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摘 要 行政监督是行政管理的一项重要职能，是实现行政管理法制化的重要保证，也是保证行政管理活动正常运行的必要手段。只有有力的监督才能使行政机关及其工作人员在法律规定的范围内行使职权。经过多年的行政体制改革，我国已经建立了一套具有中国特色的行政监督体系，发挥了较为全面有效的监督功能。但是我们要清醒的认识到，目前我国的行政监督体制还存在着很多薄弱的环节，需要采取相应的对策来加以完善。
关键词 行政监督 缺失 对策
中图分类号：D63 文献标识码：A
孟德斯鸠在《论法的精神》一书中明确地表明：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”随着人类社会的发展与进步，对于凌驾在社会之上的国家权力，尤其是越来越庞大的行政权力，实施有效的监督显得日益重要。行政监督是民主政治的本质特征，它是保障国家的行政活动依法进行的制度，是行政职能实现的有力保证，是保证国家行政机关和公务员依法行政，履行职责的重要手段。然而，一项制度设计得再完美，也還是会有其缺陷，正如同我国的行政监督体制，由于整个监督体系庞大而杂乱，以及缺乏应有的独立性和权威性，行政监督体制还存在着一系列明显的缺陷，“漏监”、“虚监”、“难监”现象比比皆是。本文就此分析了我国行政监督存在的一些缺失现状，并提出了完善我国行政监督体制的几点措施。
一、行政监督体系概述
（一）行政监督的内涵。
行政监督有广义和狭义之分。狭义的行政监督是指国家行政机关内部进行的一种自我监督行为，主要包括行政监察机关和专业部门的监督；广义的行政监督是指包括行政机关在内的其他国家机关、政党组织、社会团体和公民个人对行政行为的监督行为。总的来说，行政监督就是国家机关、政党、社会团体和人民群众，依法对国家行政机关及其工作人员的行政活动是否合法、合理和有效，实施的监察、督促、检查和纠正的行为。
（二）行政监督体系。
按照监督的主体划分，我国的行政监督体系可以分为行政机关内部监督和行政机关外部监督。内部监督是政府专设的职能部门在行使职权过程中所实施的行政监督，外部监督是行政机关以外的主体为了保证行政工作的合法性、正确性以及社会效益而对行政机关及其工作人员所实施的监督。内部监督体系既有一般监督，又有专门监督，有自上而下、自下而上和平衡监督三种一般监督，也有行政监察和审计监督等类似专职部门的专门监督。外部监督体系既有政党监督，又有社会团体监督，既有国家权利机关的监督，又有国家司法机关的监督，既有人民群众监督，又有社会舆论监督。这些内外交织纵横交错的监督机关，共同构建了严密的监督网络。
二、行政监督的重要性
绝对的权力导致了绝对的腐败。单方权力容易形成个人集权，导致个人独裁；双方权利容易形成相互制约，也容易形成相互勾结；引入监督机制的三方权利容易形成三角监督，稳定权利核心，保持权利核心的纯洁性。立法、行政和司法是西方国家政治制度的典型特征。它们之间成三角权利结构，相互监督，构成稳定的西方国家政权体系。在稳定的体系中，行政监督权的功劳令其他权利难以望其项背。监督权保持了国家体制内部的纯洁性，维持了国家政府的公信力，保证了国家领导阶层的合法性，由此可见行政监督的重要性非同一般。
三、我国行政监督的现状——行政监督的缺失
（一）行政监督主体的缺失。
行政监督主体的缺失主要表现在：多元化的监督力量缺乏有力度的整合，监督的合力较弱。我国的行政监督是一个多元化的体制，监督主体多、机构多、方式和渠道多，这是我国行政监督体制的一个优势。但相反也容易形成“诸侯割据、各自为政”，难以发挥其科学整合后的最大功效。
（二）行政监督客体的缺失。
与西方国家的“三权分立”不同，我国的各种国家权力是按照“议行合一”的原则而设置的，行政权和司法权来源于立法权，立法权具有绝对的至高无上的地位，它和司法权、行政权之间是监督与被监督、领导与被领导的关系，因此从理论上讲，行政权作为一种执行权力不具备监督立法权的能力，同时它也没有权力对遵循司法独立原则、只对人大负责、接受人大监督的司法权进行监督，也就是说行政权在我国的国家权力体系中只能接受人大的监督，并不具有监督其他国家权力的法律基础，行政权的外向监督在理论上是不存在的，在实践方面的表现也是相当复杂、隐蔽的。
