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城市管理中仿效或借鉴企业经营管理中的一些行之有效的做法，用企业精神改革公共部门，以优化政府管理、提高效率、降低成本和促进经济增长，这种思想源于美国，起初在中小城市广泛流行，后来许多大城市也纷纷效仿，目前，此种模式已被越来越多的城市管理者所认同。
所谓城市管理的企业化模式包含有两方面的含义，一是指城市的“企业化”，即把城市看作企业，把企业中的某些管理方法引界到城市管理中来，使具有公共管理特点的城市向赋有更好管理技术的私人企业靠近；二是指城市政府的“企业化”，即将竞争机制引进到城市政府组织与政府服务中，并将城市政府的角色定位为“企业家”，城市政府的作用和重要活动就是经营和管理好城市，创造良好的城市服务，吸引投资、发展城市经济，城市政府的目标是从城市福利转向城市经济的持续增长。
一、城市管理中“企业化”思想的形成
把城市比作一个企业，对它的管理借鉴企业的管理思想和方法，这是美国的首创。它的思想是源于市政管理体制向企业化思想靠拢。19世纪末20世纪初，随着美国工业化在全国范围内的展开，美国的城市化也进入到一个鼎盛时期。从1860年到1920年，全国城市数量由392个增加到2722个。城市人口由600万增加到5400万，相当于全国总人口增长速度的2倍。到1920年，美国联邦人口普查局调查结果显示，美国城市人口已达总人口的51.2％，成为城市人口比重较高的国家。
随着城市数最和人口的急剧增长，城市发展中的各种问题也接踵而来，成为美国社会面临的新的紧迫问题。但是，当时美国的市政体制还很不完善，19世纪90年代以前，由于美国联邦政府奉行自由放任政策，对市政机构的设置从未制订过明确而系统的规定，这就导致市政部门的权限不清以及管理的软弱无力，加之当时美国城市政权常常被一些职业政客所控制，他们以权利为资本，一方面谋取政治利益，另一方面利用手中的权利无所顾忌地营私舞弊，中饱私囊，人们曾形象地称他们为“城市老板”。当时这种现象几乎遍及全国，形成了美国市政史上的“无形政府”时期。“城市老板”把持市政，使本来就软弱松散的市政机构更趋混乱，从而导致了市政管理的混乱和市政建设的无序状态。这种状况不仅不能适应城市迅速发展的需要，而且也加剧了美国向工业国转化过程中所蕴积起来的各种矛盾。
为了改变城市迅速发展中的“无形政府”的状态，在一些大城市中相继出现针对城市市政的改革运动。改革的发起者主要是一些企业家、商人、银行家及部分与其利益相关的新中产阶级，改革者们几乎不约而同地主张效仿企业的科学化管理原则，提出让有才干的企业家按经营企业的模式进行城市的经营和管理。他们的这种思想，主要来源于对当时企业管理方面成功经验的认识。因为19世纪后期正是美国大企业的“黄金时代”，一些大企业之所以能在残酷的竞争中相继崛起，其成功的经验主要是企业管理科学化。美国钢铁公司、美孚石油公司、联合烟草公司等大型企业在本行业中独占鳌头。这些大企业在体制上实行的是董事会经理制，即董事们集体制定政策，以保證政策的稳妥和可行，具体执行则交由一位总经理，授予他较广泛的行政权力，以保证效率，注重发挥训练有速的管理人员的核心作用。这就是后来著名企业管理专家弗雷得里
随着改革的逐步发展，又涌现出大批论著，探讨如何将企业的精神较合理地移植到城市管理中，从而不断地修正并完善了改革纲领。他们认为，所谓的企业型政府是与官僚政府相对应的。它是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员(被称为公共企业家)组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。具体讲，企业型政府就是那种非官僚化的、具有创新精神的、富于活力与生气的、以人民需求为导向的、具有高效率和高效能的政府。企业型政府的理念并非要求政府的运作完全与私人企业一样，而是强调政府必须在市场导向的观念下，引进竞争的刺激力最，使政府更具活力，使城市管理更有效率。
