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作为党内根本政治制度——党的代表大会制度的重要组织载体与制度载体，是党代会常任制制度生长的政治逻辑和发展空间。当前，实质意义的党代会常任制实践正处于一个当口。尽管党的十七大明确提出继续试行党代会常任制，但目前试点总体态势不容乐观，发展也不平衡。一些地方的实践正处在一个进退维谷状态。有的地方甚至把常任制试点当作少数人联合攻关的政绩工程；有的与地方经济社会发展“两张皮”因而得不到基层群众的认同；党代表对党内重大事项的知情参与决策权行使还有荣誉性安排的痕迹；形式主义仍有较大的市场。非理性的实践现状导致人们对党代会常任制实践本身的困惑、怀疑甚至否定，又进而加剧了操作层面的非理性。究竟怎样才能走出地方党代会常任制实践探索中的困境？
一、党代会常任制价值取向——置于政党政治、现代国家与公民社会的框架下探讨发展党内民主的体制性改革
黨代会常任制实践首先存在一个科学理念、价值取向的正本清源问题。
关于党代会常任制的价值取向，即实践的出发点和归宿，当今主要有三种倾向。一是把它仅仅定位为发扬党内民主的一种手段，采取实用主义的态度，“合意的就执行，不合意的就不执行”，党代会常任制被当作一种地方党组织甚至个别同志的工具。其结果，不但造成党内民主的庸俗化，而且引起基层党员群众对发展党内民主，以发展党内民主促进人民民主的冷漠。这种倾向虽然实践层面还有一定的市场，但随着理论上为越来越多的人们所认识，其负面影响逐渐缩减。
较多的情形是持第二种价值取向。把党代会常任制的初衷定位为加强党的领导，或者说是巩固党的执政地位，进而被演绎为怎样有利于加强党的领导。这种在党代会常任制实践中坚持党的意识、党员意识是难能可贵的。问题在于，一些地方“有利于加强党的领导”的操作手段不当，无益于甚至损害了“巩固党的执政地位”的目标。殊不知，我们曾做过很多为加强领导却削弱了领导的事情。原因主要在于，领导超大型国度现代化的高度集权体制的执政党机关具有通过高度集中加强党的领导的倾向性，导致越发扬党内民主越高度集权。结果往往是，党内民主游离于制度和法律的框架，无序的民主秩序只能导致党和国家、社会的灾难。
第三种认识是把党代会常任制实践置于现代国家、政党政治和公民社会的大视野中考察，把这项实践当作发展党内民主、以党内民主促进人民民主的体制性改革。党的十七大首次提出“人民民主是社会主义的生命”的新命题，拓展了十六大提出的“党内民主是党的生命”的论断，有利于避免传统的仅以政党政治为参照系推进党内民主的套路。人们开始在国家和社会的视野下重新审视党内民主和党代会常任制，从而拓展了人们既定的认识发展党内民主的空间。
落实第三种价值取向，需要在党代会常任制中，着眼于构建保障党代表和党员群众权利的体制、机制和配套制度，尽快改变一些地方盛行的少数领导成为联合攻关的导演和演员的现象，告别运动式、花架子的“做秀”。县（市、区）一级的党代会常任制，必须构建科学的专门领导机构和相应的合理机制，保证党代会年会制度和党代表任期制度的贯彻落实，保证同级党代会真正行使同级党组织最高权威。
二、党代会常任制路径依赖——让党员主体地位替代传统的领导本位和组织本位
党内生活中为什么浓厚地存在以领导本位和组织本位来代替党员主体地位的状况？党的基本性质决定了党员是党的主人，理应成为党内生活、党内权力、党内监督和发展党内民主的主体。一些同志认为，既然需要“发挥”党内民主的积极性，那么，党的组织、党的领导干部和领导机关就自然充当“发挥”的主体，进而变成了实践的主体，由此导致普通党员很难在发展党内民主中体现其作用。当然，领导机关、领导干部的民主素质及民主作风在发展党内民主中的作用不应被低估，但它毕竟不是发展党内民主的根本途径。领导机关、领导干部在发展党内民主中的“主导”作用，演变成党内生活中的“主体”地位，既有我们党的“理论准备不足”和“党内民主不足”的历史原因，也有领导机关和领导干部领导现代民主能力不强的现实原因；有政党高度集权的体制性原因，也有基层党员群众民主素养培育不够的客观环境。
