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[摘 要]近年来，伴随着市场化进程，政府逐渐将道路保洁外包给物业公司进行管理。一方面，市场化的运营模式提高了保洁效率，政府由花钱养人转变为花钱买服务；另一方面，道路保洁的外包还存在着无法保障临时环卫工人的合法权益、物业公司生存压力大、政府经费投入不足等问题。本文以烟台市A道路为例，来分析道路保洁外包中存在的问题，并尝试性提出对策建议，以期通过政府加快立法、加强监督、调整招标标准和引入第三方评估机制来解决道路保洁外包中存在的问题。
[关键词]政府；道路保洁；服务外包；烟台市
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.12.048
[中图分类号]F299.24 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）12-00-02
政府将道路保洁进行外包，是将服务项目以合同的形式外包给私营企业，其本质是政府将竞争和市场化运作模式引入公共服务领域。道路保洁服务作为一种公共物品，具有共享性、整体性和多样性的特点，主要依靠政府提供。从政府统管的模式转向市场运作的外包模式，政府担任招标、监督的角色，企业则按照一定的标准提供具体服务，其优点是能够引入市场竞争机制，提高公共物品提供的效率。
从2011年开始，烟台市开始逐步引入道路外包的市场化运营模式，通过划分路段、公开招标的方式将以往花钱养人变为花钱买服务。改革前，政府进行保洁自行检查，效率较低，而外包后，环卫部门从既当“裁判员”又当“运动员”的双重角色中解放出来，把主要精力放在建立监管机制上，真正发挥了管理职能。同时，外包下，物业公司设有健全的管理机构，以制度管人，对道路保洁进行精细化管理，提高了保洁人员的工作积极性和工作效率。到2015年，市区六区主次道路保洁面积3 060万平方米，市场化运作率达到100%，形成了市场化运作、专业化检查的政企分工的运作模式。
1 A道路的保洁外包现状
A道路是烟台市某商业区的主干街道，全长约680米，有200余家商铺，商铺规模较小，但种类各异，主要以餐饮和服饰为主。据统计，每日来往于A道路的流动人口数以万计，到了节假日，这个数字更攀升至5万～6万。A道路的繁华之景有目共睹，但其环境卫生状况却不容乐观。由于人流量大、商家多，随之而来的垃圾、噪音等问题成为困扰管理者的难题。为了维护与保持道路环境，提高保洁效率，2013年区政府通过招标的方式将A道路的清扫保洁外包给物业管理。物业公司承包了部分道路清扫保洁和日产生活垃圾人力收集、清运工作，同时负责发放环卫工人工资，而工人的编制依然由区环卫部门管理。目前，A道路共有4名环卫工，2男2女，年龄均在50岁以上，工作时间为早上5点至11点，下午12点至6点。A道路的行人和商家每日产生的大量垃圾都有4名清洁工负责清扫，工作量很大。物业公司承包片区的保洁效果由政府监督，清洁工的工作由物业公司监督。区环卫部门成立4个考核组，按照分组包片的职责分工，对分管区片的道路保洁情况进行巡查考核，考核组每半个月轮换一次考核区片，确保道路保洁考核效果。环卫部门每月组织各物业公司集中检查3次，采取随机抽取各公司1条道路，步行1 000米检查的方式，实时掌握各区片道路清扫保洁状况，并且根据考核评分情况按月向各公司拨付道路保洁经费，不符合质量标准的，按规定扣除其保洁经费。同时，物业公司也会不定期排除巡逻人员对道路保洁情况进行监督检查，如果多次检查不合格，物业公司会扣掉工人的部门工资以示惩罚。整体而言，自从A道路的保洁实行外包后，街道整体环境卫生得到一定改善。
2 道路保洁外包中存在的问题
2.1 无法保障临时环卫工的合法权益
物业公司接管道路保洁服务后，虽然略提高了工人工资，但劳务压力却明显加重，采访中环卫工人表示，工资比以前提高了200～300元，但是工作量大大增加了，工作时间延长，但工人的福利待遇却没有增加，有环卫工人表示高温费每月仅80元，冬天没有烤火费，并且物业公司并不给临时工办理社会保险。此外，物业公司为了保证清扫质量，制定了严苛的管理制度，工人每月有浮动性工资，即便工作途中上个厕所，只要被巡视人员看到，都会被扣工资。在走访和研究中笔者发现，在这种市场化外包机制中，物业公司一味追求利润，不断压低劳动成本，在一定程度上侵害了工人的合法权益。