1980年代以后，随着新公共管理运动的兴起，管理主义和企业化思想更进一步深入城市政府体系，竞争机制和企业经营管理的优良方法被广泛引入城市管理，在这种背景下，美国城市政府管理的企业化趋势更加盛行。
二、美国城市管理企业化管理的实践
美国的城市政府无论在机构设置还是在市政管理方面，均带有很强的企业化色彩，而这种理念的形成绝非偶然，它是时代的要求同时更是城市管理体制改革对时代要求的及时反映。
(一)市政体制的企业化改革
有学者认为，美国的成功在相当意义上归功于城市政府管理的成功，而这首先体现在市政管理体制的改革。
在美国各级地方政府中，城市的政府组织比较灵活，形式多样，这是城市政府长期自我改造创新的结果。美国在建国初期、为了防止政府权力的集中和垄断，曾在市政府中建立了议会负责制，该体制又称为弱市长制。在这一体制中，市议会在与市长的关系上处于优势、强势地位，而市长和市政府处于弱势地位，其活动更多在礼仪方面。市议会监督一切市政活动，任命市的重要行政部门的官员，制定预算，决定市政的一切重要问题，市长对市议会采取的行动没有否决权。这种体制适应了当初的城市规模不大，城市发展水平较低的实际。因此，在建国初期它曾发挥了积极的作用。但是，随着美国城市的迅速崛起和人口的迅速膨胀，给城市政府带来了许多亟待解决的全新问题，比如，由于大量人口涌入城市而造成的住房紧张；人口过于密集和工业化的迅速膨胀而带来的城市环境卫生日益恶化；由于居民成分的复杂而造成的违法、犯罪现象的猖獗等。面对城市问题的增多和城市政府职能的扩大，弱市长制暴露出严重的缺陷：缺乏一个强有力的行政长官，无法统一领导和协调城市政府的行政工作；市长、议会、独立的局各自为政，权责不清，极易造成相互推诿的局面，各部门之间经常发生内耗和冲突。
针对弱市长制的不足，美国部分城市对市长制度进行了改革，建立了强市长制，即市长议会制。强市长制的行政权力主要集中在市长手中，市长是唯一由选民产生的行政官员，有权任命和撤换政府各部门首长，而无需征得议会同意，议会处于次要地位，市长拥有否决议会的权利。与弱市长制相比，强市长制有一个强有力的行政长官，能够统一领导和协调市政工作。但这种体制也存在一定弊端，主要表现为行政长官的选举存在党派之争、权利争夺十分激烈。由于行政与立法的分权，而造成市政工作机构和程序极其复杂，有时甚至会造成双方之间的对立和僵局、导致工作无法正常开展。
为了消除上述问题，许多城市继续探索，希望找到一种更切合实际和更有效的改革方案。而发生在德克萨斯州的加尔韦斯顿的一场飓风为一种新体制的诞生提供了契机。1900年8月的一天，一场猛烈的飓风突然光顾加尔韦斯顿，一夜之间，6000余人丧生，整个城市被埋在废墟中，面对突如其来的事变，“弱市长制”下的市政府束手无策，州议会不得不应改革派的请求，批准 了一个临时性的组织——当地5个有名望的企业家为了港口改良而组成的“深水委员会”代行政府职能。该委员会集立法、行政于一体，将城市事务分为4类，各有一人负责，余一人为总协调人、彼此地位相等，结果，这个组织运行起来颇有效率，重建工作得以顺利进行。与此同时，一个由改革者组成的三人小组委员会也开始按照深水委员会的形式草拟新的城市宪章。1901年4月19日、新宪章获得州议会的批准。委员会制作为加尔韦斯顿市的正式体制被确定下来。由于这种体制具有政务公开、超党派选举、各委员之间相互制衡而避免隐含滥用权力的危险等优点，曾一度在美国各中小城市特别中非常流行。
然而，随着现代城市规模的不断扩大，城市事务也越来越繁杂，作为应急体制出现的委员会制并不能满足迅猛发展的现代城市的需求，而且在实践过程中也逐渐暴露出一些缺陷，立法与行政集于一体，不利于相互监督、制约；委员会成员分别承担市政工作，无一人负行政全责；权力分散，缺乏统一有效的领导。因此，一些城市在试行委员会制一段时间后，又恢复了强市长制。而大多数城市，则对委员会制加以改造，扬其所长，抑其所短，建立城市经理制。
