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事业单位改革也讲了一、二十年。为什么难以改,就在于行政体制改革这个“硬骨头”啃不动。“十一五”把它作为改革攻坚的关键和重点,看来这个目标已难以实现。政府转型不到位,事业单位改革就缺乏内在动力,就很难推进。面对这一现实情况,不能得出事业单位改革“拖了行政体制改革的后腿”的结论。
行政体制改革与事业单位改革,是一个问题的两个方面。这是因为,我国事业单位长期作为行政体制的一部分,至今为止,总体上还尚未摆脱计划经济时期形成的管理体制框架。这样,行政体制改革应当包括事业单位改革,同时事业单位改革对行政体制改革也有着重要的影响。
政府转型与事业单位改革相互影响
在政府转型尚不到位的情况下,能否加快推进事业单位改革?目前有两种观点:事业单位改革滞后影响了政府转型,“拖了后腿”;政府转型不到位,事业单位改革难以推进。这涉及到如何客观地分析政府转型与事业单位改革的相互影响。
政府转型尚未有实质性突破。“十一五”规划明确提出要把行政管理体制改革作为改革攻坚的关键和重点。近5年的实践看,政府转型虽有进展,但总体说来,还尚不到位,并未有大的突破。国际金融危机后,地方政府主导型增长方式还有某些强化的趋势。所谓地方政府主导型的经济增长方式,主要表现在:以扩大投资规模为主要任务;以追求经济总量为主要目标;以批租土地、上重化工业项目为主要特点;以行政干预、行政推动为主要手段。由于财税体制改革滞后,这几年以政府转型为主线的行政体制改革尚未实现预期目标,建设公共服务型政府的任务还相当艰巨。
政府转型不到位,有财税体制改革滞后的重要因素,也有对政府转型基本判断上的不同。例如有观点认为,政府主导型的增长方式是我国行政体制的主要特点,不但不应改还应当强化。这就需要深入讨论,这种增长方式究竟有多大的可持续性?对转变发展方式、实现公平与可持续,究竟是利多还是弊大?笔者的观点是,以追求GDP总量为重点的增长方式,到今天弊大于利,非改不可。这样一些基本判断不解决,政府转型怎么会有大的突破?
政府转型不到位是事业单位改革难以全面推进的主要因素。事业单位改革也讲了一、二十年。为什么难以改,就在于行政体制改革这个“硬骨头”啃不动。“十一五”把它作为改革攻坚的关键和重点,看来这个目标已难以实现。政府转型不到位,事业单位改革就缺乏内在动力,就很难推进。面对这一现实情况,不能得出事业单位改革“拖了行政体制改革的后腿”的结论。
事业单位改革对政府转型有促进作用。在政府转型还难以到位的情况下,事业单位改革还是有一定空间的。
第一,社会需求全面增大。虽然事业单位改革内部动力不足,但是外部压力巨大。不仅是经济压力,更有社会压力。要看到随着全社会基本公共服务需求全面快速增长,随着公共产品短缺成为经济社会发展的突出矛盾,事业单位改革的迫切性日益加大、全面加大。
第二,政府的目标明确。2020年初步实现城乡基本公共服务均等化,已成为上下关注的大目标。要实现这个目标,需要加快事业单位改革,并由此建立公共服务体系。
第三,矛盾问题比较突出。当前,事业单位由行政化引起的矛盾问题逐步突出。中央在人才规划中,对事业单位改革的大方向也很明确。问题清楚,方向明确,关键是行动。
总体考虑是,在政府转型尚不到位的情况下,也有诸多条件加快推进事业单位改革。这既能适应社会公共需求转型的大趋势,又能促进政府转型。
大部门制改革要与事业单位改革同步推进
大部门制改革与事业单位去行政化直接联系在一起。大部门制改革若没有实质突破,事业单位的“管办分离”无法实现。并且,在大部门制改革不到位的情况下,公共服务的政府监管体系也建立不起来,即使建立也难以发挥作用。
大部门制改革目标下的事业单位改革。十七届二中全会提出,按照“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,紧紧围绕职能转变和理顺职责关系,进一步优化政府组织结构,规范机构设置,探索实行职能有机统一的大部门体制,完善行政运行机制”。大部门制改革的核心是按照行政范围内的决策权、执行权、监督权三权分设,相互协调,相互制约。两年多过去了,应当说大部门制改革形式上走了一步,但实质问题尚未有大的触动。比如卫生部门、教育部门是决策机构还是执行机构?事实上,这些部门的某些重要决策权在综合协调部门。在这种情况下,它不可能把执行权分离出来。这样,有些专业部委就执行着事业单位应当执行的职能;就不可能使决策与执行分离,甚至还要强化它;就不可能建立有效的监管体系,自己又决策又执行,怎么能自己监管自己。
