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[摘要]在体制上，侦查权是一项与公诉权、审判权平行、独立的国家权力。从理论上来说，侦查权与公诉权都承担着国家追随者诉犯罪的控诉职能，诉讼的基本目标具有一致性。检察机关除了审查起诉、提起公诉和自行侦查外，还肩负着对刑事侦查、审判和执行实施法律监督的职责。在现有宪政框架内，监督公安机关等机关的侦查权行使，既是检察机关的宪法性权力。也是其宪法性义务，在程序运行中，公安机关的侦查行为在诸多方面受到检察机关的制约和监督。
[关键词]公诉权；侦查权；审判权
我国刑事公诉案件程序始于立案，侦查作为一个独立的诉讼阶段，其权力由公安机关等部门专门行使。《刑事诉讼法》第3条规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。”第7条又规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”在体制上，侦查权是一项与公诉权、审判权平行、独立的国家权力。从理论上来说，侦查权与公诉权都承担着国家追随者诉犯罪的控诉职能，诉讼的基本目标具有一致性。《刑事诉讼法》第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”可见，检察机关除了审查起诉、提起公诉和自行侦查外，还肩负着对刑事侦查、审判和执行实施法律监督的职责。在现有宪政框架内，监督公安机关等机关的侦查权行使，既是检察机关的宪法性权力，也是其宪法性义务。在程序运行中，公安机关的侦查行为在诸多方面受到检察机关的制约和监督，表现为：一、公安机关需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当提请检察机关批准；二、检察机关对公安机关移送审查起诉的案件，可以退回补充侦查或者作出不起诉的决定；三、检察对公安机关的侦查违法行为，有权要求予以纠正。这几点在我国《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》中都得到充分体现。
当然，公安侦查机关并不是被动地接受检察机关的单向监督。相反，它对检察机关的监督行为也有一定的反向制约机制。《刑事诉讼法》第144条规定：“对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉的，应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉的决定有错误的时候，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。”《人民检察院刑事诉讼规则》第297条和第298条要求：“人民检察院应当在收到要求复议意见书后的30日内作出复议决定，通知公安机关。”“上一级人民检察院应当在收到提请复核意见书后的30日内作出决定，制作复核决定书送交提请复核的公安机关和下级人民检察院。经复核改变下级人民检察院不起诉决定的，应当撤销下级人民检察院作出的不起诉决定，交由下级人民检察院执行。”
如果比较相互之间的作用力，我国的检察机关对公安机关的法律制约似乎更强，因为检察机关处于侦查终结后诉与不诉的关键环节。检察机关依照《宪法》和《刑事诉讼法》对侦查行为实施监督，不只是确保起诉的准确性和成功率，同时也是为了保护犯罪嫌疑人的合法权益和法律的正确执行。我国不少学者认为，检察机关的公诉权本身具有监督性，其中，批捕权、执行监督权、对生效判决的抗诉权的直接目的在于防止公权力出错，明显是一种监督，从其特点上看属于主观型监督。但由于我国刑事诉讼运行机制为“流水作业式”构造，公、检、法机关各自独立的实施诉讼行为，事实上互不隶属。现实中，由于社会治安的政治压力日益加大，公安机关在实施侦查时更重打击而轻保护，接受检察监督的自觉性通常有限。