城市经理制的特点是，市议会由议员若干人组成，负责决定市政方针，行政方面的工作则由市议会聘请一位受过专门训练并具备较丰富经验与才干的专家担任市经理。市长由市议员中得票最多的一位担任，作为本市的代表，同时充任市议会主席，但无实权。市经理拥有一切行政权，对市政府和城市实行专业化管理。应该说城市经理制是市政体制企业化改造的结果，市议会如同商业同体的董事会，负责制定业务政策，市经理等于公司的经理，有权管理一切行政并负责个部门的工作，但同时，他们也如企业中的经理一样处于受雇佣的地位，他们职位的持有与他们的业绩息息相关。这种制度施行后，许多城市的面貌为之一新，城市经理制赢得了社会的认可。1915年全国市政同盟在城市章程规范中正式列入城市经理制。
1920年代，正是科学管理运动的理念流行的鼎盛时期，在公共管理领域引入科学管理的方法以提高效率、降低行政成本，建立诚信、可靠城市政府成为城市发展的普遍需求。“在政府管理领域，多采用一些商业方式，追求经济与效率，减少政府干预”的呼声不绝于耳。在这样的氛围下，以科学化、专业化管理见长的城市经理制成为极富吸引力的市政体制。
(二)城市政府的企业化改革
在美国的市政体制接受了企业化的思想熏陶以后、美国的城市管理也开始逐步向企业管理靠拢，整个社会再度形成推崇企业家和企业家精神的风气。城市当局再次效仿先行一步的企业界、重视和利用市场的机制，将政府和市场有机地结合起来，力求使城市政府更加灵活，更富于革新，更具备企业家精神。目前典型的做法主要有以下方面：
1、建立以顾客需求为导向的行政理念。参照企业经营理念中的顾客、服务、质量、效益等概念，破除行政本位、管理导向、对上负责的传统行政观念，确认纳税人或公众为政府的顾客，由对上级负责转变对顾客负责为主。在公共行政中，强化服务意识、淡化管理意识，并力求提供优质服务，强调少花钱、多办事、办好事的行政法则。例如，威斯康星州麦迪逊市的警察局，定期向各社区居民寄送《警察服务调查表》，要求居民给有关的警官打分和提出自己的要求及建议。马里兰州政府、密歇根州商务局和佐治亚州公用事业委员会等，设立了投诉政府官员官僚主义行为和反映问题的800免费热线电话。它们通过顾客调查、重点群体调查和各种各样的其它方法，仔细听取顾客的意见。
2、政府的运作机制上借用企业方法。变通性地应用企业的某些管理方法，尤其是目标管理、全面质量管理、战略管理和战略规划等方法，以使政府实现系统化科学管理。目标管理(MBO)和全面质量管理(TQM)从六、七十年代开始流行于企业界。70年代初，商务导向的尼克松政府曾一度在联邦政府的一些部门试行目标管理办法。80年代以来，越来越多的美国地方政府改造性地应用了这两种企业管理方法。至90年代初，约70％的市政府已经采用了目标管理的方法，约60％的市政府实行了全面质量管理。近幾年，企业界于80年代开始流行的战略管理和战略规划，又引起了政府的重视，并被一些政府部门的行政管理中加以变通性运用。
(三)城市公共服务引入竞争机制
美国在市政服务和市政工程方面引入竞争机制，把可以由市场提供的服务都尽可能的交由市场来完成。例如，美国有些城市在能源生产、环境保护、工作培训、救援服务、消防、运输服务、公共工程、医疗保健等领域通过采用合同出租、公私合作、凭单制等形式广泛引入竞争机制，而且实践证明私人部门提供此类公共服务的效率要远远高于政府直接经营。萨瓦斯等人通过研究证实：政府服务通常成本高而质量差，其原因并不是政府部门雇员的素质比私营部门雇员差，问题不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争。在提供高质量的物品和服务方面，竞争往往优于垄断，而大多数政府活动又毫无必要地以垄断方式组织和运营。公共服务引入竞争给了社会公众以自由选择服务机构的市场权力，对公共机构形成一种外在的竞争压力，这必然迫使公共服务机构竭力改善服务质量，以吸引更多的“顾客”。同时，提高了政府公共服务的效率，降低了管理成本。
