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摘 要 2014年11月，国家广电总局发出通知，限制网络语言在各类广播电视节目和广告中的使用。《中华人民共和国宪法》规定了中华人民共和国公民有表达的自由，也规定了国家有发展为人民服务、为社会主义服务的新闻广播电视事业的义务。广电总局此通知一出即引发争议，限制网络用语的传播和使用是否有可能在一定程度上造成对公民表达自由的侵犯，甚至妨碍国家义务的履行？本文试从德国法教义学三层次的角度分析上述问题。
关键词 国家广电总局 言论自由 基本权利限制 违宪审查
作者简介：冶倩云，中国人民大学法学院2014级法律硕士，研究方向：司法法务。
中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-017-02
一、 案例简介
2014年11月27日，国家新闻出版广播电影电视总局发出《关于广播电视节目和广告中规范使用国家通用语言文字的通知》，要求严格规范使用国家通用语言文字。各类广播电视节目和广告应严格按照规范写法和标准含义使用国家通用的语言文字，不得随意更换文字、变动结构或曲解内涵，不得在成语中随意插入网络语言或外国语言文字，不得使用或介绍根据网络语言、仿照成语形式生造的词语。①
近年来，伴随着社交网络的迅速发展和普及，网民造词的创意也呈井喷之势不断涌现，尤其是那些通过仿照成语、谐音变字等方式新造的网络用语，往往在很短的时间内就在年轻人中流行起来。这种潮流甚至影响到了广播、电视等传统媒体。一些广播电视节目和广告为了吸引观众的注意力，也频繁使用新词，以期提高自身的受欢迎程度。有的随意篡改、变造成语，比如把“天长地久”改为“天尝地酒”（某酒类广告）；或者通过缩略拼装、仿照成語的形式创造新词，“人艰不拆”就是“人生已如此艰难，有些事就不要拆穿”的缩略形式。
针对国家广电总局所发布的通知，社会上主要有两种观点：一种认为广电总局发布的通知正当其时，符合保持汉语规范性和纯洁性的要求；另一种则认为，该通知的内容是对网络语言使用的过分限制，将不利于汉语文化的发展和创新。限制网络语言的使用究竟是对汉语规范的保护，还是对文化创新的扼杀，自有汉语言文学专家来评述，在此不赘。笔者的疑问在于，通知中禁止网络用语上广播电视的要求，是否有可能因违反了我国宪法关于保护公民基本权利的规定而无效？为了弄清疑惑，下面本文将从“基本权利的构成—基本权利的限制—限制行为的违宪阻却事由”三个层次对这个问题进行分析。
二、案例分析
为了弄清国家广电总局发布的通知是否存在侵犯公民基本权利的问题，首先要弄清什么是公民的基本权利，其次要了解宪法怎样规定公权力的运行与公民基本权利之间的关系。
我国宪法赋予了公民在政治、经济、文化各个方面的权利和自由，并且在《宪法》第二章对公民各项权利的内容作了具体规定。关于公民基本权利与公权力的关系，德国联邦宪法法院认为，基本权利保障的是“个人完全不受国家干预作用的私人领域”。②宪法赋予公民享有私人空间的权利，通常情况下，公民有权排除包括公权力在内其他所有外力的干涉。但当社会、集体等公共利益有需要时，国家基于必要的理由对公民的私人领域进行一定程度的干涉被认为是合法的。反之，国家的干预行为就会被评价为违宪。德国联邦宪法法院据此总结出在审查国家权力是否对公民基本权利造成侵害时，应采用的分析框架：首先，公权力行为是否涉及基本权利的保护范围；其次，行为本身是否构成对基本权利的侵犯或者限制；最后，该侵犯或者限制行为是否具有宪法上的正当性。
根据上述三层次的分析框架，本案的分析焦点主要集中在三个方面：一是禁止广播电视中出现网络用语是否属于限制公民言论自由的范围；二是广电总局发出的通知是否造成了侵犯或者限制公民言论自由的结果；三是如果确属侵权，广电总局的行为是否具有宪法上的正当性。
