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摘 要 随着我国经济的快速发展，城乡一体化建设如火如荼的开展，特别是城乡结合部的城市化进程日益加快，城市房屋拆迁改造过程中的纠纷日益突出。本文试图对城市房屋拆迁改造中的“公共利益”问题进行阐释。
关键词 拆迁安置 公共利益 《国有土地上房屋征收与补偿条例》
作者简介：高涛，北京市延庆县人民检察院副检察长；李照君，北京市延庆县人民检察院助理检察员；任志锋，广州市番禺区人民检察院。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）11-214-02
一、问题的引出
（一）“公共利益”界定的困境
《物权法》第4条规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”这标志着我国在成文法上明示了私人财产非经正当途径不可侵犯，这是我国法制史上的重大进步。但同时其在42条也规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”在经济发展与个人物权保障之间，立法者选择了妥协，以“公共利益”为由给经济发展开了一个介入个人物权的口子。但是其却在对公共利益的界定上没有给出更为明确的解释，当然公共利益一词本身便具有模糊不清的属性，很难准确定义。
（二）困境背后的利益之争
在钉子户事件的背后，其实是公共利益与个人利益的博弈问题，问题的核心往往是拆迁户的单方面诉求没有得到最大化的满足。
二、国有土地上房屋征收与补偿条例中“社会公共利益”的解读
（一）对拆迁目的的理解
城市房屋拆迁改造的目的，是拆迁改造行为正当性的前提，同时也是对个人所有物权征收的合理性的来源。因此对拆迁目的的理解甚为重要。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要……”。该条例使用的是“为了……等公共利益的需要……”，从一个正常的理性人的思维出发，该条例的立法本意应当是以实现公共利益为主要目的。换句话说就是在城市房屋拆迁过程中，拆迁房屋的主要目的应当是为了实现公共利益的需要。
（二）对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条所列举条款所为目的理解
该条例第八条对何为公共利益进行了列举，共列举了国防、外交等五大类事项可被认定为公共利益，并以一兜底条款作结确保了列举的周延性。尚且不论对所列举的五大类的具体含义做如何理解，对所列举的五大类的适用也存在一定的问题。是否是只要城市房屋拆迁过程中存在该条例第八条所列举的事项就是为了实现公共利益的需要呢？
显然“具有公益性质”并不能与“为了……等公共利益的需要”等同。条例第八条的立法本意主要是为了公共利益，但并不排斥在满足主要目的的情形下可以具有一定的商业性质，这是正常现象。如果认同上述两审法院的判决，那么可能难以避免本末倒置的情况出现：在拆迁的过程中为了实现公共利益的事项仅占很少一部分，绝大部分都是为了商业性质等非公共利益的开发需要。不可否认的是该拆迁具有公益性质，但如果仅以一小部分是为了实现公共利益的需要就认为是符合该条例第八条的立法本意的话则是不恰当的。
（三）对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条所列举条款内容的解释
本文在此并非对该条所列举事项一一进行解释，而是在实践运用过程中对其采用何种解释方法。在解释的过程中所要秉持的原则是客观、公正、合情、合理，不能利用公权力肆意解释，同时解释要在公众可知晓的范围内公开，接受公众的质疑。
三、对公共利益的思考
（一）在立法层面应当谨慎定义
2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式颁布并实施，以国务院条例的形式较为明确的对“公共利益”予以了定义。该条例第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定……”
