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我国农村土地属于农民集体所有，但国家对土地的用途实行严格的管制。根据用途的不同，农村土地可以划分为农业用地和建设用地。农业用地的使用人享有承包经营权，按照我国目前有关法律、法规的规定，农村土地承包经营权可以一定的方式流转。但农村建设用地使用权的流转却受到极为严格的限制，除村民住宅用地（宅基地）、农村各种公共公益设施用地以及农村集体经济组织兴办的企业用地或以土地使用权投资入股兴办企业外，其他建设项目需要使用农村土地的，必须先由国家征收改变土地的所有权性质为国有，再由国家进行国有土地使用权的出让。这种制度设计不但人为地造成了农村集体土地与国有土地之间的不平等待遇，更严重地侵害了农民的利益，阻碍了农村经济的发展。本文拟对农村土地征收制度的缺陷进行剖析，并对农村土地征收制度的完善提出一些设想。
一、农村建设用地法律规定的现状
农村建设用地的范围包括村民住宅用地、乡（镇）村公共设施和公益设施用地（如道路、公园、广场、活动室、敬老院、乡镇或村办学校、村自治组织办公房用地等）、农村集体经济组织兴办的企业用地以及农村集体经济组织向其他企业投资入股的集体土地使用权。农村公共设施和公益设施用地作为公共产品以及农村社区存在和发展的基础，不允许个人占有和使用，而由全体村民共同享有所有权，共同占有和使用，除非改变土地用途，否则是不存在流转的问题的。村民的住宅连同宅基地的使用权按目前有关法律和政策的规定，只能在本村集体经济组织成员间转让，而不能转让给本村集体经济组织之外的他人，同时受人均宅基地使用面积和人均居住面积的限制，这主要是出于公平和节约、保护农村土地尤其是耕地的考虑。农村集体经济组织兴办的企业用地和农村集体经济组织向其他企业投资入股的土地使用权，只有在企业解散或破产的情况下才能依法流转。而农村其他建设用地使用权流转的唯一途径是先由国家征收，再由国家进行土地使用权的出让，而国家征收农村土地，也就改变了土地的所有权性质，即由农村集体土地变为国有土地。因此，按我国目前法律法规的规定，农村建设用地使用权的流转是受到极为严格的限制的，农村建设用地不能直接进入土地使用权市场交易和流通。
二、农村土地征收制度的缺陷
对农村建设用地使用权流转的严格限制，形成了农村集体土地与国有土地在使用权流转上的不同待遇。而由国家对农村集体土地进行征收，再出让国有土地使用权的做法，实际上使国家成为农村建设用地的唯一買方主体和国有土地使用权一级市场上的唯一卖方主体，垄断了整个建设用地使用权交易市场。国家对建设用地使用权交易市场的垄断，自然有其有利的一面，可以有效地控制建设用地的供给，有效地调控房地产市场、稳定地价，但也存在着严重的弊端。国家作为农村建设用地的唯一买方主体，不可避免地在对农村集体土地进行征收时会压低补偿费的标准，而又以高价再出让国有土地使用权，从中获取高额的差价。国有土地使用权出让金收入，已成为各地地方政府重要的财政收入来源。另一方面，各地政府为了发展本地经济，积极地对外招商引资，向投资商提供廉价的国有土地使用权，甚至无偿或以象征性的价格提供国有土地使用权，已成为地方政府对外招商引资中的主要优惠措施。反过来，地方政府又以低廉的价格征收农村集体土地，严重地侵害了农民的利益，这已成为众所周知的不争事实。而国有土地的存量是有限的，其唯一的增量来源即是农村土地的征收。
按我国目前法律的规定，征收农村土地的补偿包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费三笔费用。土地补偿费为被征收土地前三年平均产值的6到10倍，安置补助费为前三年平均产值的4到6倍，青苗补偿费按实际损失估价补偿。可以说，这样的补偿标准是很低的。土地的价值不能以其作为农业用地的年平均产值作为衡量的标准，在我国农业用地的年平均产值本身就是很低的。国家对农村土地征收后再出让，通常总是进行商业开发（当然也有一部分用于公益目的），即农业用地转变为商业用地，所以只有对被征收农村土地按其商业开发的价值进行衡量并对农民进行补偿才是合理的。
