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摘要 随着我国市场经济的发展，工业化和城镇化进程的加快，大批的农民进城务工经商，成了具有农民与工人身份的劳动者——农民工。在我国农民工数量庞大，且有不断增大的趋势，估计全国农村劳动外出务工的规模约为1.2亿人，进城农民工约为1亿，跨省流动就业的农民工约为6000万。农民工最显著的特点是流动性大，不仅往返流动于城乡之间，并在单位之间、城镇之间频繁地变动工作岗位，而且外出的人群每年都在不断变动，新老农民工进行着代际更替。由于他们的特殊性，造成这部分人大多数都没能依法参加社会保险，将给社会留下隐患。
关键词 农民工 养老保险问题 思考 建议
目前，在政策层面上，农民工已能享受到和城镇企业职工一样的劳动报酬和社会保险待遇，这是我国社会保险制度和就业方针的根本转变。但是，在现实中，农民工参加养老保险的状况依然不容乐观。例如，据2005年统计，浙江省金华市全市从业人数239万人，参加基本社会养老保险人数约52万人，其中农民工约11万人，占参保人员总数的21%。农民工参保率低，笔者认为有以下原因：
1.部分地方政府存在短期行为。一方面，一些地方政府担心要求企业和职工参保影响本地的竞争力。为了制造“比较优势”，吸引外资，他们把不要求企业和职工参保作为吸引投资的优惠政策，干预或者有意延缓农民工社会保障制度建设的进程。另一方面，一些地方政府为减轻城镇企业职工社会保险的支付压力和地方财政负担，通过扩大覆盖面的方式将农民工纳入城镇职工社会保险体系，增加基金收入。因为农民工流动性大，流动时只退个人账户资金甚至只退个人缴费部分，社会统筹和企业缴费部分留在当地，出于地方利益考虑，一些农民工输入地力图将农民工纳入当地城镇职工社会保险体系。这种做法引起一些农民工输出地政府的担心，企业负责人和农民工也表示不满。
2.一些企业消极抵制。由于农民工缴纳保险费会增加成本，加重企业负担，降低企业竞争能力。企业经营者从节约成本考虑，不愿意为农民工上保险。根据养老保险相关规定，农民工参保，所需费用大头（约占企业职工工资总额的10%）由企业出，这意味着企业成本增加，因此许多经营者只考虑企业自身的利益，不愿为他们投保。
3.农民工维权困难。首先是不知维权。部分农民工知识欠缺，社会保障意识比较薄弱。据了解，“饭吃到肚里才是本，钱装进兜里才是实”是大多数农民工的心态，受这种观念的影响，他们对参保心存疑虑。其次是不愿维权。农民工一般年轻力壮，绝大多数离开土地来到城镇的动机主要是赚钱回家改善生活，而不是想在城市居住、生活，而对工伤、老年、失业及疾病的忧患意识不很强烈。第三是不敢维权。劳动力市场竞争激烈，农民工的就业竞争更为激烈，即使农民工自己要参加养老保险，也不敢冒着丢掉饭碗的风险向用人单位提出参保要求，就业的压力迫使他们不得不接受用人单位的低工资和无保障。农民工进入城镇后作为一个弱势群体，遇到利益受损和侵权时，多数选择退避，在相当长的时间内也难以形成有效维护自身权益的利益团体。第四是无力维权。他们的工资收入偏低，且不稳定，缴纳保险费个人的负担过重。我们到企业里去调查时，有些农民工告诉我们：他们月工资大约1000元左右，如果每月工资扣掉几十元，离开企业后又拿不回，岂不是亏了！像我们这样外出打工的，没打算在这里干一辈子。
4.现行城镇企业职工社会保险制度不适合农民工的特点与需求。首先，一种保险模式难以涵盖多种不同的就业形式。随着市场经济和多种经济成分的发展，以农民工为主体的灵活就业群体将不断增加，劳动关系不稳定，变更劳动关系将越来越频繁。其次，缴费标准和享受待遇的条件超越了部分农民工的实际状况。绝大多数农民工的收入难以随过高的缴费水平，即使能够承受的农民工往往也难以达到缴费满15年的基本条件。特别是年纪偏大的农民工，他们即使从一开始工作起就缴费，也不够15年，干脆也不要求企业缴了，在一定程度上给企业钻了空子。
5.目前的管理制度和机构难以满足农民工大规模参保的要求。长期以来，对农民工参保基本上是照搬城镇职工的制度，缺乏适应农民工特点和要求的管理办法和机构。例如，由于缺乏便于农民工参保、转保、续保、退保的办法，外来农民工频繁变动工作，社会保险部门面对烦琐的手续，普遍穷于应付，有的外来农民工更换新工作后也常常被迫中断参保或退保。由于退保集中，手续繁杂，不少农民工连自己交的保费也拿不到手便一走了之。农民工作为新农村建设中的一支重要力量，应当被纳入社会保障网，这是一个毋庸置疑的问题。但是，上述障碍的存在绊住了他们参保的脚步。如何建立农民工养老保险问题，笔者提出以下建议：