不难看出，上述规定对“公共利益”的界定采用的是概括式和列举式相结合并配合兜底条款的方式。从立法技术上而言，这种方式较为周延，没有明显的立法漏洞。但从该条文列举的五条关于公共利益的项目来看，其中一些诸如文化、体育等项目有涉嫌商业性质之嫌，另外一些其他如“由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要”很难避免以建设保障性安居工程为名在其中包含商品房工程。
上述的担心仅是在理论层面上对该定义可能存在问题的一种预测，但是在实践中由于缺乏必要的论证程序、一定范围的听证程序，使得拆迁仅是政府的单方面决策，没有考虑的物权所有者的意思表示，大有借“公共利益”的幌子行侵犯个人权利之实。因此，立法者在定义时应当谨慎，明确公益性内容所占的大致比例，避免出现上述情形。
不可否认的是城市房屋拆迁改造全部公益性质的情形是存在的，但毕竟是少数。绝大多数的拆迁都夹杂着一些商业性质，与其类似现在相关规定条例模糊的规定，不如明确规定指定的公益性质内容在拆迁改造中所占的比例。这样城市房屋的公益目的能够得到有效的保障，同时社会公众可以拆迁后新建建筑的用途来感知政府行为的公信力。当然这一比例为多少较为恰当则需要综合考虑，也不能一刀切，各地应当结合当地的实际情况予以确定。唯一能够确定的是这一比例的下限不应低于50%。
（二）确定公共利益的决策程序应当公开透明
本文认为在文本上如何界定公共利益是次要的，重要的是要让社会公众能够对公共利益有一个较为直观的认识。让社会的一般理性去界定公共利益，而不是由精英阶层去垄断对公共利益的界定。这一改变并非简单程序上的改变，而是整个思维方式及思维立足点的改变。
实际上，在城市房屋拆迁改造过程中，特别是随着2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布实施，其中第九条第二款规定“制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”及第十条规定“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”这就在程序上规定了是否属于公共利益需要通过社会公众的理性认识的考量。但目前这种程序性的规定如何确实落到实处则是需要深入考虑的问题。 本文认为在社会公众与政府、开发商之间存在信息的不对称问题，故首先需要解决的问题的社会公众对信息的可知性，让社会公众能够在第一时间了解信息。其次，有一个相对开放的平台能够使社会公众发表自己的意见。目前的听证会不仅成本高，作秀成分较多，并且参与人员在多大程度上能够代表其所代表的群体难以说明，效果不甚明显。最后，应当有一个结果的公布及反馈机制，让社会公众能够知道自己的意见被采纳的情况及允许有不同意见的人提出申诉请求并给出较为畅通的渠道。
（三）公益拆迁溢价的处理
在本文的案例中使得申诉人一直坚持申诉的一个非常重要的原因在于申诉人认为拆迁之前的评估存在事实上的不合理性。
第一，公益性质的拆迁为何以获取暴利为目的？一般来说公益性质的拆迁，其主要目的是为了实现社会公众的共同利益，获取一定的商业价值仅是其次要目的。那么高房价与较低成本开发价格之间的巨大差额由谁分享？是社会公众吗？显然不是。
第二，拆迁后新建房屋价格与评估价之间悬殊。这种悬殊，容易使被拆迁人联想到自己若“受害者”一般。于是被拆迁人开始从评估的程序上寻找可能存在的问题，是否存在房屋及其附属物价值被低估的情形。
本文认为，表面上看是属于评估的问题，实际上还是公共利益的问题。
一方面，既然是公益拆迁，那么各项流程都应当公开透明，评估公司的选择也当如此。另外评估的流程和标准都应当公开，能够经得起社会公众至少是被拆迁人的反复考量。
另一方面既然是公益拆迁，拆迁后的开发所得溢价也应控制在一定范围内，不能打着公益性质的幌子而大肆敛财。即使由于市场的因素，开发所得溢价超出了一定的范围，对于超出部分的处理应当制定合理的分配机制。对此，可以考虑用于公益事业，建立拆迁改造溢价基金。与其他基金有所不同的是该基金的用途为本地区的公益事业，尽可能的将实现公益的行为公开化、透明化，接受本地区群众的监督。拆迁改造溢价基金的建立有利于消除开发商的暴露，缓解拆迁户的不平心理，同时对缩小当地的贫富差距具有一定的作用。但是房地产开发是某地经济发展的重要产业之一，其中的利益各方在当地均有较大的权力范围，拆迁改造溢价基金无疑是触动了他们的利益触角，这一设想的难度有较大的难度。