2.2 物业公司生存同样面临压力
近年来随着最低工资标准的上调和物价上涨，物业公司经营成本也持续增加，生存同样面临压力。虽然物业公司以最低工资标准为工人发放工资，但道路清扫主要依靠人力，依然面临用人成本高，管理费用多的问题。当前城市最低工资标准不断上调，但政府没有追加这部分经费，使物业公司利润不断缩水。走访中，一位不方便透露姓名的业内人士透露，保洁企业为了中标，不得不降低成本，而又为了节省成本，只能加大环卫工劳动量和工作时间，工资补贴又发不出来，工人们自然会有不满，也面临招工难的问题。
同时，近年来环卫工人事故不断增加，大大增加了清扫保洁人员的作业风险。本市每年因工受伤的清扫保洁人员在20人左右，环卫工人伤亡的相关报道不断出现在公众视野内，并且还有持续增加的趋势。再者，环卫工人年龄偏大，工作中发生工伤事故概率较高，物业公司不得不增加意外保险。这都无形中增加了企业的风险成本，如环卫工人在工作中发生较大的工伤或工亡事故，那么物业公司不仅要负责赔偿，还要承担后续医疗、生活上的费用，这都有可能使物业公司本期工作无法获得利润甚至亏本。
2.3 政府环卫经费的投入、分配不合理
政府环卫经费安排存在不合理现象，政府希望通过低成本买高服务，由于信息不对称的存在，逆向选择必然存在。同时，现阶段清扫划拨和工人工资计算主要以面积来衡量，却没有充分考虑到人流量、沿街店面和垃圾产生量等一些因素，因此许多街道存在经费不足的压力，那么就必然存在物业公司降低管理成本，缩减环卫工人人数，降低待遇，导致环卫工人工作量大而工资没有明显差别的问题，最终降低服务质量。目前，这种不科学的环卫经费分配机制和明显欠缺的投入，都不利于市场化的推进和高质量服务的取得。 3 道路保洁外包的对策建议
3.1 政府出台相关规定、条例并监督实施，保障环卫工人合法权益
政府应出台强制物业为临时环卫工人缴纳医疗保险、养老保险等社会保障的相关规定，并监督企业落实，例如：将规定写入合同中，来保证环卫工人的合法权益，同时，监督物业给环卫工人发放高温补贴，保证烤火费、轮休日等福利的落实，如果物业没有执行相关规定，核实后立即解除委托合同。此外，还要强制物业公司根据不断更新的最低生活标准，不断调整临时工人工资，而临时工人工资不得与最低工资完全等同，由政府制定工人工资高出最低工资标准的合理比例，来保障环卫工人尤其是临时工的合法权益。
3.2 政府调整招标标准，以社会效益为先
政府采用外包模式提供公共服务，首先应该考虑的是社会公益性而非经济效益。在关于成本计算大量研究基础上可以看出，政府采取外包模式，并不会节约资金。但企业的目的主要是逐利，获取经济效益，首先要考虑利润问题，然后才是承担社会责任。由此，政府不能仅仅以竞标公司提供的低成本来选择物业公司，政府必须为购买服务的成本制定一套科学合理的衡量标准。合理的投入，以保证服务质量和保护环卫工人合法权益为先。政府首先要对物业拟付出的成本进行科学合理的评估，其中包括工人工资、工人福利费用、设施材料的购买以及物业利润等。不仅要选择“价廉”的物业公司，更重要的是“物美”，能在合理利用资金基础上，保证工人权益，提供优质服务，使社会效益最大化。
3.3 引入第三方评估机制，促进政府经费投入的合理化
为保证政府经费投入的合理化，避免出现物业为获取利润压榨工人的问题，必须清楚掌握不同街道的环卫成本，包括道路面积、人流量、垃圾日产生量等关键因素。为保证政府测量结果的科学性与公正性，可以通过引入第三方评估机制，利用专业的评估方法，对不同街道的清扫任务进行细致评估，以算出合理成本，作为政府招标和经费投入的参考标准，以此促进政府经费投入的合理化，既避免了政府的寻租行为，贪污腐败，又使物业能够拥有充足经费并合理分配，提供优质服务。
主要参考文献
[1]雷晓康，秦占欣.试论政府利用市场提供公共物品的理论基础[J].延安大学学报：社会科学版，2003（2）.