（三）行政监督机制的缺失。
科学、有效的监督机制运行过程，应当是自上而下的下行监督与自下而上的上行监督有机统一的双向运行过程。但从我国政府内部监督机制的运行过程来看，自上而下的下行监督比较容易实施，而自下而上的上行监督则难以进行。下行监督一般可以作到有力、有效，上行监督则往往成为有名无实的“虚监”和疏而有漏的“失监”，从而使一些本应避免或查纠的违法、不当行政行为得不到及时预防和查纠，以至酿成行政工作的某些重大失误。
（四）行政监督法制的缺失。
监督主体执行监督职能，必须以客观事实为依据，以法律为准绳，如果缺乏行政监督立法，就会造成监督机构无法可依。行政监督缺乏标准和依据易导致监督的盲目性和随意性，甚至产生负面功能。同时，监督机构对腐败现象的监督以及惩处缺乏法律依据和法制手段，大大影响了监督工作的严肃性、权威性、公正性。
（五）行政监督预先制衡的缺失。
根据监督主体对监督客体进行监督的不同发展阶段，行政监督可分为事前、事中、事后监督三部分。行政监督活动是一项经常性、连续性的活动，凡有行政管理活动，就应伴随对行政管理的监督，应做到三者有机结合。然而，长期以来，我国一直把监督工作重点放在“纠偏于既遂”上，偏重于追惩性的事后监督，忽视了行政行为发生前的预防和行政行为过程中的有效控制。
（六）行政监督全面制衡的缺失。
我国法律规定了一些部门具有监察监督的主要工作性质，如人大、纪检监察部门、检察院等，它们所担负的主要责任就是对相应机关进行监督监察，那么，谁来监督监察它们呢？所以，我国的“监督缺位”现象尤为严重。
四、完善我国行政监督体制的对策
（一）加强行政责任体制的建设。
首先，确立政府与人大、司法部门的权限划分，明确政府有哪些职权，该负哪些相应的责任，以免其越权。其次，明确上下级政府的权限，以防止上级政府过多干预下级政府的职权，同时，也防止下级政府推诿责任，不服从上级政府的管理。再次，同级政府各部门的权限也必须划分清楚，以防止出现各部门只争权力而不负责任的现象。最后，政府成员的权限范围、责任范围也必须明确规定。总之，从体系上明确权限和责任，使其在责任缺失时没有借口可依，从而逐步建立一个负责、高效的政府。
（二）健全行政监督机构之间的协调。
我国现存的监督机构比较繁杂，各种不同形式的监督缺少互相之间的配合，不能协调一致，形成合力，不能发挥监督的整体效能优势。因此，要加强和健全行政监督机构之间的协调机制建设，使其既能发挥各种监督形式各自的作用，又能加强各种监督形式之间的协调和配合的作用，消除矛盾。为了解决好这一问题，需要注意两方面的工作：第一，在日常工作中加强联系，通过协商解决有争议的问题，防止互相推诿、扯皮，造成监督的空档；第二，通过立法明确职责权限，依法各司其职。
（三）加强行政监督法制化建设。
行政监督的法制化就是通过对行政监督的性质、地位、作用以及原则作出明确而详尽的法律规定，使对政府的监督有法律依据，和保障监督权行使的科学化、规范化。当前我国在行政监督方面的立法工作确实取得了很大进展，但仍有不足。因此，应继续加强法制化建设，保证行政监督有法可依。只有建立健全和有效实施的法律法规，才能使对行政权的监督制约具有稳定性、长期性和有效性。
（四）加强行政监督队伍建设。
目前，由于我国的行政监督体制的法律和法规还有待健全，这就不可避免地导致了一些行政监督人员徇私枉法，滥用手中的权利，使监督作用大打折扣。因此，要高度重视行政监督人员队伍建设、不断强化和提高行政监督人员的道德素质和业务素质、形成有效的自我监督和道德约束机制。针对行政监督队伍中的一些人业务和理论水平较差的情况，要通过定期的培训来提高他们的行政监督水平、工作能力。此外，可以实行“高薪养廉”政策，提高行政监督人员的待遇，使他们在经济上无后顾之忧。
（五）提高行政透明度，推行“阳光行政”。