需要指出的是，拆迁改造过程中拆迁户与开发商所签订的协议是受到法律保护的，在无特殊情况下，各方应遵守协议的规定，这是法治社会下诚实信用原则体现，一般来说拆迁户在按照拆迁协议已经获得了足额的拆迁补偿后对拆迁改造后的溢价不应有所觊觎。
关键词 拆迁安置 公共利益 《国有土地上房屋征收与补偿条例》
作者简介：高涛，北京市延庆县人民检察院副检察长；李照君，北京市延庆县人民检察院助理检察员；任志锋，广州市番禺区人民检察院。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）11-214-02
一、问题的引出
（一）“公共利益”界定的困境
《物权法》第4条规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”这标志着我国在成文法上明示了私人财产非经正当途径不可侵犯，这是我国法制史上的重大进步。但同时其在42条也规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”在经济发展与个人物权保障之间，立法者选择了妥协，以“公共利益”为由给经济发展开了一个介入个人物权的口子。但是其却在对公共利益的界定上没有给出更为明确的解释，当然公共利益一词本身便具有模糊不清的属性，很难准确定义。
（二）困境背后的利益之争
在钉子户事件的背后，其实是公共利益与个人利益的博弈问题，问题的核心往往是拆迁户的单方面诉求没有得到最大化的满足。
二、国有土地上房屋征收与补偿条例中“社会公共利益”的解读
（一）对拆迁目的的理解
城市房屋拆迁改造的目的，是拆迁改造行为正当性的前提，同时也是对个人所有物权征收的合理性的来源。因此对拆迁目的的理解甚为重要。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要……”。该条例使用的是“为了……等公共利益的需要……”，从一个正常的理性人的思维出发，该条例的立法本意应当是以实现公共利益为主要目的。换句话说就是在城市房屋拆迁过程中，拆迁房屋的主要目的应当是为了实现公共利益的需要。
（二）对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条所列举条款所为目的理解
该条例第八条对何为公共利益进行了列举，共列举了国防、外交等五大类事项可被认定为公共利益，并以一兜底条款作结确保了列举的周延性。尚且不论对所列举的五大类的具体含义做如何理解，对所列举的五大类的适用也存在一定的问题。是否是只要城市房屋拆迁过程中存在该条例第八条所列举的事项就是为了实现公共利益的需要呢？
显然“具有公益性质”并不能与“为了……等公共利益的需要”等同。条例第八条的立法本意主要是为了公共利益，但并不排斥在满足主要目的的情形下可以具有一定的商业性质，这是正常现象。如果认同上述两审法院的判决，那么可能难以避免本末倒置的情况出现：在拆迁的过程中为了实现公共利益的事项仅占很少一部分，绝大部分都是为了商业性质等非公共利益的开发需要。不可否认的是该拆迁具有公益性质，但如果仅以一小部分是为了实现公共利益的需要就认为是符合该条例第八条的立法本意的话则是不恰当的。
（三）对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条所列举条款内容的解释
本文在此并非对该条所列举事项一一进行解释，而是在实践运用过程中对其采用何种解释方法。在解释的过程中所要秉持的原则是客观、公正、合情、合理，不能利用公权力肆意解释，同时解释要在公众可知晓的范围内公开，接受公众的质疑。
三、对公共利益的思考
（一）在立法层面应当谨慎定义
2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式颁布并实施，以国务院条例的形式较为明确的对“公共利益”予以了定义。该条例第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定……”
不难看出，上述规定对“公共利益”的界定采用的是概括式和列举式相结合并配合兜底条款的方式。从立法技术上而言，这种方式较为周延，没有明显的立法漏洞。但从该条文列举的五条关于公共利益的项目来看，其中一些诸如文化、体育等项目有涉嫌商业性质之嫌，另外一些其他如“由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要”很难避免以建设保障性安居工程为名在其中包含商品房工程。