首先，根据《中华人民共和国宪法》第三十五条的规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”其中，言论自由指公民有权通过各种语言形式，针对政治和社会中的各种问题表达其思想和见解。对于该条文的理解，人们通常把关注点放在了后半部分，即能够针对各种问题发表意见是言论自由得以实现的主要标志，如果一个人就某问题的观点表达在法律允许的条件下得以公之于众，那么基本上就可以认定其言论自由受到了合法保护。而且在大多数涉及言论自由的案件中，争议焦点也多集中在可表达内容的范围上。但如果对公民在表达过程中所采用的语言形式进行特定的、非法的、非必要的规定，那么可否认定这种行为已经造成了对言论自由的侵害呢？通说认为，言论内容的范围不受非法限制，当然地在宪法保护范围之内，但选择言论形式的自由是否同样地受到保护，必须通过对法条文本和立法原意的解读和领会才能作出判断。假设选择言论形式的自由被排除在言论自由保障的范围之外，那么就会造成基本权利的范围天然遭到限缩的结果，不利于实现“基本权利效力的最大化”。③因此，当我们在对言论自由的保障范围进行解释时，应当扩大地将选择言论形式的自由包括在内，这样才能保证基本权利得以充分实现。
其次，广电总局发布通知的行为是否在实际上侵犯或限制了公民的言论自由呢？一是从广电总局发布此次通知的目的来看，虽然通知的规定想要达到的最终目的是规范国家通用语言文字的使用，从而更好地继承和发扬传统文化，但是禁止在广播电视中采取网络用语这一特定的语言形式，已经直接妨碍了言论形式自由的实现。因此，广电总局的行为已经构成了对公民基本权利的限制。二是作为国务院直属机构，国家广电总局发出的通知具有与国务院部门规章同等的法律效力，因此该通知属于具有约束力的规范性法律文件。三是在通知的第四部分中，广电总局要求加强管理和整治不正确、不规范使用国家通用语言文字的现象，尤其是乱改乱用成语的问题，“对故意违规的播出机构和相关责任人要严肃处理”，“对于不规范使用国家通用语言文字的内容一律不得播出”。面对不符合通知要求使用语言文字的行为，广电总局将会联合有关部门，动用行政强制力，将违规现象清查到底，国家强制力的保障作用在此得以充分发挥。综上所述，广电总局此次发布通知之举，确属具有特定目的强制性法律行为，并且直接造成了公民言论自由受限的结果，因此可以认定该行为已经构成了对公民基本权利的限制。 基于国家广电总局具有监督、指导我国广播电视事业发展的职能，其所发布的关于规范使用国家通用语言文字的通知，由于存在干涉公民言论自由的问题，很有可能会影响到国家履行建设文化事业的义务。《中华人民共和国宪法》第二十二条规定，国家发展为人民服务、为社会主义服务的新闻广播电视事业。这一条文的通常理解是，宪法规定，国家负有发展文化事业的义务，且发展成果最终为社会主义制度下的全体人民所共享。国家广电总局为了规范语言文字的使用，而采取广播电视中禁止出现网络用语的做法，如果接下来被证明确实不具备合宪性条件，那么在该通知指导下发展的广播电视事业，不但没能给社会公众带来福利，反而造成了对公民基本权利的侵害。这种侵权行为的产生，意味着国家在建设文化事业过程中的出现了失误，也意味着我国《宪法》第二十二条所规定的国家义务没能得到充分履行。由此看来，广电总局发出的通知，在确实非法限制了公民言论自由的情况下，不但违反了宪法保障公民基本权利的规定，还妨碍了国家履行宪法规定的义务，属于违法宪法双重规定的行为。
最终要得出上述行为确有违宪性的结论，还须证明该限制基本权利的行为不具备违宪阻却事由，即对基本权利的限制既无宪法规定的理由，也无立法的授权，更不符合法益平衡的要求，那么该限制行为确属违宪无疑。
首先，从通知的作用来看，不能不承认，广电总局所做的有关规定在清理整改广播电视用语不规范的现象方面，的確取得了明显的成效。例如，《关于规范广播电视节目用语推广普及普通话的通知》（广发【2013】96号）在解决广播电视节目中刻意模仿有地域特点的发音、乱用外来词语和网络用语等问题时，效果显著。所以从适当性的角度来看，通知的要求确有助于实现规范使用语言文字的目标，具有采纳的价值。
其次，从通知要求的必要性来看，规定是否应当遵循仍值得商榷。《中华人民共和国立法法》第七十一条规定：国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。由此看来，广电总局下发有关通知是得到了授权的，保证广播电视播出内容的质量也属广电总局的职权范围之内。但通知中“一刀切”的规范要求在实践过程中仍会存在很多不必要的麻烦。根据通知要求，广播电视节目和广告“应严格按照规范写法和标准含义使用国家通用语言文字”，“不得曲解内涵”，但是何种程度才能算作“严格按照规范”通知中并未明确说明。如果对词语字义的理解有所偏差而造成在使用中不符合规范，是否应以违反通知规定而进行处罚呢？这样的规定难免由于标准不明、区分不当而造成打击范围过大。另外，通知还要求：“加强对主持人、嘉宾及其他节目参与人员规范使用通用语言文字的提示引导，对于不规范使用国家通用语言文字的内容一律不得播出。”这项要求意味着，针对那些有嘉宾参与的节目，尤其是电视访谈类节目，主持人和嘉宾在节目中的对话必须保证每个发音用词都必须是符合语言规范的，否则就会被认定为“不规范使用国家通用语言文字的内容”而遭到禁播。这样的要求对于播音主持专业出身的主持人来说尚且有些苛刻，更不要说平常对用语规范不太在意的其他节目参与人员了。