三、美国企业化管理模式对我国的启示
虽然我们没有理由做出这样一种设想，某个国家中取得成功的发展模式在不同的社会、经济或政治的环境中也必然会取得成功。每一个国家都有着不同的制度、文化、习惯和习俗，我们不能认为企业化模式能够摆脱这种条件作用的影响，或者认为它能以某种方式独立于和隔离于它在其中发展起来的文化环境或社会环境。但作为一种先进的管理模式，企业化模式仍然可以被我们学习和借鉴，改进政府城市管理体制，提高行政效率，建立富有中国特色的城市管理模式。
通过对企业化模式的研究与考察，我们可以得到如下启示：
(一)采用企业化运作模式，为城市管理注入生机和活力
企业化模式是将现代企业管理理念与方法引入城市管理与建设领域的有益尝试，体现了西方改革者们不断追求创新的精神，事实证明这种方法是行之有效的。对于我国城市化加速发展的今天，管理模式的合理与否，将直接关系到城市发展水平和管理的效率，因此，积极探索适应我国国情的现代城市管理模式，已成为当务之急。城市管理中变通性地借鉴企业先进的经验，将企业中的目标管理、质量管理、战略管理方法根据城市政府的管理特点加以利用，发挥各个管理方法的协调性和协同有序性，促进科学化、系统化框架的建立。同时把竞争机制引入城市政府，用企业精神改造政府，以创造良好的城市服务，提升城市形象和整体发展水平，为城市管理注入生机和活力。
(二)利用专家治理城市，提高政府的管理水平
城市管理采用先进的企业管理理念，利用专家治市的企业化模式不失为科学又富有生机的管理模式，在美国城市现代化发展进程中起到了重要的作用。
在我国，市长作为政治领导人往往权力非常集中，面对城市管理的多元性和复杂性，整天疲于奔命、穷于应付，造成了效率低、成本高的运作弊端。我国的城市政府必须转变思维，市长要善于分专家之手，专家必须是城市管理方面的专业人才，他们需具备专业知识、懂管理、勇于创新、身体力行、注重时效。其主要职责是协助政府做好决策工作，如制订全面的行政规划；为政府的政策导向提供依据，协调各市行政部门的工作，及时听取民意，做好政府部门和公众的中间“纽带”。采用专家治市可以使城市管理更加规范化、科学化，提高政府的管理水平。
(三)重新思考政府的职能，由“统治型”政府向“服务型”政府转变
企业化模式中政府进行自身的体制和职能改革，逐渐淡化政府的管理职能而逐步突出政府的服务意识和职能，视公众为“顾客”，为“顾客”提供优质、满意的服务。
我国的社会传统一直强调政府的“主导”与“统治”，但事实证明，这种政府已不能适应当今社会的发展。全球化运动，社会的多元化和不确定性，信息革命等，都对政府的管理形成巨大的挑战。因此，应重新思考政府与社会公众的关系，政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，而应是讲究质量、追求效率的“企业型”组织，政府公务人员应是有责任心的“企业经理和管理人员”，社会公众既是提供政府收入的“纳税人”，也是享受政府以公共服务作为回报的“顾客”或“客户”。政府工作应以公众的需求为导向，提供高质最、高效率的公共服务。
(四)以市场为取向，通过市场力量进行管理变革
企业化模式中政府是积极、主动、非官僚化的，它运用市场的力量鼓励民间扮演过去政府承担的部分角色，使民间机构共同分担营运的风险，协助政府，处理公共事务，激励政府机关提高效率。
在我国城市建设和管理中对那些已被实践证明能够市场化的公共服务，如市容环卫、保安保洁、园林养护等，要打破政府垄断，积极引入市场机制，通过公开竞标等方式将公共服务承包出去，而对那些商业性公共服务，则完全采取私营化、企业化的方法去经营管理，这会使政府效率大大提高，为政府管理注入了许多新内容。