并且，我国法律对土地补偿费和安置补助费规定的是一个补偿幅度，具体补偿的标准由地方政府在对农村集体土地征收时决定。虽然实践中地方政府在对征地补偿的确定上，要考虑被征地农村集体经济组织或村民代表大会的意见，被征地农民认为补偿标准过低的，法律还提供了一定的救济途径，但地方政府往往会利用自己的权力优势，压低征地补偿的标准。甚至有的地方政府还拖欠对农民的补偿费，有的在完成征地的手续和支付征地补偿费之前就先行将土地使用权出让，而要求获得土地使用权的建设单位直接对农民进行补偿，以致造成地方政府和建设单位在对农民补偿问题上的相互推诿和扯皮现象，农民的合法权益更得不到保障。实践中建设单位强占农民的土地，以致引发被征地农民与地方政府及建设单位之间的矛盾甚至冲突的情况也时有发生。
还有，对农村集体土地进行征收时，土地补偿费和安置补助费的支付对象是被征地的农村集体经济组织，由该农村集体经济组织范围内的全体农民共同享有，而对农地承包经营权人支付的仅是青苗补偿费。对承包经营期远未届满的农地承包人来说，仅补偿其青苗补偿费是极不公平的，青苗补偿费的支付，仅考虑了农地承包人的现实损失，而未考虑以后承包期内的可得利益的损失，这部分损失农地承包人也往往无法从作为发包人的农村集体经济组织那里得到补偿，发包人通常会以土地被征收、承包合同只能终止为由，拒绝承担任何补偿责任。对大多数农民来说，土地是其重要的生产资料，农业生产劳动是其主要的生活来源，丧失了土地，丧失了农地承包经营权，只得到很低的青苗补偿费的支付，也就意味着失去了稳定的生活保障。
由此可见，我国目前的农村土地征收制度，不利于被征地农村集体经济组织和全体农民以及农地承包经营权人的合法权益的保障，已成为我国农村经济健康发展的制度性障碍。同时，在这样的土地资源配置方式下，由于国家垄断了整个建设用地使用权交易市场，根本没有市场机制的存在和活动空间，土地资源的配置难谓有效。这些问题并不是靠提高对农村土地征收的补偿标准所能够解决和奏效的，关键在于打破地方政府对建设用地使用权市场的垄断，形成多元化的建设用地使用权供给和需求主体，建立符合市场经济体制发展要求的、统一完善的建设用地使用权流转市场，使农村集体土地能直接进入建设用地使用权市场交易和流转，优化土地资源配置。
三、农村土地征收制度的改革与完善
笔者认为，应改革我国的农村土地征收制度，严格控制农村土地征收制度的适用范围，重新界定征地的客体。国家征收的农村土地只能用于公益目的，而不能用于商业性开发，即只有出于公益目的需要使用农村集体土地的，国家对该土地才能进行征收。所有用于商业用途需要的土地，都应由农村集体经济组织与建设用地使用人直接协商后以一定的价格出让建设用地使用权，同时应允许农村建设用地使用权依法转让，从而使农村集体土地获得与国有土地同样的待遇。
国家对农村集体土地的征收中，不应有任何的盈利，国家对农村集体土地征收并改变其性质为国有土地后，只能无偿划拔给建设单位用于公益目的的使用。是否为“公益目的”，不能仅以土地的用途来认定，而应考虑使用土地的目的，即用于公共使用的目的或以直接或间接促进全社会成员的福利为目的，且建设用地使用权人并未考虑从该土地的使用中盈利，也无法从中盈利，才能认定为“公益目的”。梁慧星在其主编的《中国物权法草案建议稿》中，对公益作出了列举式的解释：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。”农村集体土地征收制度的目的，应仅在于解决公共产品的供给问题。
并且，国家出于公益目的在对农村集体土地进行征收时，应对被征收土地的农村集体经济组织和原土地使用权人进行充分的、合理的补偿，补偿的标准应大体上等同于对该土地进行商业开发而出让土地使用权时可以获得的价款，即对被征收土地应按其商业价值进行评估并补偿。过去我们一直认为，个人利益应服从集体利益，集体利益应服从国家利益和社会利益。其实，在民主和法治社会，所有的利益主体应具有平等的法律地位，所有的合法权益都应受到法律的平等保护，没有理由为使多数人获得或实现其利益而以牺牲少数人的利益为代价。对农村集体土地征收并改变其性质为国有土地用于公益目的后，扩大了实际和可能使用该土地并受益的人的范围，从而产生了社会效益，应从社会效益上衡量征地的效果，而不能从经济利益上进行衡量。对被征地农民进行充分的、合理的补偿，虽然国家财政付出了较大的经济上的代价，但毕竟能产生很好的社会效益。并且只有这样，对被征地农民才是公平的。