1.要明确指导思想和基本思路。解决农民工的养老保险问题，关键是制度政策设计上要与现阶段的经济社会发展水平相适应，要与农民工的养老要求相适应，要与企业的实际负担能力相适应。农民工群体自身状况的复杂性和多样性决定了制度安排上应有必要的制度弹性，充分体现引导、过渡和自愿的原则。
2.对农民工社会养老保险实行分类管理，明确责任。稳定就业3年以上的农民工原则上参加城镇职工基本养老保险制度，就业不稳定的农民工参加弹性社会养老保险制度。其中，外地农民工只建个人账户，有条件的地区可为本地农民工缴费提供一定的财政补贴。补贴的2/3用于补贴缴费，1/3用于建立调整养老金待遇的专项调剂基金账户。明确用人单位和农民工个人的社会保险责任，明确农民工参保的险种和双方的缴费义务。农民工可根据自己的承受能力自由选择城保和弹性养老保险制度，可在输出地或输入地缴费，也可选择按年、季、月缴费。
3.建立个人账户，合理确定保障水平。建立按参保人身份证号码编号的基本制度框架，建立全国统一的实名个人账户，实行缴费确定型、缴费门槛较低、缴费方式灵活、可随人转移的、适合农民工特点的弹性社会养老保险制度。制定保障水平略高于当地最低生活保障线的最低缴费费率标准，最低缴费费率随经济发展逐步提高。保险费由用人单位和农民工双方负担，企业按不低于职工工资总额的10%缴费，职工按不低于本人工资收入的5%缴费。个人缴费部分全部计入个人账户，企业缴费的80%计入个人账户。个人账户基金按实际缴费时间及时累计，按略高于银行存款利率分段计息，高于计息标准的收益计入专项调剂基金账户。
4.加强农民工的养老保险管理。加强农民工劳务派遣的组织管理，探索通过输出地劳务派遣组织规范农民工的劳动关系和社会保险关系管理，解决农民工流动中的社会保险关系接续的问题。把农民工的社会保险管理纳入“金保工程”建设，统一由劳动和社会保障部门社会保险经办机构负责。充分利用现代电子技术和金融网络为农民工提供便捷的服务，给每个农民工发放社保IC卡，从技术上保证农民工在各地的缴费最后都集中在领取地，实现社会保险权益的可转移、可查询，解决跨地区特别是跨统筹地区社会保险关系和资金的转移和接续问题，并最终锁定养老金领取地。
（作者单位：浙江金华市金东区农村社会保险事业管理处）
关键词 农民工 养老保险问题 思考 建议
目前，在政策层面上，农民工已能享受到和城镇企业职工一样的劳动报酬和社会保险待遇，这是我国社会保险制度和就业方针的根本转变。但是，在现实中，农民工参加养老保险的状况依然不容乐观。例如，据2005年统计，浙江省金华市全市从业人数239万人，参加基本社会养老保险人数约52万人，其中农民工约11万人，占参保人员总数的21%。农民工参保率低，笔者认为有以下原因：
1.部分地方政府存在短期行为。一方面，一些地方政府担心要求企业和职工参保影响本地的竞争力。为了制造“比较优势”，吸引外资，他们把不要求企业和职工参保作为吸引投资的优惠政策，干预或者有意延缓农民工社会保障制度建设的进程。另一方面，一些地方政府为减轻城镇企业职工社会保险的支付压力和地方财政负担，通过扩大覆盖面的方式将农民工纳入城镇职工社会保险体系，增加基金收入。因为农民工流动性大，流动时只退个人账户资金甚至只退个人缴费部分，社会统筹和企业缴费部分留在当地，出于地方利益考虑，一些农民工输入地力图将农民工纳入当地城镇职工社会保险体系。这种做法引起一些农民工输出地政府的担心，企业负责人和农民工也表示不满。
2.一些企业消极抵制。由于农民工缴纳保险费会增加成本，加重企业负担，降低企业竞争能力。企业经营者从节约成本考虑，不愿意为农民工上保险。根据养老保险相关规定，农民工参保，所需费用大头（约占企业职工工资总额的10%）由企业出，这意味着企业成本增加，因此许多经营者只考虑企业自身的利益，不愿为他们投保。