(作者单位：中国青年政治学院经济系)
所谓城市管理的企业化模式包含有两方面的含义，一是指城市的“企业化”，即把城市看作企业，把企业中的某些管理方法引界到城市管理中来，使具有公共管理特点的城市向赋有更好管理技术的私人企业靠近；二是指城市政府的“企业化”，即将竞争机制引进到城市政府组织与政府服务中，并将城市政府的角色定位为“企业家”，城市政府的作用和重要活动就是经营和管理好城市，创造良好的城市服务，吸引投资、发展城市经济，城市政府的目标是从城市福利转向城市经济的持续增长。
一、城市管理中“企业化”思想的形成
把城市比作一个企业，对它的管理借鉴企业的管理思想和方法，这是美国的首创。它的思想是源于市政管理体制向企业化思想靠拢。19世纪末20世纪初，随着美国工业化在全国范围内的展开，美国的城市化也进入到一个鼎盛时期。从1860年到1920年，全国城市数量由392个增加到2722个。城市人口由600万增加到5400万，相当于全国总人口增长速度的2倍。到1920年，美国联邦人口普查局调查结果显示，美国城市人口已达总人口的51.2％，成为城市人口比重较高的国家。
随着城市数最和人口的急剧增长，城市发展中的各种问题也接踵而来，成为美国社会面临的新的紧迫问题。但是，当时美国的市政体制还很不完善，19世纪90年代以前，由于美国联邦政府奉行自由放任政策，对市政机构的设置从未制订过明确而系统的规定，这就导致市政部门的权限不清以及管理的软弱无力，加之当时美国城市政权常常被一些职业政客所控制，他们以权利为资本，一方面谋取政治利益，另一方面利用手中的权利无所顾忌地营私舞弊，中饱私囊，人们曾形象地称他们为“城市老板”。当时这种现象几乎遍及全国，形成了美国市政史上的“无形政府”时期。“城市老板”把持市政，使本来就软弱松散的市政机构更趋混乱，从而导致了市政管理的混乱和市政建设的无序状态。这种状况不仅不能适应城市迅速发展的需要，而且也加剧了美国向工业国转化过程中所蕴积起来的各种矛盾。
为了改变城市迅速发展中的“无形政府”的状态，在一些大城市中相继出现针对城市市政的改革运动。改革的发起者主要是一些企业家、商人、银行家及部分与其利益相关的新中产阶级，改革者们几乎不约而同地主张效仿企业的科学化管理原则，提出让有才干的企业家按经营企业的模式进行城市的经营和管理。他们的这种思想，主要来源于对当时企业管理方面成功经验的认识。因为19世纪后期正是美国大企业的“黄金时代”，一些大企业之所以能在残酷的竞争中相继崛起，其成功的经验主要是企业管理科学化。美国钢铁公司、美孚石油公司、联合烟草公司等大型企业在本行业中独占鳌头。这些大企业在体制上实行的是董事会经理制，即董事们集体制定政策，以保證政策的稳妥和可行，具体执行则交由一位总经理，授予他较广泛的行政权力，以保证效率，注重发挥训练有速的管理人员的核心作用。这就是后来著名企业管理专家弗雷得里
随着改革的逐步发展，又涌现出大批论著，探讨如何将企业的精神较合理地移植到城市管理中，从而不断地修正并完善了改革纲领。他们认为，所谓的企业型政府是与官僚政府相对应的。它是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员(被称为公共企业家)组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。具体讲，企业型政府就是那种非官僚化的、具有创新精神的、富于活力与生气的、以人民需求为导向的、具有高效率和高效能的政府。企业型政府的理念并非要求政府的运作完全与私人企业一样，而是强调政府必须在市场导向的观念下，引进竞争的刺激力最，使政府更具活力，使城市管理更有效率。