[2]钱云霄.道路清扫保洁作业市场化的实践与思考[J].时代金融，2015（15）.
[3]郑清.杭州城市道路保洁分类管理调研[J].现代城市，2008（4）.
[4]刘波，崔鹏鹏，赵云云.公共服务外包决策的影响因素研究[J].公共管理学报，2010（2）.
[关键词]政府；道路保洁；服务外包；烟台市
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.12.048
[中图分类号]F299.24 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）12-00-02
政府将道路保洁进行外包，是将服务项目以合同的形式外包给私营企业，其本质是政府将竞争和市场化运作模式引入公共服务领域。道路保洁服务作为一种公共物品，具有共享性、整体性和多样性的特点，主要依靠政府提供。从政府统管的模式转向市场运作的外包模式，政府担任招标、监督的角色，企业则按照一定的标准提供具体服务，其优点是能够引入市场竞争机制，提高公共物品提供的效率。
从2011年开始，烟台市开始逐步引入道路外包的市场化运营模式，通过划分路段、公开招标的方式将以往花钱养人变为花钱买服务。改革前，政府进行保洁自行检查，效率较低，而外包后，环卫部门从既当“裁判员”又当“运动员”的双重角色中解放出来，把主要精力放在建立监管机制上，真正发挥了管理职能。同时，外包下，物业公司设有健全的管理机构，以制度管人，对道路保洁进行精细化管理，提高了保洁人员的工作积极性和工作效率。到2015年，市区六区主次道路保洁面积3 060万平方米，市场化运作率达到100%，形成了市场化运作、专业化检查的政企分工的运作模式。
1 A道路的保洁外包现状
A道路是烟台市某商业区的主干街道，全长约680米，有200余家商铺，商铺规模较小，但种类各异，主要以餐饮和服饰为主。据统计，每日来往于A道路的流动人口数以万计，到了节假日，这个数字更攀升至5万～6万。A道路的繁华之景有目共睹，但其环境卫生状况却不容乐观。由于人流量大、商家多，随之而来的垃圾、噪音等问题成为困扰管理者的难题。为了维护与保持道路环境，提高保洁效率，2013年区政府通过招标的方式将A道路的清扫保洁外包给物业管理。物业公司承包了部分道路清扫保洁和日产生活垃圾人力收集、清运工作，同时负责发放环卫工人工资，而工人的编制依然由区环卫部门管理。目前，A道路共有4名环卫工，2男2女，年龄均在50岁以上，工作时间为早上5点至11点，下午12点至6点。A道路的行人和商家每日产生的大量垃圾都有4名清洁工负责清扫，工作量很大。物业公司承包片区的保洁效果由政府监督，清洁工的工作由物业公司监督。区环卫部门成立4个考核组，按照分组包片的职责分工，对分管区片的道路保洁情况进行巡查考核，考核组每半个月轮换一次考核区片，确保道路保洁考核效果。环卫部门每月组织各物业公司集中检查3次，采取随机抽取各公司1条道路，步行1 000米检查的方式，实时掌握各区片道路清扫保洁状况，并且根据考核评分情况按月向各公司拨付道路保洁经费，不符合质量标准的，按规定扣除其保洁经费。同时，物业公司也会不定期排除巡逻人员对道路保洁情况进行监督检查，如果多次检查不合格，物业公司会扣掉工人的部门工资以示惩罚。整体而言，自从A道路的保洁实行外包后，街道整体环境卫生得到一定改善。
2 道路保洁外包中存在的问题
2.1 无法保障临时环卫工的合法权益
物业公司接管道路保洁服务后，虽然略提高了工人工资，但劳务压力却明显加重，采访中环卫工人表示，工资比以前提高了200～300元，但是工作量大大增加了，工作时间延长，但工人的福利待遇却没有增加，有环卫工人表示高温费每月仅80元，冬天没有烤火费，并且物业公司并不给临时工办理社会保险。此外，物业公司为了保证清扫质量，制定了严苛的管理制度，工人每月有浮动性工资，即便工作途中上个厕所，只要被巡视人员看到，都会被扣工资。在走访和研究中笔者发现，在这种市场化外包机制中，物业公司一味追求利润，不断压低劳动成本，在一定程度上侵害了工人的合法权益。
2.2 物业公司生存同样面临压力