3.农民工维权困难。首先是不知维权。部分农民工知识欠缺，社会保障意识比较薄弱。据了解，“饭吃到肚里才是本，钱装进兜里才是实”是大多数农民工的心态，受这种观念的影响，他们对参保心存疑虑。其次是不愿维权。农民工一般年轻力壮，绝大多数离开土地来到城镇的动机主要是赚钱回家改善生活，而不是想在城市居住、生活，而对工伤、老年、失业及疾病的忧患意识不很强烈。第三是不敢维权。劳动力市场竞争激烈，农民工的就业竞争更为激烈，即使农民工自己要参加养老保险，也不敢冒着丢掉饭碗的风险向用人单位提出参保要求，就业的压力迫使他们不得不接受用人单位的低工资和无保障。农民工进入城镇后作为一个弱势群体，遇到利益受损和侵权时，多数选择退避，在相当长的时间内也难以形成有效维护自身权益的利益团体。第四是无力维权。他们的工资收入偏低，且不稳定，缴纳保险费个人的负担过重。我们到企业里去调查时，有些农民工告诉我们：他们月工资大约1000元左右，如果每月工资扣掉几十元，离开企业后又拿不回，岂不是亏了！像我们这样外出打工的，没打算在这里干一辈子。
4.现行城镇企业职工社会保险制度不适合农民工的特点与需求。首先，一种保险模式难以涵盖多种不同的就业形式。随着市场经济和多种经济成分的发展，以农民工为主体的灵活就业群体将不断增加，劳动关系不稳定，变更劳动关系将越来越频繁。其次，缴费标准和享受待遇的条件超越了部分农民工的实际状况。绝大多数农民工的收入难以随过高的缴费水平，即使能够承受的农民工往往也难以达到缴费满15年的基本条件。特别是年纪偏大的农民工，他们即使从一开始工作起就缴费，也不够15年，干脆也不要求企业缴了，在一定程度上给企业钻了空子。
5.目前的管理制度和机构难以满足农民工大规模参保的要求。长期以来，对农民工参保基本上是照搬城镇职工的制度，缺乏适应农民工特点和要求的管理办法和机构。例如，由于缺乏便于农民工参保、转保、续保、退保的办法，外来农民工频繁变动工作，社会保险部门面对烦琐的手续，普遍穷于应付，有的外来农民工更换新工作后也常常被迫中断参保或退保。由于退保集中，手续繁杂，不少农民工连自己交的保费也拿不到手便一走了之。农民工作为新农村建设中的一支重要力量，应当被纳入社会保障网，这是一个毋庸置疑的问题。但是，上述障碍的存在绊住了他们参保的脚步。如何建立农民工养老保险问题，笔者提出以下建议：
1.要明确指导思想和基本思路。解决农民工的养老保险问题，关键是制度政策设计上要与现阶段的经济社会发展水平相适应，要与农民工的养老要求相适应，要与企业的实际负担能力相适应。农民工群体自身状况的复杂性和多样性决定了制度安排上应有必要的制度弹性，充分体现引导、过渡和自愿的原则。
2.对农民工社会养老保险实行分类管理，明确责任。稳定就业3年以上的农民工原则上参加城镇职工基本养老保险制度，就业不稳定的农民工参加弹性社会养老保险制度。其中，外地农民工只建个人账户，有条件的地区可为本地农民工缴费提供一定的财政补贴。补贴的2/3用于补贴缴费，1/3用于建立调整养老金待遇的专项调剂基金账户。明确用人单位和农民工个人的社会保险责任，明确农民工参保的险种和双方的缴费义务。农民工可根据自己的承受能力自由选择城保和弹性养老保险制度，可在输出地或输入地缴费，也可选择按年、季、月缴费。
3.建立个人账户，合理确定保障水平。建立按参保人身份证号码编号的基本制度框架，建立全国统一的实名个人账户，实行缴费确定型、缴费门槛较低、缴费方式灵活、可随人转移的、适合农民工特点的弹性社会养老保险制度。制定保障水平略高于当地最低生活保障线的最低缴费费率标准，最低缴费费率随经济发展逐步提高。保险费由用人单位和农民工双方负担，企业按不低于职工工资总额的10%缴费，职工按不低于本人工资收入的5%缴费。个人缴费部分全部计入个人账户，企业缴费的80%计入个人账户。个人账户基金按实际缴费时间及时累计，按略高于银行存款利率分段计息，高于计息标准的收益计入专项调剂基金账户。
4.加强农民工的养老保险管理。加强农民工劳务派遣的组织管理，探索通过输出地劳务派遣组织规范农民工的劳动关系和社会保险关系管理，解决农民工流动中的社会保险关系接续的问题。把农民工的社会保险管理纳入“金保工程”建设，统一由劳动和社会保障部门社会保险经办机构负责。充分利用现代电子技术和金融网络为农民工提供便捷的服务，给每个农民工发放社保IC卡，从技术上保证农民工在各地的缴费最后都集中在领取地，实现社会保险权益的可转移、可查询，解决跨地区特别是跨统筹地区社会保险关系和资金的转移和接续问题，并最终锁定养老金领取地。
（作者单位：浙江金华市金东区农村社会保险事业管理处）