执行权确立下的事业单位改革。公益机构本应作为执行主体,是政府公共服务的主要载体,但是现行体制下它还是行政体制的附属。这样,必然是对行政机构负责,而不是对公共职责负责。由此,如何实现“管办分离”?只有在公共服务执行职能从行政分离出来的时候,使行政决策部门在成为决策和监管主体的背景下,事业单位才有条件成为独立的公共服务的主要载体。
几点建议。第一,客观地总结大部门制改革的实践。改革远未完成,需要加大力度,继续推进以决策、执行、监督分设为基本目标的大部门制改革。第二,深化大部门制改革与推进事业单位改革要同步。第三,在教育、卫生、科研等事业单位改革方面率先取得实质性突破。未来几年是我国提升人力资本、提高自主创新能力的关键时期。在教育、卫生、科研等事业单位改革上的率先突破,可以为实施人才强国、建立创新型国家等战略目标的实现提供重要支撑。
中央与地方协调推进事业单位改革
笔者在辽宁做调研时了解到,关于基本公共服务的地方资金配套,越往下反映越强烈,越往下越困难。某些市、县配套的比例很小,有的甚至没有。这个问题,从表层上看反映了中央与地方资金配套问题,从深层次看反映了中央与地方财力与事权严格划分的体制性问题。
建立中央与地方公共职责分工体制。应当进一步明确中央和地方各级政府的职责范围,使其法定化、可问责。要以立法的形式,将中央和地方政府的权力范围、权力运作方式、责任和义务等明确下来,逐渐使中央和地方的关系进一步制度化。
中央与地方公共服务机构的建设。在中央与地方严格的公共服务职能划分的前提下,需要对中央与地方的公益机构建设做出明确划分。有的公益机构要以中央为主,有的要以地方为主。以中央为主,纳入中央财政预算;以地方为主,纳入地方预算。并且,要探索建立各级政府事权与财力平衡的体制。要按照政府间财政能力均等化的要求,实现由层级财政向辖区财政的转型;以完善政府间转移支付为重点,建立辖区财政能力均等化机制;强化省、市两级财政的辖区责任,保证县级财力。
中央与地方公益服务的资金来源。其一要加大基本公共服务投资。初步测算,未来10年,实现中共十七届三中全会提出的城乡基本公共服务均等化水平明显提高的目标,需要基本公共服务支出年增长率达到5%左右,投资总额达到15～20万亿元。按照这个测算,未来3年在已确定的8500亿医疗卫生体系建设支出的同时,在义务教育领域需要1.3万亿左右的投资,在基本社会保障领域需要2.2万亿左右的投资,共投资4.4万亿,三项支出大约占财政总支出的20%左右。这个基本公共服务投资计划,可以在未来5年左右初步建立全国统一的医疗保障体系;将全国范围内的免费义务教育年限由9年扩展到12年;初步建立一套新型的农村养老保险体系,并为建立一个低水平、覆盖全民的养老保险体系奠定重要基础。
其二要加大公共财政的建设力度。中央财政收入今年有可能达到8万亿,社会各界的主要关注点是用在公共服务上有多少。有两个判断很重要:第一,基本公共服务投入,有一个财力总量的问题,更有结构上的问题。主要矛盾是结构问题。例如,广东省确定2020年全省公共服务投入近5万亿元,这是个有远见的决策。第二,目前是否建立了公共财政体制?判断标准之一是财政的公共服务投入比重。问题在于,教育、医疗、社会保障等方面的财政支出比例还较低,有的比例比一些发展中国家还低。这种情况,不能说已建立了公共财政。
其三要建立地方基本公共服务的稳定财源。一般性转移支付很重要,但税收体制更重要。建议以开征房产税为起点,探索地方提供公共服务的资金来源。
基于以上论述,提出几点建议:第一,建议将政府转型作为“十二五”改革的重点。第二,全国公共服务均等化规划和事业单位改革总体设计目标要协调,不能脱节。要把事业单位改革纳入全国公共服务均等化的总体框架中。第三,公益机构改革应尽快推进。基于社会需求的压力,事业单位改革不能再推迟。要实现局部突破、地方突破。(作者为中国(海南)改革发展研究院院长;本文系作者2010年7月12日在“深化行政管理体制改革与推进事业单位改革研讨会”上的发言)