所谓“阳光行政”，就是让行政工作“公开、公正、平等”，让行政人员的行政行为处在行政监督主体的监督之下，并对行政人员有公正的评价。与“阳光行政”相对应的就是“暗箱行政”，是指在事实上剥夺了行政监督主体的知情权，易使政府的行政行为游离于监督之外，成为滋生腐败的温床。因此，要在行政机构推行“阳光行政”，提高行政的透明度。其具体做法就是进一步深化推广政务公开，即实行行政程序公开和行政信息公开。
（六）加强群众监督。人民是一切权力的真正来源，邓小平指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”如果民众不能参与到行政过程中去、不能运用各种合法的方式特别是新闻媒介对行政过程实施有效的监控，那么行政的正当性和合法性是值得怀疑的，因此要加强群众监督的建设。
五、结语
民主与法制是构建和谐社会的基础，公平与正义是和谐社会的标志，而这一理想社会运行状态的實现必须依赖于一整套科学、有效的行政监督体制的建立。当代中国正处于现代化发展的结构转型期，行政监督体制的状况，直接影响着政治体制对社会的整合程度，关系到社会机制面向现代化的过渡和重构的成败，关系到社会体系的整体性功能和发展状态的好坏。在新时期构建和谐社会的前提下，如何建立和完善与之相适应的行政监督体制，是摆在我们面前的首要课题。因此，我们要充分重视我国行政监督体制中存在的问题，并采取相应的措施规避这些问题，保证我国社会主义和谐社会的建设。
（作者：华东师范大学行政管理专业，研究方向：中国经济行政管理）
参考文献：
[1][法]孟德斯鸠.论法的精神.商务印书馆,1992.
[2]王臻荣主编.行政监督概论.高等教育出版社,2009.
[3]王军.中国行政管理概论.高等教育出版社,2003.
[4]陈奇星.行政监督论.人民出版社,2001.
[5]周育中.我国行政监督体制的现状、不足与完善.江西社会科学,2000,(11).
[6]陈奇星.试论加强和完善行政监督机制.社会科学,1999,(11).
[7]陈奇星.中国公共行政监督机制现状分析与对策思考.国家行政学院学报,2003
,(3).
[8]郭泽保.加强我国行政监督体制的思考.中国行政管理学,1999,(12).
[9]郑宗仁,王子猷.我国行政监督体制缺失及改革路径.江西社会科学,2003,(11)
关键词 行政监督 缺失 对策
中图分类号：D63 文献标识码：A
孟德斯鸠在《论法的精神》一书中明确地表明：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”随着人类社会的发展与进步，对于凌驾在社会之上的国家权力，尤其是越来越庞大的行政权力，实施有效的监督显得日益重要。行政监督是民主政治的本质特征，它是保障国家的行政活动依法进行的制度，是行政职能实现的有力保证，是保证国家行政机关和公务员依法行政，履行职责的重要手段。然而，一项制度设计得再完美，也還是会有其缺陷，正如同我国的行政监督体制，由于整个监督体系庞大而杂乱，以及缺乏应有的独立性和权威性，行政监督体制还存在着一系列明显的缺陷，“漏监”、“虚监”、“难监”现象比比皆是。本文就此分析了我国行政监督存在的一些缺失现状，并提出了完善我国行政监督体制的几点措施。
一、行政监督体系概述
（一）行政监督的内涵。
行政监督有广义和狭义之分。狭义的行政监督是指国家行政机关内部进行的一种自我监督行为，主要包括行政监察机关和专业部门的监督；广义的行政监督是指包括行政机关在内的其他国家机关、政党组织、社会团体和公民个人对行政行为的监督行为。总的来说，行政监督就是国家机关、政党、社会团体和人民群众，依法对国家行政机关及其工作人员的行政活动是否合法、合理和有效，实施的监察、督促、检查和纠正的行为。
（二）行政监督体系。