1980年代以后，随着新公共管理运动的兴起，管理主义和企业化思想更进一步深入城市政府体系，竞争机制和企业经营管理的优良方法被广泛引入城市管理，在这种背景下，美国城市政府管理的企业化趋势更加盛行。
二、美国城市管理企业化管理的实践
美国的城市政府无论在机构设置还是在市政管理方面，均带有很强的企业化色彩，而这种理念的形成绝非偶然，它是时代的要求同时更是城市管理体制改革对时代要求的及时反映。
(一)市政体制的企业化改革
有学者认为，美国的成功在相当意义上归功于城市政府管理的成功，而这首先体现在市政管理体制的改革。
在美国各级地方政府中，城市的政府组织比较灵活，形式多样，这是城市政府长期自我改造创新的结果。美国在建国初期、为了防止政府权力的集中和垄断，曾在市政府中建立了议会负责制，该体制又称为弱市长制。在这一体制中，市议会在与市长的关系上处于优势、强势地位，而市长和市政府处于弱势地位，其活动更多在礼仪方面。市议会监督一切市政活动，任命市的重要行政部门的官员，制定预算，决定市政的一切重要问题，市长对市议会采取的行动没有否决权。这种体制适应了当初的城市规模不大，城市发展水平较低的实际。因此，在建国初期它曾发挥了积极的作用。但是，随着美国城市的迅速崛起和人口的迅速膨胀，给城市政府带来了许多亟待解决的全新问题，比如，由于大量人口涌入城市而造成的住房紧张；人口过于密集和工业化的迅速膨胀而带来的城市环境卫生日益恶化；由于居民成分的复杂而造成的违法、犯罪现象的猖獗等。面对城市问题的增多和城市政府职能的扩大，弱市长制暴露出严重的缺陷：缺乏一个强有力的行政长官，无法统一领导和协调城市政府的行政工作；市长、议会、独立的局各自为政，权责不清，极易造成相互推诿的局面，各部门之间经常发生内耗和冲突。
针对弱市长制的不足，美国部分城市对市长制度进行了改革，建立了强市长制，即市长议会制。强市长制的行政权力主要集中在市长手中，市长是唯一由选民产生的行政官员，有权任命和撤换政府各部门首长，而无需征得议会同意，议会处于次要地位，市长拥有否决议会的权利。与弱市长制相比，强市长制有一个强有力的行政长官，能够统一领导和协调市政工作。但这种体制也存在一定弊端，主要表现为行政长官的选举存在党派之争、权利争夺十分激烈。由于行政与立法的分权，而造成市政工作机构和程序极其复杂，有时甚至会造成双方之间的对立和僵局、导致工作无法正常开展。
为了消除上述问题，许多城市继续探索，希望找到一种更切合实际和更有效的改革方案。而发生在德克萨斯州的加尔韦斯顿的一场飓风为一种新体制的诞生提供了契机。1900年8月的一天，一场猛烈的飓风突然光顾加尔韦斯顿，一夜之间，6000余人丧生，整个城市被埋在废墟中，面对突如其来的事变，“弱市长制”下的市政府束手无策，州议会不得不应改革派的请求，批准 了一个临时性的组织——当地5个有名望的企业家为了港口改良而组成的“深水委员会”代行政府职能。该委员会集立法、行政于一体，将城市事务分为4类，各有一人负责，余一人为总协调人、彼此地位相等，结果，这个组织运行起来颇有效率，重建工作得以顺利进行。与此同时，一个由改革者组成的三人小组委员会也开始按照深水委员会的形式草拟新的城市宪章。1901年4月19日、新宪章获得州议会的批准。委员会制作为加尔韦斯顿市的正式体制被确定下来。由于这种体制具有政务公开、超党派选举、各委员之间相互制衡而避免隐含滥用权力的危险等优点，曾一度在美国各中小城市特别中非常流行。
然而，随着现代城市规模的不断扩大，城市事务也越来越繁杂，作为应急体制出现的委员会制并不能满足迅猛发展的现代城市的需求，而且在实践过程中也逐渐暴露出一些缺陷，立法与行政集于一体，不利于相互监督、制约；委员会成员分别承担市政工作，无一人负行政全责；权力分散，缺乏统一有效的领导。因此，一些城市在试行委员会制一段时间后，又恢复了强市长制。而大多数城市，则对委员会制加以改造，扬其所长，抑其所短，建立城市经理制。