由于检察机关对公安侦查行为没有实质的控制或指挥权，所谓的监督也呈事后性和书面性，因而监督和制约的效果并不理想。侦查权与公诉权的冲突时有显现。实现检察对公安侦查的监督目前尚处在起步阶段。在另一方面，由于检察机关的起诉依赖于侦查时收集的证据材料，可以说，基本控诉立场的一致性，承担公诉职责的检察机关与实施侦查权力的公安机关，出于法律利益的考量而更趋于相互合作。不予批准逮捕或者退回补充侦查，更主要的原因是错误的逮捕将会使检察机关面临国家刑事赔偿责任的承担。决定不起诉，则是由于单位内部对起诉定罪率实行量化的指标考核。起诉务必达到被判定罪的诉讼结果，底气不足时就只能作出不起诉决定。对于习惯于以人身强制措施来保障侦查效果的公安机关来说，也有错误刑事拘留的国家赔偿风险，一旦对犯罪嫌疑人采取了拘留措施，就极不希望出现不予批准逮捕或决定不起诉的结局。正是法律利益的冲突，才导致了两种权力相互制衡的表象。其中，补充侦查必然引起程序逆向回流和反复，使得犯罪嫌疑人受羁押的时间顺势延长。基于拘留和逮捕的事实而坚持公诉，不仅徒加审判的压力，还有可能使被告人受到不公正的刑罚。
笔者认为，我国目前公诉权与侦查权的相互制约并没有达到立法的预期目的，反而形成了两种权力的不当冲突。它不但不能使公权力的违法行为得到有效遏制，而且还导致程序效率的降低。造成我国侦查权与公诉权程序运行冲突的原因主要有：一是检察机关的诉讼监督权威并未真正树立。检察机关在侦查与审判程序之间担任过渡性角色，其相对独立性及其自由裁量权的制度缺失，也是其监督权力受阻的主要根源。二是检察机关对公安侦查行为监督的滞后性。我国的刑事侦查是个相对独立的诉讼阶段，承担公诉职能的检察机关并不实质介入。报请批捕多是在刑事拘留以后提出，而移送起诉则是侦查终结后的程序步骤。当侦查行为成为事实后，检察机关拟提出监督纠正意见的，前者通常会因担心错案责任的追究而尽力坚持。同样，事后的行为补救因为平添了侦查工作量，也会导致被监督者的消极应付态度。三是检察机关不能对侦查机关实施有效制约。公安机关和检察机关对案件的法律认识存在分歧属正常现象。虽然法律规定检察机关有权纠正侦查机关违法行为，但其中并没有设定相应的程序制裁机制。而针对有案不立的违法行为，检察机关只能是向公安机关提出纠正违法意见。四是检察机关行使批捕权易导致其与侦查机关形成对立。公诉权与侦查权都承担着控诉职能，两者的诉讼基本立场具有同向性。在依赖于侦查材料才能有效起诉的前提下，却由检察机关行使公安侦查的批捕权，即便这种程序性的审查决定可能有利于确保起诉材料的合法性，但毕竟彼此的诉讼利益相关联。
[注释]
①除检察机关的自侦案件外，其他案件由公安机关或者国家安全机关、军队保卫部门、监狱和海关立案侦查。
②根据《人民检察院刑事诉讼规则》第381条和第382条的规定。侦查监督主要发现和纠正以下违法行为：(1)对犯罪嫌疑人刑讯逼供、诱供的；(2]对被害人、证人以体罚、威胁、诱骗等非法手段收集证据的；(3)伪造、隐匿、销毁、调换或者私自涂改证据的；(4)徇私舞弊，放纵、包庇犯罪分子的；(5)故意制造冤、假、错案的；(6)在侦查活动中利用职务之便谋取非法利益的；(7)在侦查过程中不应当撤案而撤案的；(8)贪污，挪用、调换所扣押、冻结的款物及其孽息的；(9)违反刑事诉讼法关于决定、执行、变更、撤销强制措施规定的；(10)违反羁押和办案期限规定的；(11)在侦查中有其他违反刑事诉讼法有关规定的行为的。发现违法情况，应当提出意见通知公安机关纠正。构成犯罪的，移送有关部门依法追究刑事责任。
③所谓主观型监督是指权力部门的具体活动仅以监督为目的。其权力的实施就是负责监督权力的运行，防止权力被滥用。它是一种积极的、主动的监督方式。谢佑平：《论公诉权的监督性》，载《法学》2007年第9期。
④陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社2000年版，第232页。