按照监督的主体划分，我国的行政监督体系可以分为行政机关内部监督和行政机关外部监督。内部监督是政府专设的职能部门在行使职权过程中所实施的行政监督，外部监督是行政机关以外的主体为了保证行政工作的合法性、正确性以及社会效益而对行政机关及其工作人员所实施的监督。内部监督体系既有一般监督，又有专门监督，有自上而下、自下而上和平衡监督三种一般监督，也有行政监察和审计监督等类似专职部门的专门监督。外部监督体系既有政党监督，又有社会团体监督，既有国家权利机关的监督，又有国家司法机关的监督，既有人民群众监督，又有社会舆论监督。这些内外交织纵横交错的监督机关，共同构建了严密的监督网络。
二、行政监督的重要性
绝对的权力导致了绝对的腐败。单方权力容易形成个人集权，导致个人独裁；双方权利容易形成相互制约，也容易形成相互勾结；引入监督机制的三方权利容易形成三角监督，稳定权利核心，保持权利核心的纯洁性。立法、行政和司法是西方国家政治制度的典型特征。它们之间成三角权利结构，相互监督，构成稳定的西方国家政权体系。在稳定的体系中，行政监督权的功劳令其他权利难以望其项背。监督权保持了国家体制内部的纯洁性，维持了国家政府的公信力，保证了国家领导阶层的合法性，由此可见行政监督的重要性非同一般。
三、我国行政监督的现状——行政监督的缺失
（一）行政监督主体的缺失。
行政监督主体的缺失主要表现在：多元化的监督力量缺乏有力度的整合，监督的合力较弱。我国的行政监督是一个多元化的体制，监督主体多、机构多、方式和渠道多，这是我国行政监督体制的一个优势。但相反也容易形成“诸侯割据、各自为政”，难以发挥其科学整合后的最大功效。
（二）行政监督客体的缺失。
与西方国家的“三权分立”不同，我国的各种国家权力是按照“议行合一”的原则而设置的，行政权和司法权来源于立法权，立法权具有绝对的至高无上的地位，它和司法权、行政权之间是监督与被监督、领导与被领导的关系，因此从理论上讲，行政权作为一种执行权力不具备监督立法权的能力，同时它也没有权力对遵循司法独立原则、只对人大负责、接受人大监督的司法权进行监督，也就是说行政权在我国的国家权力体系中只能接受人大的监督，并不具有监督其他国家权力的法律基础，行政权的外向监督在理论上是不存在的，在实践方面的表现也是相当复杂、隐蔽的。
（三）行政监督机制的缺失。
科学、有效的监督机制运行过程，应当是自上而下的下行监督与自下而上的上行监督有机统一的双向运行过程。但从我国政府内部监督机制的运行过程来看，自上而下的下行监督比较容易实施，而自下而上的上行监督则难以进行。下行监督一般可以作到有力、有效，上行监督则往往成为有名无实的“虚监”和疏而有漏的“失监”，从而使一些本应避免或查纠的违法、不当行政行为得不到及时预防和查纠，以至酿成行政工作的某些重大失误。
（四）行政监督法制的缺失。
监督主体执行监督职能，必须以客观事实为依据，以法律为准绳，如果缺乏行政监督立法，就会造成监督机构无法可依。行政监督缺乏标准和依据易导致监督的盲目性和随意性，甚至产生负面功能。同时，监督机构对腐败现象的监督以及惩处缺乏法律依据和法制手段，大大影响了监督工作的严肃性、权威性、公正性。
（五）行政监督预先制衡的缺失。
根据监督主体对监督客体进行监督的不同发展阶段，行政监督可分为事前、事中、事后监督三部分。行政监督活动是一项经常性、连续性的活动，凡有行政管理活动，就应伴随对行政管理的监督，应做到三者有机结合。然而，长期以来，我国一直把监督工作重点放在“纠偏于既遂”上，偏重于追惩性的事后监督，忽视了行政行为发生前的预防和行政行为过程中的有效控制。
（六）行政监督全面制衡的缺失。
我国法律规定了一些部门具有监察监督的主要工作性质，如人大、纪检监察部门、检察院等，它们所担负的主要责任就是对相应机关进行监督监察，那么，谁来监督监察它们呢？所以，我国的“监督缺位”现象尤为严重。
四、完善我国行政监督体制的对策
（一）加强行政责任体制的建设。
首先，确立政府与人大、司法部门的权限划分，明确政府有哪些职权，该负哪些相应的责任，以免其越权。其次，明确上下级政府的权限，以防止上级政府过多干预下级政府的职权，同时，也防止下级政府推诿责任，不服从上级政府的管理。再次，同级政府各部门的权限也必须划分清楚，以防止出现各部门只争权力而不负责任的现象。最后，政府成员的权限范围、责任范围也必须明确规定。总之，从体系上明确权限和责任，使其在责任缺失时没有借口可依，从而逐步建立一个负责、高效的政府。