城市经理制的特点是，市议会由议员若干人组成，负责决定市政方针，行政方面的工作则由市议会聘请一位受过专门训练并具备较丰富经验与才干的专家担任市经理。市长由市议员中得票最多的一位担任，作为本市的代表，同时充任市议会主席，但无实权。市经理拥有一切行政权，对市政府和城市实行专业化管理。应该说城市经理制是市政体制企业化改造的结果，市议会如同商业同体的董事会，负责制定业务政策，市经理等于公司的经理，有权管理一切行政并负责个部门的工作，但同时，他们也如企业中的经理一样处于受雇佣的地位，他们职位的持有与他们的业绩息息相关。这种制度施行后，许多城市的面貌为之一新，城市经理制赢得了社会的认可。1915年全国市政同盟在城市章程规范中正式列入城市经理制。
1920年代，正是科学管理运动的理念流行的鼎盛时期，在公共管理领域引入科学管理的方法以提高效率、降低行政成本，建立诚信、可靠城市政府成为城市发展的普遍需求。“在政府管理领域，多采用一些商业方式，追求经济与效率，减少政府干预”的呼声不绝于耳。在这样的氛围下，以科学化、专业化管理见长的城市经理制成为极富吸引力的市政体制。
(二)城市政府的企业化改革
在美国的市政体制接受了企业化的思想熏陶以后、美国的城市管理也开始逐步向企业管理靠拢，整个社会再度形成推崇企业家和企业家精神的风气。城市当局再次效仿先行一步的企业界、重视和利用市场的机制，将政府和市场有机地结合起来，力求使城市政府更加灵活，更富于革新，更具备企业家精神。目前典型的做法主要有以下方面：
1、建立以顾客需求为导向的行政理念。参照企业经营理念中的顾客、服务、质量、效益等概念，破除行政本位、管理导向、对上负责的传统行政观念，确认纳税人或公众为政府的顾客，由对上级负责转变对顾客负责为主。在公共行政中，强化服务意识、淡化管理意识，并力求提供优质服务，强调少花钱、多办事、办好事的行政法则。例如，威斯康星州麦迪逊市的警察局，定期向各社区居民寄送《警察服务调查表》，要求居民给有关的警官打分和提出自己的要求及建议。马里兰州政府、密歇根州商务局和佐治亚州公用事业委员会等，设立了投诉政府官员官僚主义行为和反映问题的800免费热线电话。它们通过顾客调查、重点群体调查和各种各样的其它方法，仔细听取顾客的意见。
2、政府的运作机制上借用企业方法。变通性地应用企业的某些管理方法，尤其是目标管理、全面质量管理、战略管理和战略规划等方法，以使政府实现系统化科学管理。目标管理(MBO)和全面质量管理(TQM)从六、七十年代开始流行于企业界。70年代初，商务导向的尼克松政府曾一度在联邦政府的一些部门试行目标管理办法。80年代以来，越来越多的美国地方政府改造性地应用了这两种企业管理方法。至90年代初，约70％的市政府已经采用了目标管理的方法，约60％的市政府实行了全面质量管理。近幾年，企业界于80年代开始流行的战略管理和战略规划，又引起了政府的重视，并被一些政府部门的行政管理中加以变通性运用。
(三)城市公共服务引入竞争机制
美国在市政服务和市政工程方面引入竞争机制，把可以由市场提供的服务都尽可能的交由市场来完成。例如，美国有些城市在能源生产、环境保护、工作培训、救援服务、消防、运输服务、公共工程、医疗保健等领域通过采用合同出租、公私合作、凭单制等形式广泛引入竞争机制，而且实践证明私人部门提供此类公共服务的效率要远远高于政府直接经营。萨瓦斯等人通过研究证实：政府服务通常成本高而质量差，其原因并不是政府部门雇员的素质比私营部门雇员差，问题不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争。在提供高质量的物品和服务方面，竞争往往优于垄断，而大多数政府活动又毫无必要地以垄断方式组织和运营。公共服务引入竞争给了社会公众以自由选择服务机构的市场权力，对公共机构形成一种外在的竞争压力，这必然迫使公共服务机构竭力改善服务质量，以吸引更多的“顾客”。同时，提高了政府公共服务的效率，降低了管理成本。