行政体制改革与事业单位改革,是一个问题的两个方面。这是因为,我国事业单位长期作为行政体制的一部分,至今为止,总体上还尚未摆脱计划经济时期形成的管理体制框架。这样,行政体制改革应当包括事业单位改革,同时事业单位改革对行政体制改革也有着重要的影响。
政府转型与事业单位改革相互影响
在政府转型尚不到位的情况下,能否加快推进事业单位改革?目前有两种观点:事业单位改革滞后影响了政府转型,“拖了后腿”;政府转型不到位,事业单位改革难以推进。这涉及到如何客观地分析政府转型与事业单位改革的相互影响。
政府转型尚未有实质性突破。“十一五”规划明确提出要把行政管理体制改革作为改革攻坚的关键和重点。近5年的实践看,政府转型虽有进展,但总体说来,还尚不到位,并未有大的突破。国际金融危机后,地方政府主导型增长方式还有某些强化的趋势。所谓地方政府主导型的经济增长方式,主要表现在:以扩大投资规模为主要任务;以追求经济总量为主要目标;以批租土地、上重化工业项目为主要特点;以行政干预、行政推动为主要手段。由于财税体制改革滞后,这几年以政府转型为主线的行政体制改革尚未实现预期目标,建设公共服务型政府的任务还相当艰巨。
政府转型不到位,有财税体制改革滞后的重要因素,也有对政府转型基本判断上的不同。例如有观点认为,政府主导型的增长方式是我国行政体制的主要特点,不但不应改还应当强化。这就需要深入讨论,这种增长方式究竟有多大的可持续性?对转变发展方式、实现公平与可持续,究竟是利多还是弊大?笔者的观点是,以追求GDP总量为重点的增长方式,到今天弊大于利,非改不可。这样一些基本判断不解决,政府转型怎么会有大的突破?
政府转型不到位是事业单位改革难以全面推进的主要因素。事业单位改革也讲了一、二十年。为什么难以改,就在于行政体制改革这个“硬骨头”啃不动。“十一五”把它作为改革攻坚的关键和重点,看来这个目标已难以实现。政府转型不到位,事业单位改革就缺乏内在动力,就很难推进。面对这一现实情况,不能得出事业单位改革“拖了行政体制改革的后腿”的结论。
事业单位改革对政府转型有促进作用。在政府转型还难以到位的情况下,事业单位改革还是有一定空间的。
第一,社会需求全面增大。虽然事业单位改革内部动力不足,但是外部压力巨大。不仅是经济压力,更有社会压力。要看到随着全社会基本公共服务需求全面快速增长,随着公共产品短缺成为经济社会发展的突出矛盾,事业单位改革的迫切性日益加大、全面加大。
第二,政府的目标明确。2020年初步实现城乡基本公共服务均等化,已成为上下关注的大目标。要实现这个目标,需要加快事业单位改革,并由此建立公共服务体系。
第三,矛盾问题比较突出。当前,事业单位由行政化引起的矛盾问题逐步突出。中央在人才规划中,对事业单位改革的大方向也很明确。问题清楚,方向明确,关键是行动。
总体考虑是,在政府转型尚不到位的情况下,也有诸多条件加快推进事业单位改革。这既能适应社会公共需求转型的大趋势,又能促进政府转型。
大部门制改革要与事业单位改革同步推进
大部门制改革与事业单位去行政化直接联系在一起。大部门制改革若没有实质突破,事业单位的“管办分离”无法实现。并且,在大部门制改革不到位的情况下,公共服务的政府监管体系也建立不起来,即使建立也难以发挥作用。
大部门制改革目标下的事业单位改革。十七届二中全会提出,按照“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,紧紧围绕职能转变和理顺职责关系,进一步优化政府组织结构,规范机构设置,探索实行职能有机统一的大部门体制,完善行政运行机制”。大部门制改革的核心是按照行政范围内的决策权、执行权、监督权三权分设,相互协调,相互制约。两年多过去了,应当说大部门制改革形式上走了一步,但实质问题尚未有大的触动。比如卫生部门、教育部门是决策机构还是执行机构?事实上,这些部门的某些重要决策权在综合协调部门。在这种情况下,它不可能把执行权分离出来。这样,有些专业部委就执行着事业单位应当执行的职能;就不可能使决策与执行分离,甚至还要强化它;就不可能建立有效的监管体系,自己又决策又执行,怎么能自己监管自己。