上述的担心仅是在理论层面上对该定义可能存在问题的一种预测，但是在实践中由于缺乏必要的论证程序、一定范围的听证程序，使得拆迁仅是政府的单方面决策，没有考虑的物权所有者的意思表示，大有借“公共利益”的幌子行侵犯个人权利之实。因此，立法者在定义时应当谨慎，明确公益性内容所占的大致比例，避免出现上述情形。
不可否认的是城市房屋拆迁改造全部公益性质的情形是存在的，但毕竟是少数。绝大多数的拆迁都夹杂着一些商业性质，与其类似现在相关规定条例模糊的规定，不如明确规定指定的公益性质内容在拆迁改造中所占的比例。这样城市房屋的公益目的能够得到有效的保障，同时社会公众可以拆迁后新建建筑的用途来感知政府行为的公信力。当然这一比例为多少较为恰当则需要综合考虑，也不能一刀切，各地应当结合当地的实际情况予以确定。唯一能够确定的是这一比例的下限不应低于50%。
（二）确定公共利益的决策程序应当公开透明
本文认为在文本上如何界定公共利益是次要的，重要的是要让社会公众能够对公共利益有一个较为直观的认识。让社会的一般理性去界定公共利益，而不是由精英阶层去垄断对公共利益的界定。这一改变并非简单程序上的改变，而是整个思维方式及思维立足点的改变。
实际上，在城市房屋拆迁改造过程中，特别是随着2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布实施，其中第九条第二款规定“制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”及第十条规定“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”这就在程序上规定了是否属于公共利益需要通过社会公众的理性认识的考量。但目前这种程序性的规定如何确实落到实处则是需要深入考虑的问题。 本文认为在社会公众与政府、开发商之间存在信息的不对称问题，故首先需要解决的问题的社会公众对信息的可知性，让社会公众能够在第一时间了解信息。其次，有一个相对开放的平台能够使社会公众发表自己的意见。目前的听证会不仅成本高，作秀成分较多，并且参与人员在多大程度上能够代表其所代表的群体难以说明，效果不甚明显。最后，应当有一个结果的公布及反馈机制，让社会公众能够知道自己的意见被采纳的情况及允许有不同意见的人提出申诉请求并给出较为畅通的渠道。
（三）公益拆迁溢价的处理
在本文的案例中使得申诉人一直坚持申诉的一个非常重要的原因在于申诉人认为拆迁之前的评估存在事实上的不合理性。
第一，公益性质的拆迁为何以获取暴利为目的？一般来说公益性质的拆迁，其主要目的是为了实现社会公众的共同利益，获取一定的商业价值仅是其次要目的。那么高房价与较低成本开发价格之间的巨大差额由谁分享？是社会公众吗？显然不是。
第二，拆迁后新建房屋价格与评估价之间悬殊。这种悬殊，容易使被拆迁人联想到自己若“受害者”一般。于是被拆迁人开始从评估的程序上寻找可能存在的问题，是否存在房屋及其附属物价值被低估的情形。
本文认为，表面上看是属于评估的问题，实际上还是公共利益的问题。
一方面，既然是公益拆迁，那么各项流程都应当公开透明，评估公司的选择也当如此。另外评估的流程和标准都应当公开，能够经得起社会公众至少是被拆迁人的反复考量。
另一方面既然是公益拆迁，拆迁后的开发所得溢价也应控制在一定范围内，不能打着公益性质的幌子而大肆敛财。即使由于市场的因素，开发所得溢价超出了一定的范围，对于超出部分的处理应当制定合理的分配机制。对此，可以考虑用于公益事业，建立拆迁改造溢价基金。与其他基金有所不同的是该基金的用途为本地区的公益事业，尽可能的将实现公益的行为公开化、透明化，接受本地区群众的监督。拆迁改造溢价基金的建立有利于消除开发商的暴露，缓解拆迁户的不平心理，同时对缩小当地的贫富差距具有一定的作用。但是房地产开发是某地经济发展的重要产业之一，其中的利益各方在当地均有较大的权力范围，拆迁改造溢价基金无疑是触动了他们的利益触角，这一设想的难度有较大的难度。
需要指出的是，拆迁改造过程中拆迁户与开发商所签订的协议是受到法律保护的，在无特殊情况下，各方应遵守协议的规定，这是法治社会下诚实信用原则体现，一般来说拆迁户在按照拆迁协议已经获得了足额的拆迁补偿后对拆迁改造后的溢价不应有所觊觎。