土地是一种稀缺资源，土地又是农业生产的基础，为有效利用土地资源，同时为保证农业生产的稳定发展，保证粮食的产出和供给，以维护社会稳定，国家对土地用途进行有效的管理和控制是必要的。对农村建设用地使用权流转的限制以及国家对农村集体土地的征收制度，在另一方面却影响了土地资源的有效配置并侵害了农民的利益。笔者认为，控制农村土地征收制度的适用范围，实行农村建设用地使用权的流转，与国家对土地用途的管制并不矛盾。国家应转变对建设用地管理的方式和手段，国家可通过制订城乡统一的建设规划和土地利用总体规划、土地利用年度计划，实现对建设用地的有效管理和控制。
（作者单位：绍兴市国土资源局、绍兴文理学院）
一、农村建设用地法律规定的现状
农村建设用地的范围包括村民住宅用地、乡（镇）村公共设施和公益设施用地（如道路、公园、广场、活动室、敬老院、乡镇或村办学校、村自治组织办公房用地等）、农村集体经济组织兴办的企业用地以及农村集体经济组织向其他企业投资入股的集体土地使用权。农村公共设施和公益设施用地作为公共产品以及农村社区存在和发展的基础，不允许个人占有和使用，而由全体村民共同享有所有权，共同占有和使用，除非改变土地用途，否则是不存在流转的问题的。村民的住宅连同宅基地的使用权按目前有关法律和政策的规定，只能在本村集体经济组织成员间转让，而不能转让给本村集体经济组织之外的他人，同时受人均宅基地使用面积和人均居住面积的限制，这主要是出于公平和节约、保护农村土地尤其是耕地的考虑。农村集体经济组织兴办的企业用地和农村集体经济组织向其他企业投资入股的土地使用权，只有在企业解散或破产的情况下才能依法流转。而农村其他建设用地使用权流转的唯一途径是先由国家征收，再由国家进行土地使用权的出让，而国家征收农村土地，也就改变了土地的所有权性质，即由农村集体土地变为国有土地。因此，按我国目前法律法规的规定，农村建设用地使用权的流转是受到极为严格的限制的，农村建设用地不能直接进入土地使用权市场交易和流通。
二、农村土地征收制度的缺陷
对农村建设用地使用权流转的严格限制，形成了农村集体土地与国有土地在使用权流转上的不同待遇。而由国家对农村集体土地进行征收，再出让国有土地使用权的做法，实际上使国家成为农村建设用地的唯一買方主体和国有土地使用权一级市场上的唯一卖方主体，垄断了整个建设用地使用权交易市场。国家对建设用地使用权交易市场的垄断，自然有其有利的一面，可以有效地控制建设用地的供给，有效地调控房地产市场、稳定地价，但也存在着严重的弊端。国家作为农村建设用地的唯一买方主体，不可避免地在对农村集体土地进行征收时会压低补偿费的标准，而又以高价再出让国有土地使用权，从中获取高额的差价。国有土地使用权出让金收入，已成为各地地方政府重要的财政收入来源。另一方面，各地政府为了发展本地经济，积极地对外招商引资，向投资商提供廉价的国有土地使用权，甚至无偿或以象征性的价格提供国有土地使用权，已成为地方政府对外招商引资中的主要优惠措施。反过来，地方政府又以低廉的价格征收农村集体土地，严重地侵害了农民的利益，这已成为众所周知的不争事实。而国有土地的存量是有限的，其唯一的增量来源即是农村土地的征收。
按我国目前法律的规定，征收农村土地的补偿包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费三笔费用。土地补偿费为被征收土地前三年平均产值的6到10倍，安置补助费为前三年平均产值的4到6倍，青苗补偿费按实际损失估价补偿。可以说，这样的补偿标准是很低的。土地的价值不能以其作为农业用地的年平均产值作为衡量的标准，在我国农业用地的年平均产值本身就是很低的。国家对农村土地征收后再出让，通常总是进行商业开发（当然也有一部分用于公益目的），即农业用地转变为商业用地，所以只有对被征收农村土地按其商业开发的价值进行衡量并对农民进行补偿才是合理的。
并且，我国法律对土地补偿费和安置补助费规定的是一个补偿幅度，具体补偿的标准由地方政府在对农村集体土地征收时决定。虽然实践中地方政府在对征地补偿的确定上，要考虑被征地农村集体经济组织或村民代表大会的意见，被征地农民认为补偿标准过低的，法律还提供了一定的救济途径，但地方政府往往会利用自己的权力优势，压低征地补偿的标准。甚至有的地方政府还拖欠对农民的补偿费，有的在完成征地的手续和支付征地补偿费之前就先行将土地使用权出让，而要求获得土地使用权的建设单位直接对农民进行补偿，以致造成地方政府和建设单位在对农民补偿问题上的相互推诿和扯皮现象，农民的合法权益更得不到保障。实践中建设单位强占农民的土地，以致引发被征地农民与地方政府及建设单位之间的矛盾甚至冲突的情况也时有发生。