党的十七大第一次以党内文献形式提出尊重党员在党内的主体地位。这就为我们廓清了在发展党内民主的实际工作中的迷雾，标志着我们党在发展党内民主的基本思路上正由传统的义务本位、组织本位和领导本位，向强调党员本位、党员主体的有力调适。
20年来，党代会常任制试点单位的选择，如浙江椒江、四川雅安雨城、湖北罗田、湖北宜都以及广东惠州、深圳宝安、阳东等单位，之所以被上级党委选定为试点单位，一条共同的因素是，主要考虑试点单位党的主要负责人的思想素质和工作作风以及班子整体水准。试点和试行时期，这种组织主导和领导主导是非常必要的。问题是，相当一部分基层党委更习惯于做“主体”的事，却对“主导”的技能研究很不够，致使一些地方党代会常任制实践至今没有走出“一头热一头凉”的怪圈。这也可能是改革开放以来党代会常任制第一轮试点工作中14个试点单位大多无疾而终的深层次原因之一。
事实上，只有当党员把党的事业当作是自己的事业，树立起主人翁的责任意识，他们的积极性并非源于简单的组织动员、纪律鞭策，甚至是功利性地吸引，那么，以此为基础的党内民主才会更加持久和有效地发展。离开了党员的主体地位，党代会常任制就很可能成为无源之水、无本之木。
三、党代会常任制的“瓶颈”突破——激发党员主体的内在动力
明确了主体地位和作用，不等于党代会常任制的动力就解决了。从认识论和历史观上讲，社会主体并非都是社会的主人，党员主体也不一定都能成为党的主人。只有在自主意识培养、自主能力形成、自主权利运用的前提下，亦即在党员主体能力充分发挥的前提下，党员才可能真正成为党的主人。这就需要有一系列的相关制度来提供保障。实行党代会常任制，就是通过制度安排，来体现并保证广大党员成为党的主人。时下很多人抱怨党员的主体动力不足，积极性不高。导致主体动力不足，原因是多方面的：
理论上，这与多年来我们对党员权利的认知误差有很大关系。我们往往强调，党员权利的享有与行使，要以其履行义务为先决条件和基本准则。应当看到，主体的基本权利是主体得以存在和发展的本质要求。如同公民的权利是公民确立其身份和进行社会交流的基础，党员对其自身权利的关注也很正常。反观一些地方的常任制工作制度，要求党员及党代表履行义务的多，赋予党员及党代表应有权利的少。这种“不相称”，不足以使广大党员和党代表在发展党内民主、推行常任制工作中享有真正的“实惠”和“最大好处”。所以，摆正党员民主权利与义务的逻辑关系，实在是一个至为重要的问题，它涉及党代会常任制的生命力及其真实意义。如果忽视这个问题，基层党代会常任制的建设就可能是“新瓶装旧酒”，甚至可能走向形式主义。
思想认识上，对现阶段党员群众的民主素质缺乏正确的估价。现时存在的党的本质先进论、集权模式需要论、党代表素质悲观论，也成为影响党代会常任制健康开展的主要阻力。
党的本质先进论依据我们党的性质的先进性，过高估计党内民主的状况，轻视党代会常任制对于发展党内民主和人民民主的重要性；集权模式需要论过分迷信高度集中的权力结构，认为大国现代化的政治动员需要集权的政治体制；党代表素质悲观论认为党代表文化素质不高，对发展党内民主的期望值不宜过高。
当今，基层党员群众的民主素养还有待进一步提高，发展也不平衡，基层党组织领导同志发展党内民主的技能还不能胜任现代社会发展的要求。因此，过高估计基层党内民主的素质水准，就容易走向“民主狂热”，过分低估党员民主素养，又会阻碍党内民主的发展，以至于犯“左”的错误。“左”和右都会使人们犯错误，但主要是防止“左”。