其实，要实现广播电视节目中的用语规范，提高节目质量，并非一定要通过这类标准不明、界定模糊的通知要求，还有其他一些更加人性化的方法。比如，为了保证不对传统语言规范造成破坏，避免对青少年造成误导，可以有区分地对网络用语的使用进行限制。在受众基数大的主流媒体和广播电视节目中，对媒体从业人员公开传递信息过程中的语言文字的使用进行严格限制是有必要的，而在以趣味性为主导的娱乐节目中，适当地使用网络语言更符合节目本身的定位，同时也能满足受众的观赏需求。因此，对广播电视的播出内容按照性质进行分类，分别制定与其特性相符的通用语言文字使用规范，这样才能避免因规定不当而造成的公民选择言论形式的自由与国家保护语言文化之间的失衡。
三、 分析总结
国家广电总局根据法律的授权发出通知，对广播电视节目和广告中乱用成语、拼装篡改造新词的现象进行规制本来无可厚非。但由于通知要求出台前缺乏充分的论证研究，所以关于禁止广播电视节目和广告中出现网络用语的规定还存在不合理之处。不作区分、“一视同仁”地将网络语言“驱逐出境”，不仅缺乏科学性和必要性，而且对公民言论自由的限制已经超出了合理范围，打破了公权和私权之间的价值平衡。除此之外，该通知的规定内容也在国家文化事业的建设和发展中设置了障碍，违反了宪法对国家应履行义务的规定。作为一个现代服务型政府部门，广电总局应及时对违反宪法精神和准则的条款进行修改，避免将不合理的无效规定继续贯彻实施下去，对公民的法益造成更大的侵害。
注释：
①田静.是维护汉语规范，还是压制语言创新——网络用语禁上广播电视惹争议.人民日报·海外版.2014年12月8日，第006版。
②张翔.基本权利限制问题的思考框架.法学家.2008（1）.
③法治斌、董保城.宪法新论.台湾：元照出版公司.2004.177-178.
关键词 国家广电总局 言论自由 基本权利限制 违宪审查
作者简介：冶倩云，中国人民大学法学院2014级法律硕士，研究方向：司法法务。
中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-017-02
一、 案例简介
2014年11月27日，国家新闻出版广播电影电视总局发出《关于广播电视节目和广告中规范使用国家通用语言文字的通知》，要求严格规范使用国家通用语言文字。各类广播电视节目和广告应严格按照规范写法和标准含义使用国家通用的语言文字，不得随意更换文字、变动结构或曲解内涵，不得在成语中随意插入网络语言或外国语言文字，不得使用或介绍根据网络语言、仿照成语形式生造的词语。①
近年来，伴随着社交网络的迅速发展和普及，网民造词的创意也呈井喷之势不断涌现，尤其是那些通过仿照成语、谐音变字等方式新造的网络用语，往往在很短的时间内就在年轻人中流行起来。这种潮流甚至影响到了广播、电视等传统媒体。一些广播电视节目和广告为了吸引观众的注意力，也频繁使用新词，以期提高自身的受欢迎程度。有的随意篡改、变造成语，比如把“天长地久”改为“天尝地酒”（某酒类广告）；或者通过缩略拼装、仿照成語的形式创造新词，“人艰不拆”就是“人生已如此艰难，有些事就不要拆穿”的缩略形式。
针对国家广电总局所发布的通知，社会上主要有两种观点：一种认为广电总局发布的通知正当其时，符合保持汉语规范性和纯洁性的要求；另一种则认为，该通知的内容是对网络语言使用的过分限制，将不利于汉语文化的发展和创新。限制网络语言的使用究竟是对汉语规范的保护，还是对文化创新的扼杀，自有汉语言文学专家来评述，在此不赘。笔者的疑问在于，通知中禁止网络用语上广播电视的要求，是否有可能因违反了我国宪法关于保护公民基本权利的规定而无效？为了弄清疑惑，下面本文将从“基本权利的构成—基本权利的限制—限制行为的违宪阻却事由”三个层次对这个问题进行分析。
二、案例分析
为了弄清国家广电总局发布的通知是否存在侵犯公民基本权利的问题，首先要弄清什么是公民的基本权利，其次要了解宪法怎样规定公权力的运行与公民基本权利之间的关系。