还有，对农村集体土地进行征收时，土地补偿费和安置补助费的支付对象是被征地的农村集体经济组织，由该农村集体经济组织范围内的全体农民共同享有，而对农地承包经营权人支付的仅是青苗补偿费。对承包经营期远未届满的农地承包人来说，仅补偿其青苗补偿费是极不公平的，青苗补偿费的支付，仅考虑了农地承包人的现实损失，而未考虑以后承包期内的可得利益的损失，这部分损失农地承包人也往往无法从作为发包人的农村集体经济组织那里得到补偿，发包人通常会以土地被征收、承包合同只能终止为由，拒绝承担任何补偿责任。对大多数农民来说，土地是其重要的生产资料，农业生产劳动是其主要的生活来源，丧失了土地，丧失了农地承包经营权，只得到很低的青苗补偿费的支付，也就意味着失去了稳定的生活保障。
由此可见，我国目前的农村土地征收制度，不利于被征地农村集体经济组织和全体农民以及农地承包经营权人的合法权益的保障，已成为我国农村经济健康发展的制度性障碍。同时，在这样的土地资源配置方式下，由于国家垄断了整个建设用地使用权交易市场，根本没有市场机制的存在和活动空间，土地资源的配置难谓有效。这些问题并不是靠提高对农村土地征收的补偿标准所能够解决和奏效的，关键在于打破地方政府对建设用地使用权市场的垄断，形成多元化的建设用地使用权供给和需求主体，建立符合市场经济体制发展要求的、统一完善的建设用地使用权流转市场，使农村集体土地能直接进入建设用地使用权市场交易和流转，优化土地资源配置。
三、农村土地征收制度的改革与完善
笔者认为，应改革我国的农村土地征收制度，严格控制农村土地征收制度的适用范围，重新界定征地的客体。国家征收的农村土地只能用于公益目的，而不能用于商业性开发，即只有出于公益目的需要使用农村集体土地的，国家对该土地才能进行征收。所有用于商业用途需要的土地，都应由农村集体经济组织与建设用地使用人直接协商后以一定的价格出让建设用地使用权，同时应允许农村建设用地使用权依法转让，从而使农村集体土地获得与国有土地同样的待遇。
国家对农村集体土地的征收中，不应有任何的盈利，国家对农村集体土地征收并改变其性质为国有土地后，只能无偿划拔给建设单位用于公益目的的使用。是否为“公益目的”，不能仅以土地的用途来认定，而应考虑使用土地的目的，即用于公共使用的目的或以直接或间接促进全社会成员的福利为目的，且建设用地使用权人并未考虑从该土地的使用中盈利，也无法从中盈利，才能认定为“公益目的”。梁慧星在其主编的《中国物权法草案建议稿》中，对公益作出了列举式的解释：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。”农村集体土地征收制度的目的，应仅在于解决公共产品的供给问题。
并且，国家出于公益目的在对农村集体土地进行征收时，应对被征收土地的农村集体经济组织和原土地使用权人进行充分的、合理的补偿，补偿的标准应大体上等同于对该土地进行商业开发而出让土地使用权时可以获得的价款，即对被征收土地应按其商业价值进行评估并补偿。过去我们一直认为，个人利益应服从集体利益，集体利益应服从国家利益和社会利益。其实，在民主和法治社会，所有的利益主体应具有平等的法律地位，所有的合法权益都应受到法律的平等保护，没有理由为使多数人获得或实现其利益而以牺牲少数人的利益为代价。对农村集体土地征收并改变其性质为国有土地用于公益目的后，扩大了实际和可能使用该土地并受益的人的范围，从而产生了社会效益，应从社会效益上衡量征地的效果，而不能从经济利益上进行衡量。对被征地农民进行充分的、合理的补偿，虽然国家财政付出了较大的经济上的代价，但毕竟能产生很好的社会效益。并且只有这样，对被征地农民才是公平的。
土地是一种稀缺资源，土地又是农业生产的基础，为有效利用土地资源，同时为保证农业生产的稳定发展，保证粮食的产出和供给，以维护社会稳定，国家对土地用途进行有效的管理和控制是必要的。对农村建设用地使用权流转的限制以及国家对农村集体土地的征收制度，在另一方面却影响了土地资源的有效配置并侵害了农民的利益。笔者认为，控制农村土地征收制度的适用范围，实行农村建设用地使用权的流转，与国家对土地用途的管制并不矛盾。国家应转变对建设用地管理的方式和手段，国家可通过制订城乡统一的建设规划和土地利用总体规划、土地利用年度计划，实现对建设用地的有效管理和控制。
（作者单位：绍兴市国土资源局、绍兴文理学院）