比如，以经济社会文化发展还不成熟为借口，对党内总体民主素养持观望或怀疑态度。实际上，民主的水准并不必然与民众的文化、社会经济发展状况成正比。按西方政治学经典理论，中国新民主主义革命时期，延安和敌后革命根据地根本就不具备民主选举的基本条件，因为选民绝大部分都是文盲半文盲，选票都无法填写，经济文化条件也极其落后，残酷的战争环境下搞选举更是难以想象的。但中国共产党人却在这样的条件下创造了人类民主政治发展史上的奇迹。从1937年下半年开始，陕甘宁边区及晋察冀、晋冀鲁豫、晋冀豫、晋绥、山东、华中、华南等各敌后抗日根据地相继进行了相当普遍的民主选举。根据地在实践中探索了票选法、画圈法、画杠法、画点法、投豆法、烧洞法、投纸团法、背箱子和乍胳臂等的投票方式，足以让西方世界大跌眼镜，并由此产生了边区及各敌后抗日根据地的各级人民政府和参议会。中国当前正在推行的农村村民自治就是一种典型的人民民主，中国农民进行的“海选”、竞选为中国民主发展提供了非常有益的经验。当然，发展党内民主与人民民主，有一个善于控制发展民主过程中的各种风险问题，保持政治体制的相对稳定性和继承性，但不能因噎废食。
我们党是按照列宁主义建党思想和斯大林执政模式组织起来的。列宁主义的建党思想是马克思主义苏联化而非“中国化”。斯大林高度集中的执政模式，曾经导致苏维埃建设一度超高速的辉煌，也是引起苏共跨台、前苏联解体的体制性病因。苏共倚重的高度集权的体制对于经济文化落后的国家进行现代化动员具有强大吸引力，又容易产生而且果然产生严重的官僚主义、家长制、腐败等问题。上世纪末世界上一批长期执政的一党独大的“老大党”纷纷丧失执政地位，无不与高度集中的领导体制相关联。因此，党内民主的发展必须从改革现行体制机制上寻找突破口。相对西方竞争性政党，我们党作为“体制外”执政党，在革命党向执政党转变后，党很容易凌驾于国家和社会之上，发展党内民主和人民民主的任务尤为迫切。所以，党面向新世纪开展了先进性建设探索，党的十七届二中全会重点强调推进政治体制改革。党代会常任制实践就是一种推进政治体制改革的积极尝试。
导致主体动力不足的操作層面原因是实践效果缺乏科学的评价体系。党代会常任制试点，是社会科学实验，如同自然科学实验一样，需要有一套可以检测的标准、方法、工具。培养社会科学实验意识，才具有“试点”的真实意义。不少地方领导把试点当作政绩工程，基层党员较高的心理预期与试点成效的非理性，容易导致基层党员群众对实践的迷茫、冷漠。政党政治动员是必需的。问题是，缺少科学评价标准的民主制度难以生成持久动力。有些地方专项制度建设速度很快，造成一方面制度数量上的洋洋大观，另一方面制度之间叠床架屋，没能形成协调配套的机制和体系，自然使制度的效果大打折扣。
作者系华东师范大学政治学系博士生，中共上海市金山区委党校副教授
■ 责任编辑：袁志平
一、党代会常任制价值取向——置于政党政治、现代国家与公民社会的框架下探讨发展党内民主的体制性改革
黨代会常任制实践首先存在一个科学理念、价值取向的正本清源问题。
关于党代会常任制的价值取向，即实践的出发点和归宿，当今主要有三种倾向。一是把它仅仅定位为发扬党内民主的一种手段，采取实用主义的态度，“合意的就执行，不合意的就不执行”，党代会常任制被当作一种地方党组织甚至个别同志的工具。其结果，不但造成党内民主的庸俗化，而且引起基层党员群众对发展党内民主，以发展党内民主促进人民民主的冷漠。这种倾向虽然实践层面还有一定的市场，但随着理论上为越来越多的人们所认识，其负面影响逐渐缩减。
较多的情形是持第二种价值取向。把党代会常任制的初衷定位为加强党的领导，或者说是巩固党的执政地位，进而被演绎为怎样有利于加强党的领导。这种在党代会常任制实践中坚持党的意识、党员意识是难能可贵的。问题在于，一些地方“有利于加强党的领导”的操作手段不当，无益于甚至损害了“巩固党的执政地位”的目标。殊不知，我们曾做过很多为加强领导却削弱了领导的事情。原因主要在于，领导超大型国度现代化的高度集权体制的执政党机关具有通过高度集中加强党的领导的倾向性，导致越发扬党内民主越高度集权。结果往往是，党内民主游离于制度和法律的框架，无序的民主秩序只能导致党和国家、社会的灾难。
第三种认识是把党代会常任制实践置于现代国家、政党政治和公民社会的大视野中考察，把这项实践当作发展党内民主、以党内民主促进人民民主的体制性改革。党的十七大首次提出“人民民主是社会主义的生命”的新命题，拓展了十六大提出的“党内民主是党的生命”的论断，有利于避免传统的仅以政党政治为参照系推进党内民主的套路。人们开始在国家和社会的视野下重新审视党内民主和党代会常任制，从而拓展了人们既定的认识发展党内民主的空间。