近年来随着最低工资标准的上调和物价上涨，物业公司经营成本也持续增加，生存同样面临压力。虽然物业公司以最低工资标准为工人发放工资，但道路清扫主要依靠人力，依然面临用人成本高，管理费用多的问题。当前城市最低工资标准不断上调，但政府没有追加这部分经费，使物业公司利润不断缩水。走访中，一位不方便透露姓名的业内人士透露，保洁企业为了中标，不得不降低成本，而又为了节省成本，只能加大环卫工劳动量和工作时间，工资补贴又发不出来，工人们自然会有不满，也面临招工难的问题。
同时，近年来环卫工人事故不断增加，大大增加了清扫保洁人员的作业风险。本市每年因工受伤的清扫保洁人员在20人左右，环卫工人伤亡的相关报道不断出现在公众视野内，并且还有持续增加的趋势。再者，环卫工人年龄偏大，工作中发生工伤事故概率较高，物业公司不得不增加意外保险。这都无形中增加了企业的风险成本，如环卫工人在工作中发生较大的工伤或工亡事故，那么物业公司不仅要负责赔偿，还要承担后续医疗、生活上的费用，这都有可能使物业公司本期工作无法获得利润甚至亏本。
2.3 政府环卫经费的投入、分配不合理
政府环卫经费安排存在不合理现象，政府希望通过低成本买高服务，由于信息不对称的存在，逆向选择必然存在。同时，现阶段清扫划拨和工人工资计算主要以面积来衡量，却没有充分考虑到人流量、沿街店面和垃圾产生量等一些因素，因此许多街道存在经费不足的压力，那么就必然存在物业公司降低管理成本，缩减环卫工人人数，降低待遇，导致环卫工人工作量大而工资没有明显差别的问题，最终降低服务质量。目前，这种不科学的环卫经费分配机制和明显欠缺的投入，都不利于市场化的推进和高质量服务的取得。 3 道路保洁外包的对策建议
3.1 政府出台相关规定、条例并监督实施，保障环卫工人合法权益
政府应出台强制物业为临时环卫工人缴纳医疗保险、养老保险等社会保障的相关规定，并监督企业落实，例如：将规定写入合同中，来保证环卫工人的合法权益，同时，监督物业给环卫工人发放高温补贴，保证烤火费、轮休日等福利的落实，如果物业没有执行相关规定，核实后立即解除委托合同。此外，还要强制物业公司根据不断更新的最低生活标准，不断调整临时工人工资，而临时工人工资不得与最低工资完全等同，由政府制定工人工资高出最低工资标准的合理比例，来保障环卫工人尤其是临时工的合法权益。
3.2 政府调整招标标准，以社会效益为先
政府采用外包模式提供公共服务，首先应该考虑的是社会公益性而非经济效益。在关于成本计算大量研究基础上可以看出，政府采取外包模式，并不会节约资金。但企业的目的主要是逐利，获取经济效益，首先要考虑利润问题，然后才是承担社会责任。由此，政府不能仅仅以竞标公司提供的低成本来选择物业公司，政府必须为购买服务的成本制定一套科学合理的衡量标准。合理的投入，以保证服务质量和保护环卫工人合法权益为先。政府首先要对物业拟付出的成本进行科学合理的评估，其中包括工人工资、工人福利费用、设施材料的购买以及物业利润等。不仅要选择“价廉”的物业公司，更重要的是“物美”，能在合理利用资金基础上，保证工人权益，提供优质服务，使社会效益最大化。
3.3 引入第三方评估机制，促进政府经费投入的合理化
为保证政府经费投入的合理化，避免出现物业为获取利润压榨工人的问题，必须清楚掌握不同街道的环卫成本，包括道路面积、人流量、垃圾日产生量等关键因素。为保证政府测量结果的科学性与公正性，可以通过引入第三方评估机制，利用专业的评估方法，对不同街道的清扫任务进行细致评估，以算出合理成本，作为政府招标和经费投入的参考标准，以此促进政府经费投入的合理化，既避免了政府的寻租行为，贪污腐败，又使物业能够拥有充足经费并合理分配，提供优质服务。
主要参考文献
[1]雷晓康，秦占欣.试论政府利用市场提供公共物品的理论基础[J].延安大学学报：社会科学版，2003（2）.
[2]钱云霄.道路清扫保洁作业市场化的实践与思考[J].时代金融，2015（15）.
[3]郑清.杭州城市道路保洁分类管理调研[J].现代城市，2008（4）.
[4]刘波，崔鹏鹏，赵云云.公共服务外包决策的影响因素研究[J].公共管理学报，2010（2）.