三、美国企业化管理模式对我国的启示
虽然我们没有理由做出这样一种设想，某个国家中取得成功的发展模式在不同的社会、经济或政治的环境中也必然会取得成功。每一个国家都有着不同的制度、文化、习惯和习俗，我们不能认为企业化模式能够摆脱这种条件作用的影响，或者认为它能以某种方式独立于和隔离于它在其中发展起来的文化环境或社会环境。但作为一种先进的管理模式，企业化模式仍然可以被我们学习和借鉴，改进政府城市管理体制，提高行政效率，建立富有中国特色的城市管理模式。
通过对企业化模式的研究与考察，我们可以得到如下启示：
(一)采用企业化运作模式，为城市管理注入生机和活力
企业化模式是将现代企业管理理念与方法引入城市管理与建设领域的有益尝试，体现了西方改革者们不断追求创新的精神，事实证明这种方法是行之有效的。对于我国城市化加速发展的今天，管理模式的合理与否，将直接关系到城市发展水平和管理的效率，因此，积极探索适应我国国情的现代城市管理模式，已成为当务之急。城市管理中变通性地借鉴企业先进的经验，将企业中的目标管理、质量管理、战略管理方法根据城市政府的管理特点加以利用，发挥各个管理方法的协调性和协同有序性，促进科学化、系统化框架的建立。同时把竞争机制引入城市政府，用企业精神改造政府，以创造良好的城市服务，提升城市形象和整体发展水平，为城市管理注入生机和活力。
(二)利用专家治理城市，提高政府的管理水平
城市管理采用先进的企业管理理念，利用专家治市的企业化模式不失为科学又富有生机的管理模式，在美国城市现代化发展进程中起到了重要的作用。
在我国，市长作为政治领导人往往权力非常集中，面对城市管理的多元性和复杂性，整天疲于奔命、穷于应付，造成了效率低、成本高的运作弊端。我国的城市政府必须转变思维，市长要善于分专家之手，专家必须是城市管理方面的专业人才，他们需具备专业知识、懂管理、勇于创新、身体力行、注重时效。其主要职责是协助政府做好决策工作，如制订全面的行政规划；为政府的政策导向提供依据，协调各市行政部门的工作，及时听取民意，做好政府部门和公众的中间“纽带”。采用专家治市可以使城市管理更加规范化、科学化，提高政府的管理水平。
(三)重新思考政府的职能，由“统治型”政府向“服务型”政府转变
企业化模式中政府进行自身的体制和职能改革，逐渐淡化政府的管理职能而逐步突出政府的服务意识和职能，视公众为“顾客”，为“顾客”提供优质、满意的服务。
我国的社会传统一直强调政府的“主导”与“统治”，但事实证明，这种政府已不能适应当今社会的发展。全球化运动，社会的多元化和不确定性，信息革命等，都对政府的管理形成巨大的挑战。因此，应重新思考政府与社会公众的关系，政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，而应是讲究质量、追求效率的“企业型”组织，政府公务人员应是有责任心的“企业经理和管理人员”，社会公众既是提供政府收入的“纳税人”，也是享受政府以公共服务作为回报的“顾客”或“客户”。政府工作应以公众的需求为导向，提供高质最、高效率的公共服务。
(四)以市场为取向，通过市场力量进行管理变革
企业化模式中政府是积极、主动、非官僚化的，它运用市场的力量鼓励民间扮演过去政府承担的部分角色，使民间机构共同分担营运的风险，协助政府，处理公共事务，激励政府机关提高效率。
在我国城市建设和管理中对那些已被实践证明能够市场化的公共服务，如市容环卫、保安保洁、园林养护等，要打破政府垄断，积极引入市场机制，通过公开竞标等方式将公共服务承包出去，而对那些商业性公共服务，则完全采取私营化、企业化的方法去经营管理，这会使政府效率大大提高，为政府管理注入了许多新内容。
(作者单位：中国青年政治学院经济系)