落实第三种价值取向，需要在党代会常任制中，着眼于构建保障党代表和党员群众权利的体制、机制和配套制度，尽快改变一些地方盛行的少数领导成为联合攻关的导演和演员的现象，告别运动式、花架子的“做秀”。县（市、区）一级的党代会常任制，必须构建科学的专门领导机构和相应的合理机制，保证党代会年会制度和党代表任期制度的贯彻落实，保证同级党代会真正行使同级党组织最高权威。
二、党代会常任制路径依赖——让党员主体地位替代传统的领导本位和组织本位
党内生活中为什么浓厚地存在以领导本位和组织本位来代替党员主体地位的状况？党的基本性质决定了党员是党的主人，理应成为党内生活、党内权力、党内监督和发展党内民主的主体。一些同志认为，既然需要“发挥”党内民主的积极性，那么，党的组织、党的领导干部和领导机关就自然充当“发挥”的主体，进而变成了实践的主体，由此导致普通党员很难在发展党内民主中体现其作用。当然，领导机关、领导干部的民主素质及民主作风在发展党内民主中的作用不应被低估，但它毕竟不是发展党内民主的根本途径。领导机关、领导干部在发展党内民主中的“主导”作用，演变成党内生活中的“主体”地位，既有我们党的“理论准备不足”和“党内民主不足”的历史原因，也有领导机关和领导干部领导现代民主能力不强的现实原因；有政党高度集权的体制性原因，也有基层党员群众民主素养培育不够的客观环境。
党的十七大第一次以党内文献形式提出尊重党员在党内的主体地位。这就为我们廓清了在发展党内民主的实际工作中的迷雾，标志着我们党在发展党内民主的基本思路上正由传统的义务本位、组织本位和领导本位，向强调党员本位、党员主体的有力调适。
20年来，党代会常任制试点单位的选择，如浙江椒江、四川雅安雨城、湖北罗田、湖北宜都以及广东惠州、深圳宝安、阳东等单位，之所以被上级党委选定为试点单位，一条共同的因素是，主要考虑试点单位党的主要负责人的思想素质和工作作风以及班子整体水准。试点和试行时期，这种组织主导和领导主导是非常必要的。问题是，相当一部分基层党委更习惯于做“主体”的事，却对“主导”的技能研究很不够，致使一些地方党代会常任制实践至今没有走出“一头热一头凉”的怪圈。这也可能是改革开放以来党代会常任制第一轮试点工作中14个试点单位大多无疾而终的深层次原因之一。
事实上，只有当党员把党的事业当作是自己的事业，树立起主人翁的责任意识，他们的积极性并非源于简单的组织动员、纪律鞭策，甚至是功利性地吸引，那么，以此为基础的党内民主才会更加持久和有效地发展。离开了党员的主体地位，党代会常任制就很可能成为无源之水、无本之木。
三、党代会常任制的“瓶颈”突破——激发党员主体的内在动力
明确了主体地位和作用，不等于党代会常任制的动力就解决了。从认识论和历史观上讲，社会主体并非都是社会的主人，党员主体也不一定都能成为党的主人。只有在自主意识培养、自主能力形成、自主权利运用的前提下，亦即在党员主体能力充分发挥的前提下，党员才可能真正成为党的主人。这就需要有一系列的相关制度来提供保障。实行党代会常任制，就是通过制度安排，来体现并保证广大党员成为党的主人。时下很多人抱怨党员的主体动力不足，积极性不高。导致主体动力不足，原因是多方面的：
理论上，这与多年来我们对党员权利的认知误差有很大关系。我们往往强调，党员权利的享有与行使，要以其履行义务为先决条件和基本准则。应当看到，主体的基本权利是主体得以存在和发展的本质要求。如同公民的权利是公民确立其身份和进行社会交流的基础，党员对其自身权利的关注也很正常。反观一些地方的常任制工作制度，要求党员及党代表履行义务的多，赋予党员及党代表应有权利的少。这种“不相称”，不足以使广大党员和党代表在发展党内民主、推行常任制工作中享有真正的“实惠”和“最大好处”。所以，摆正党员民主权利与义务的逻辑关系，实在是一个至为重要的问题，它涉及党代会常任制的生命力及其真实意义。如果忽视这个问题，基层党代会常任制的建设就可能是“新瓶装旧酒”，甚至可能走向形式主义。