（二）健全行政监督机构之间的协调。
我国现存的监督机构比较繁杂，各种不同形式的监督缺少互相之间的配合，不能协调一致，形成合力，不能发挥监督的整体效能优势。因此，要加强和健全行政监督机构之间的协调机制建设，使其既能发挥各种监督形式各自的作用，又能加强各种监督形式之间的协调和配合的作用，消除矛盾。为了解决好这一问题，需要注意两方面的工作：第一，在日常工作中加强联系，通过协商解决有争议的问题，防止互相推诿、扯皮，造成监督的空档；第二，通过立法明确职责权限，依法各司其职。
（三）加强行政监督法制化建设。
行政监督的法制化就是通过对行政监督的性质、地位、作用以及原则作出明确而详尽的法律规定，使对政府的监督有法律依据，和保障监督权行使的科学化、规范化。当前我国在行政监督方面的立法工作确实取得了很大进展，但仍有不足。因此，应继续加强法制化建设，保证行政监督有法可依。只有建立健全和有效实施的法律法规，才能使对行政权的监督制约具有稳定性、长期性和有效性。
（四）加强行政监督队伍建设。
目前，由于我国的行政监督体制的法律和法规还有待健全，这就不可避免地导致了一些行政监督人员徇私枉法，滥用手中的权利，使监督作用大打折扣。因此，要高度重视行政监督人员队伍建设、不断强化和提高行政监督人员的道德素质和业务素质、形成有效的自我监督和道德约束机制。针对行政监督队伍中的一些人业务和理论水平较差的情况，要通过定期的培训来提高他们的行政监督水平、工作能力。此外，可以实行“高薪养廉”政策，提高行政监督人员的待遇，使他们在经济上无后顾之忧。
（五）提高行政透明度，推行“阳光行政”。
所谓“阳光行政”，就是让行政工作“公开、公正、平等”，让行政人员的行政行为处在行政监督主体的监督之下，并对行政人员有公正的评价。与“阳光行政”相对应的就是“暗箱行政”，是指在事实上剥夺了行政监督主体的知情权，易使政府的行政行为游离于监督之外，成为滋生腐败的温床。因此，要在行政机构推行“阳光行政”，提高行政的透明度。其具体做法就是进一步深化推广政务公开，即实行行政程序公开和行政信息公开。
（六）加强群众监督。人民是一切权力的真正来源，邓小平指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”如果民众不能参与到行政过程中去、不能运用各种合法的方式特别是新闻媒介对行政过程实施有效的监控，那么行政的正当性和合法性是值得怀疑的，因此要加强群众监督的建设。
五、结语
民主与法制是构建和谐社会的基础，公平与正义是和谐社会的标志，而这一理想社会运行状态的實现必须依赖于一整套科学、有效的行政监督体制的建立。当代中国正处于现代化发展的结构转型期，行政监督体制的状况，直接影响着政治体制对社会的整合程度，关系到社会机制面向现代化的过渡和重构的成败，关系到社会体系的整体性功能和发展状态的好坏。在新时期构建和谐社会的前提下，如何建立和完善与之相适应的行政监督体制，是摆在我们面前的首要课题。因此，我们要充分重视我国行政监督体制中存在的问题，并采取相应的措施规避这些问题，保证我国社会主义和谐社会的建设。
（作者：华东师范大学行政管理专业，研究方向：中国经济行政管理）
参考文献：
[1][法]孟德斯鸠.论法的精神.商务印书馆,1992.
[2]王臻荣主编.行政监督概论.高等教育出版社,2009.
[3]王军.中国行政管理概论.高等教育出版社,2003.
[4]陈奇星.行政监督论.人民出版社,2001.
[5]周育中.我国行政监督体制的现状、不足与完善.江西社会科学,2000,(11).
[6]陈奇星.试论加强和完善行政监督机制.社会科学,1999,(11).
[7]陈奇星.中国公共行政监督机制现状分析与对策思考.国家行政学院学报,2003
,(3).
[8]郭泽保.加强我国行政监督体制的思考.中国行政管理学,1999,(12).
[9]郑宗仁,王子猷.我国行政监督体制缺失及改革路径.江西社会科学,2003,(11)