发展。一是由于地方政府的行政介入，造成了一些基层政府为了争先进位，片面追求高投保率，投入很大精力在承保、理赔等具体保险事务上，而保险经办机构由于力量不足，在展业中也过度依赖基层政府，导致基层政府越位、经办机构缺位现象并存。二是政府在确定农险经办机构时，不完全以企业条件和市场需要为依据。近年来，由于农业保险效益较好，许多保险公司积极参与，但各级政府在选择经办机构时，不同程度受亲疏远近等人为因素的影响，影响入选机构的科学性和客观性。三是一些地方政府领导缺乏保险基本知识，简单地将上缴的保费收入与获得的赔款作比较，认为保险公司抽血过多，盈余保费全部被经办机构赚取，不明白盈余保费通过大灾风险准备金的形式滚存，以备大灾之年，不存在保险公司获取超额利润的问题。从这个角度出发，出现政府干预农业保险产品定价、搞指令性赔付等现象。
　　厘清政企行为边界
　　出现这些现象，根本上是因为政策性农业保险试点工作中政府和企业的行为边界不清，从而导致权利与责任不明确，不仅不利于服务三农的目标，也不利于政策性农业保险长期可持续发展 。因此要对政府和企业在政策性农业保险工作中的行为作出清晰的界定。2012年颁发的《农业保险条例》中，对于各级政府、保险公司的任务和责任作了规定，这是我国开展农业保险工作的指针。但农业保险条例尚没有具体的实施细则，一些条款也需要细化和完善。结合工作实际，笔者对政策性农业保险工作中政府与企业的行为边界作一些探讨。
　　各级政府在推动农业保险试点工作时，主要任务包括：安排并正确使用财政补贴资金，在本级财力许可的情况下举办特色农业保险，按市场化原则择优确定农险经办机构，制定因大灾而超赔的政府风险分担机制，出台支持农业保险基层服务体系建设的政策措施，加强保险工作经费管理制度等。
　　中央财政支持的政策性保险品种，目前各级财政补贴合计的比例达到80%左右，与国际水平相比也是高的。农业保险的实质是对农业弱质产业的一种政府补助，作为一种制度安排，它比一般的灾后救济更有效率。各级财政要将农业保险专项补贴资金列入预算，要保证省及以下各级财政配套资金足额到位。
　　我国地域广阔，各省农业发展条件千差万别。许多财力较强的省份，在中央财政补贴农业保险品种外，根据农业资源禀赋建立本地省及以下区域的特色农业保险目录，成为政府支持农业发展的重要工作。这部分保险，农户承担的保费比例较高，一般在50%左右。要鼓励和支持省及以下区域结合本地财力状况，通过整合财政涉农专项资金和调整优化财政扶贫资金支出结构等方式，进一步扶持地方特色优势农产品保险发展，同时积极争取中央财政以奖代补支持。
　　在确定农业保险经办机构时，应引入竞争机制。政策性农业保险从冷到热，一方面是近年农业生产风调雨顺，各保险公司没有超赔压力，另一方面也是因为保费收入多半由政府直接划入，且承保、理赔等繁重工作也主要由基层政府承担，只需支付一定的工作经费。鉴于此，农业保险变成一块肥肉，各保险机构争相进入。在政策性农业保险试点工作中，对于引入数家保险机构以形成适当的竞争，已成共识，在省级范围，一般至少应有2家经办机构，争论的主要问题是，将市还是县一级作为确定经办机构的单位，即在县一级确定经办机构，还是仅在市一级确定经办机构。笔者认为，农业保险技术复杂，网络建设投入大，风险也大，从农业保险大局出发，应支持保险经办机构持续经营，保持工作的基本稳定和连续性，经办机构的确定，应以市级为单位比例妥当。
　　政府要主导建立农业保险大灾补偿制度。政策性农业保险试点开展以来，由于时间较短，出现省以上范围的大灾情况并不多见。各家经办保险机构，虽然根据国家有关规定，足额计提风险补偿金，同时各省在试点时也对巨灾风险作了相应的制度安排，比如，由政府财政作担保，向商业银行贷款，或者由政府财政托底，或者发行债券筹资，用于超赔的资金来源，但这些办法的可行性并未得到有效检验。保险经办机构普遍存在侥幸心理，把农业保险作为利润新的增长点而不是风险点。我国是农业风险多发国家，人无远虑必有近忧，应尽快建立农业巨灾风险补偿机制，不是停留在理论探讨，而要尽快付诸实施，以利农业保险可持续健康发展。
　　保险公司应提高服务水平
　　政策性农业保险工作取得成绩，经办保险公司发挥的作用是非常重要的。中华联合、国元农保等专业农业保险公司和人保财险等财产险公司在农业保险试点工作中作出了积极探索、取得了明显成绩。但也要看到，农险经办机构在承保理赔、查勘定损等环节中，不同程度地存在宣传不深入、承保较粗放、查勘欠规范、定损简单化、理赔不及时等操作不规范的问题，导致违规代垫保费、强制投保、惜赔、乱赔、均摊赔款等现象多发、易发，且存在一定的反复性。基层保险服务机构在组织规格、人员数量、专业素质、资金投入等方面，均与当前农业保险快速发展的形势需要不相适应，亟待加快建立健全基层服务体系，进一步提高基层保险服务水平，进一步规范保险业务操作行为。
　　农险经办机构要做好产品和服务创新，完善承保、查勘、理陪等各展业环节，做好专职协保员队伍建设，开发与农业保险相关的金融产品，农机具、农房、人身保险，以及综合金融服务。尤其在新型农村经营主体发展迅速的现在，利用农业保单作为抵质押条件获取信贷，对于规模化生产具有十分重要的意义。种养大户、家庭农场等各类新型农业经营主体普遍反应，通过实施政策性农业保险，稳定了农业生产者心理预期，增强了承接土地流转、增加农业投入的信心和决心，加快了农业生产规模化、产业化和现代化的进程。保险经办机构应开办一些适合需求的农业保险附加商业保险产品，进一步提高农业保险保障水平，以满足农民保险盖物化成本的要求。
　　应该指出，政策性农业保险工作中界定政府与企业的行为边界，是为了进一步提高农业保险的效率，并不是要切断政府与企业的联系。作为准公共产品，农业保险是政府需要提供的公共服务，推动农业保险工作是政府工作的题中之义，不论是民生工程、折子工程，还是以别的名目出现，支持和推动农业保险发展都是政府的重要任务。《农业保险条例》第三条也明确指出，农业保险实行“协同推进”的原则。农业保险工作从政企不分、权责不清向政府与企业有明确行为边界转变是一个方向，也是一个过程，既要反对政府包办企业的行为，也要反对政府一推了事的行为，因为这两种方式都会损害农业保险的健康可持续发展，损害农业、农村和农民的利益。
　　（作者单位：安徽省政府金融办、中国科学技术大学管理学院）