思想认识上，对现阶段党员群众的民主素质缺乏正确的估价。现时存在的党的本质先进论、集权模式需要论、党代表素质悲观论，也成为影响党代会常任制健康开展的主要阻力。
党的本质先进论依据我们党的性质的先进性，过高估计党内民主的状况，轻视党代会常任制对于发展党内民主和人民民主的重要性；集权模式需要论过分迷信高度集中的权力结构，认为大国现代化的政治动员需要集权的政治体制；党代表素质悲观论认为党代表文化素质不高，对发展党内民主的期望值不宜过高。
当今，基层党员群众的民主素养还有待进一步提高，发展也不平衡，基层党组织领导同志发展党内民主的技能还不能胜任现代社会发展的要求。因此，过高估计基层党内民主的素质水准，就容易走向“民主狂热”，过分低估党员民主素养，又会阻碍党内民主的发展，以至于犯“左”的错误。“左”和右都会使人们犯错误，但主要是防止“左”。
比如，以经济社会文化发展还不成熟为借口，对党内总体民主素养持观望或怀疑态度。实际上，民主的水准并不必然与民众的文化、社会经济发展状况成正比。按西方政治学经典理论，中国新民主主义革命时期，延安和敌后革命根据地根本就不具备民主选举的基本条件，因为选民绝大部分都是文盲半文盲，选票都无法填写，经济文化条件也极其落后，残酷的战争环境下搞选举更是难以想象的。但中国共产党人却在这样的条件下创造了人类民主政治发展史上的奇迹。从1937年下半年开始，陕甘宁边区及晋察冀、晋冀鲁豫、晋冀豫、晋绥、山东、华中、华南等各敌后抗日根据地相继进行了相当普遍的民主选举。根据地在实践中探索了票选法、画圈法、画杠法、画点法、投豆法、烧洞法、投纸团法、背箱子和乍胳臂等的投票方式，足以让西方世界大跌眼镜，并由此产生了边区及各敌后抗日根据地的各级人民政府和参议会。中国当前正在推行的农村村民自治就是一种典型的人民民主，中国农民进行的“海选”、竞选为中国民主发展提供了非常有益的经验。当然，发展党内民主与人民民主，有一个善于控制发展民主过程中的各种风险问题，保持政治体制的相对稳定性和继承性，但不能因噎废食。
我们党是按照列宁主义建党思想和斯大林执政模式组织起来的。列宁主义的建党思想是马克思主义苏联化而非“中国化”。斯大林高度集中的执政模式，曾经导致苏维埃建设一度超高速的辉煌，也是引起苏共跨台、前苏联解体的体制性病因。苏共倚重的高度集权的体制对于经济文化落后的国家进行现代化动员具有强大吸引力，又容易产生而且果然产生严重的官僚主义、家长制、腐败等问题。上世纪末世界上一批长期执政的一党独大的“老大党”纷纷丧失执政地位，无不与高度集中的领导体制相关联。因此，党内民主的发展必须从改革现行体制机制上寻找突破口。相对西方竞争性政党，我们党作为“体制外”执政党，在革命党向执政党转变后，党很容易凌驾于国家和社会之上，发展党内民主和人民民主的任务尤为迫切。所以，党面向新世纪开展了先进性建设探索，党的十七届二中全会重点强调推进政治体制改革。党代会常任制实践就是一种推进政治体制改革的积极尝试。
导致主体动力不足的操作層面原因是实践效果缺乏科学的评价体系。党代会常任制试点，是社会科学实验，如同自然科学实验一样，需要有一套可以检测的标准、方法、工具。培养社会科学实验意识，才具有“试点”的真实意义。不少地方领导把试点当作政绩工程，基层党员较高的心理预期与试点成效的非理性，容易导致基层党员群众对实践的迷茫、冷漠。政党政治动员是必需的。问题是，缺少科学评价标准的民主制度难以生成持久动力。有些地方专项制度建设速度很快，造成一方面制度数量上的洋洋大观，另一方面制度之间叠床架屋，没能形成协调配套的机制和体系，自然使制度的效果大打折扣。
作者系华东师范大学政治学系博士生，中共上海市金山区委党校副教授
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