⑤据《人民检察院刑事诉讼规则》第377条规定，除由公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件外，检察机关对其他案件不能直接立案侦查。事实上，如果完全由检察机关对公安不立案的案件进行兜底性立案侦办，不论是技术还是人力，都不具有现实可行性。
[关键词]公诉权；侦查权；审判权
我国刑事公诉案件程序始于立案，侦查作为一个独立的诉讼阶段，其权力由公安机关等部门专门行使。《刑事诉讼法》第3条规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。”第7条又规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”在体制上，侦查权是一项与公诉权、审判权平行、独立的国家权力。从理论上来说，侦查权与公诉权都承担着国家追随者诉犯罪的控诉职能，诉讼的基本目标具有一致性。《刑事诉讼法》第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”可见，检察机关除了审查起诉、提起公诉和自行侦查外，还肩负着对刑事侦查、审判和执行实施法律监督的职责。在现有宪政框架内，监督公安机关等机关的侦查权行使，既是检察机关的宪法性权力，也是其宪法性义务。在程序运行中，公安机关的侦查行为在诸多方面受到检察机关的制约和监督，表现为：一、公安机关需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当提请检察机关批准；二、检察机关对公安机关移送审查起诉的案件，可以退回补充侦查或者作出不起诉的决定；三、检察对公安机关的侦查违法行为，有权要求予以纠正。这几点在我国《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》中都得到充分体现。
当然，公安侦查机关并不是被动地接受检察机关的单向监督。相反，它对检察机关的监督行为也有一定的反向制约机制。《刑事诉讼法》第144条规定：“对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉的，应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉的决定有错误的时候，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。”《人民检察院刑事诉讼规则》第297条和第298条要求：“人民检察院应当在收到要求复议意见书后的30日内作出复议决定，通知公安机关。”“上一级人民检察院应当在收到提请复核意见书后的30日内作出决定，制作复核决定书送交提请复核的公安机关和下级人民检察院。经复核改变下级人民检察院不起诉决定的，应当撤销下级人民检察院作出的不起诉决定，交由下级人民检察院执行。”
如果比较相互之间的作用力，我国的检察机关对公安机关的法律制约似乎更强，因为检察机关处于侦查终结后诉与不诉的关键环节。检察机关依照《宪法》和《刑事诉讼法》对侦查行为实施监督，不只是确保起诉的准确性和成功率，同时也是为了保护犯罪嫌疑人的合法权益和法律的正确执行。我国不少学者认为，检察机关的公诉权本身具有监督性，其中，批捕权、执行监督权、对生效判决的抗诉权的直接目的在于防止公权力出错，明显是一种监督，从其特点上看属于主观型监督。但由于我国刑事诉讼运行机制为“流水作业式”构造，公、检、法机关各自独立的实施诉讼行为，事实上互不隶属。现实中，由于社会治安的政治压力日益加大，公安机关在实施侦查时更重打击而轻保护，接受检察监督的自觉性通常有限。由于检察机关对公安侦查行为没有实质的控制或指挥权，所谓的监督也呈事后性和书面性，因而监督和制约的效果并不理想。侦查权与公诉权的冲突时有显现。实现检察对公安侦查的监督目前尚处在起步阶段。在另一方面，由于检察机关的起诉依赖于侦查时收集的证据材料，可以说，基本控诉立场的一致性，承担公诉职责的检察机关与实施侦查权力的公安机关，出于法律利益的考量而更趋于相互合作。