执行权确立下的事业单位改革。公益机构本应作为执行主体,是政府公共服务的主要载体,但是现行体制下它还是行政体制的附属。这样,必然是对行政机构负责,而不是对公共职责负责。由此,如何实现“管办分离”?只有在公共服务执行职能从行政分离出来的时候,使行政决策部门在成为决策和监管主体的背景下,事业单位才有条件成为独立的公共服务的主要载体。
几点建议。第一,客观地总结大部门制改革的实践。改革远未完成,需要加大力度,继续推进以决策、执行、监督分设为基本目标的大部门制改革。第二,深化大部门制改革与推进事业单位改革要同步。第三,在教育、卫生、科研等事业单位改革方面率先取得实质性突破。未来几年是我国提升人力资本、提高自主创新能力的关键时期。在教育、卫生、科研等事业单位改革上的率先突破,可以为实施人才强国、建立创新型国家等战略目标的实现提供重要支撑。
中央与地方协调推进事业单位改革
笔者在辽宁做调研时了解到,关于基本公共服务的地方资金配套,越往下反映越强烈,越往下越困难。某些市、县配套的比例很小,有的甚至没有。这个问题,从表层上看反映了中央与地方资金配套问题,从深层次看反映了中央与地方财力与事权严格划分的体制性问题。
建立中央与地方公共职责分工体制。应当进一步明确中央和地方各级政府的职责范围,使其法定化、可问责。要以立法的形式,将中央和地方政府的权力范围、权力运作方式、责任和义务等明确下来,逐渐使中央和地方的关系进一步制度化。
中央与地方公共服务机构的建设。在中央与地方严格的公共服务职能划分的前提下,需要对中央与地方的公益机构建设做出明确划分。有的公益机构要以中央为主,有的要以地方为主。以中央为主,纳入中央财政预算;以地方为主,纳入地方预算。并且,要探索建立各级政府事权与财力平衡的体制。要按照政府间财政能力均等化的要求,实现由层级财政向辖区财政的转型;以完善政府间转移支付为重点,建立辖区财政能力均等化机制;强化省、市两级财政的辖区责任,保证县级财力。
中央与地方公益服务的资金来源。其一要加大基本公共服务投资。初步测算,未来10年,实现中共十七届三中全会提出的城乡基本公共服务均等化水平明显提高的目标,需要基本公共服务支出年增长率达到5%左右,投资总额达到15～20万亿元。按照这个测算,未来3年在已确定的8500亿医疗卫生体系建设支出的同时,在义务教育领域需要1.3万亿左右的投资,在基本社会保障领域需要2.2万亿左右的投资,共投资4.4万亿,三项支出大约占财政总支出的20%左右。这个基本公共服务投资计划,可以在未来5年左右初步建立全国统一的医疗保障体系;将全国范围内的免费义务教育年限由9年扩展到12年;初步建立一套新型的农村养老保险体系,并为建立一个低水平、覆盖全民的养老保险体系奠定重要基础。
其二要加大公共财政的建设力度。中央财政收入今年有可能达到8万亿,社会各界的主要关注点是用在公共服务上有多少。有两个判断很重要:第一,基本公共服务投入,有一个财力总量的问题,更有结构上的问题。主要矛盾是结构问题。例如,广东省确定2020年全省公共服务投入近5万亿元,这是个有远见的决策。第二,目前是否建立了公共财政体制?判断标准之一是财政的公共服务投入比重。问题在于,教育、医疗、社会保障等方面的财政支出比例还较低,有的比例比一些发展中国家还低。这种情况,不能说已建立了公共财政。
其三要建立地方基本公共服务的稳定财源。一般性转移支付很重要,但税收体制更重要。建议以开征房产税为起点,探索地方提供公共服务的资金来源。
基于以上论述,提出几点建议:第一,建议将政府转型作为“十二五”改革的重点。第二,全国公共服务均等化规划和事业单位改革总体设计目标要协调,不能脱节。要把事业单位改革纳入全国公共服务均等化的总体框架中。第三,公益机构改革应尽快推进。基于社会需求的压力,事业单位改革不能再推迟。要实现局部突破、地方突破。(作者为中国(海南)改革发展研究院院长;本文系作者2010年7月12日在“深化行政管理体制改革与推进事业单位改革研讨会”上的发言)