不予批准逮捕或者退回补充侦查，更主要的原因是错误的逮捕将会使检察机关面临国家刑事赔偿责任的承担。决定不起诉，则是由于单位内部对起诉定罪率实行量化的指标考核。起诉务必达到被判定罪的诉讼结果，底气不足时就只能作出不起诉决定。对于习惯于以人身强制措施来保障侦查效果的公安机关来说，也有错误刑事拘留的国家赔偿风险，一旦对犯罪嫌疑人采取了拘留措施，就极不希望出现不予批准逮捕或决定不起诉的结局。正是法律利益的冲突，才导致了两种权力相互制衡的表象。其中，补充侦查必然引起程序逆向回流和反复，使得犯罪嫌疑人受羁押的时间顺势延长。基于拘留和逮捕的事实而坚持公诉，不仅徒加审判的压力，还有可能使被告人受到不公正的刑罚。
笔者认为，我国目前公诉权与侦查权的相互制约并没有达到立法的预期目的，反而形成了两种权力的不当冲突。它不但不能使公权力的违法行为得到有效遏制，而且还导致程序效率的降低。造成我国侦查权与公诉权程序运行冲突的原因主要有：一是检察机关的诉讼监督权威并未真正树立。检察机关在侦查与审判程序之间担任过渡性角色，其相对独立性及其自由裁量权的制度缺失，也是其监督权力受阻的主要根源。二是检察机关对公安侦查行为监督的滞后性。我国的刑事侦查是个相对独立的诉讼阶段，承担公诉职能的检察机关并不实质介入。报请批捕多是在刑事拘留以后提出，而移送起诉则是侦查终结后的程序步骤。当侦查行为成为事实后，检察机关拟提出监督纠正意见的，前者通常会因担心错案责任的追究而尽力坚持。同样，事后的行为补救因为平添了侦查工作量，也会导致被监督者的消极应付态度。三是检察机关不能对侦查机关实施有效制约。公安机关和检察机关对案件的法律认识存在分歧属正常现象。虽然法律规定检察机关有权纠正侦查机关违法行为，但其中并没有设定相应的程序制裁机制。而针对有案不立的违法行为，检察机关只能是向公安机关提出纠正违法意见。四是检察机关行使批捕权易导致其与侦查机关形成对立。公诉权与侦查权都承担着控诉职能，两者的诉讼基本立场具有同向性。在依赖于侦查材料才能有效起诉的前提下，却由检察机关行使公安侦查的批捕权，即便这种程序性的审查决定可能有利于确保起诉材料的合法性，但毕竟彼此的诉讼利益相关联。
[注释]
①除检察机关的自侦案件外，其他案件由公安机关或者国家安全机关、军队保卫部门、监狱和海关立案侦查。
②根据《人民检察院刑事诉讼规则》第381条和第382条的规定。侦查监督主要发现和纠正以下违法行为：(1)对犯罪嫌疑人刑讯逼供、诱供的；(2]对被害人、证人以体罚、威胁、诱骗等非法手段收集证据的；(3)伪造、隐匿、销毁、调换或者私自涂改证据的；(4)徇私舞弊，放纵、包庇犯罪分子的；(5)故意制造冤、假、错案的；(6)在侦查活动中利用职务之便谋取非法利益的；(7)在侦查过程中不应当撤案而撤案的；(8)贪污，挪用、调换所扣押、冻结的款物及其孽息的；(9)违反刑事诉讼法关于决定、执行、变更、撤销强制措施规定的；(10)违反羁押和办案期限规定的；(11)在侦查中有其他违反刑事诉讼法有关规定的行为的。发现违法情况，应当提出意见通知公安机关纠正。构成犯罪的，移送有关部门依法追究刑事责任。
③所谓主观型监督是指权力部门的具体活动仅以监督为目的。其权力的实施就是负责监督权力的运行，防止权力被滥用。它是一种积极的、主动的监督方式。谢佑平：《论公诉权的监督性》，载《法学》2007年第9期。
④陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社2000年版，第232页。
⑤据《人民检察院刑事诉讼规则》第377条规定，除由公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件外，检察机关对其他案件不能直接立案侦查。事实上，如果完全由检察机关对公安不立案的案件进行兜底性立案侦办，不论是技术还是人力，都不具有现实可行性。