我国宪法赋予了公民在政治、经济、文化各个方面的权利和自由，并且在《宪法》第二章对公民各项权利的内容作了具体规定。关于公民基本权利与公权力的关系，德国联邦宪法法院认为，基本权利保障的是“个人完全不受国家干预作用的私人领域”。②宪法赋予公民享有私人空间的权利，通常情况下，公民有权排除包括公权力在内其他所有外力的干涉。但当社会、集体等公共利益有需要时，国家基于必要的理由对公民的私人领域进行一定程度的干涉被认为是合法的。反之，国家的干预行为就会被评价为违宪。德国联邦宪法法院据此总结出在审查国家权力是否对公民基本权利造成侵害时，应采用的分析框架：首先，公权力行为是否涉及基本权利的保护范围；其次，行为本身是否构成对基本权利的侵犯或者限制；最后，该侵犯或者限制行为是否具有宪法上的正当性。
根据上述三层次的分析框架，本案的分析焦点主要集中在三个方面：一是禁止广播电视中出现网络用语是否属于限制公民言论自由的范围；二是广电总局发出的通知是否造成了侵犯或者限制公民言论自由的结果；三是如果确属侵权，广电总局的行为是否具有宪法上的正当性。
首先，根据《中华人民共和国宪法》第三十五条的规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”其中，言论自由指公民有权通过各种语言形式，针对政治和社会中的各种问题表达其思想和见解。对于该条文的理解，人们通常把关注点放在了后半部分，即能够针对各种问题发表意见是言论自由得以实现的主要标志，如果一个人就某问题的观点表达在法律允许的条件下得以公之于众，那么基本上就可以认定其言论自由受到了合法保护。而且在大多数涉及言论自由的案件中，争议焦点也多集中在可表达内容的范围上。但如果对公民在表达过程中所采用的语言形式进行特定的、非法的、非必要的规定，那么可否认定这种行为已经造成了对言论自由的侵害呢？通说认为，言论内容的范围不受非法限制，当然地在宪法保护范围之内，但选择言论形式的自由是否同样地受到保护，必须通过对法条文本和立法原意的解读和领会才能作出判断。假设选择言论形式的自由被排除在言论自由保障的范围之外，那么就会造成基本权利的范围天然遭到限缩的结果，不利于实现“基本权利效力的最大化”。③因此，当我们在对言论自由的保障范围进行解释时，应当扩大地将选择言论形式的自由包括在内，这样才能保证基本权利得以充分实现。
其次，广电总局发布通知的行为是否在实际上侵犯或限制了公民的言论自由呢？一是从广电总局发布此次通知的目的来看，虽然通知的规定想要达到的最终目的是规范国家通用语言文字的使用，从而更好地继承和发扬传统文化，但是禁止在广播电视中采取网络用语这一特定的语言形式，已经直接妨碍了言论形式自由的实现。因此，广电总局的行为已经构成了对公民基本权利的限制。二是作为国务院直属机构，国家广电总局发出的通知具有与国务院部门规章同等的法律效力，因此该通知属于具有约束力的规范性法律文件。三是在通知的第四部分中，广电总局要求加强管理和整治不正确、不规范使用国家通用语言文字的现象，尤其是乱改乱用成语的问题，“对故意违规的播出机构和相关责任人要严肃处理”，“对于不规范使用国家通用语言文字的内容一律不得播出”。面对不符合通知要求使用语言文字的行为，广电总局将会联合有关部门，动用行政强制力，将违规现象清查到底，国家强制力的保障作用在此得以充分发挥。综上所述，广电总局此次发布通知之举，确属具有特定目的强制性法律行为，并且直接造成了公民言论自由受限的结果，因此可以认定该行为已经构成了对公民基本权利的限制。 基于国家广电总局具有监督、指导我国广播电视事业发展的职能，其所发布的关于规范使用国家通用语言文字的通知，由于存在干涉公民言论自由的问题，很有可能会影响到国家履行建设文化事业的义务。《中华人民共和国宪法》第二十二条规定，国家发展为人民服务、为社会主义服务的新闻广播电视事业。这一条文的通常理解是，宪法规定，国家负有发展文化事业的义务，且发展成果最终为社会主义制度下的全体人民所共享。国家广电总局为了规范语言文字的使用，而采取广播电视中禁止出现网络用语的做法，如果接下来被证明确实不具备合宪性条件，那么在该通知指导下发展的广播电视事业，不但没能给社会公众带来福利，反而造成了对公民基本权利的侵害。这种侵权行为的产生，意味着国家在建设文化事业过程中的出现了失误，也意味着我国《宪法》第二十二条所规定的国家义务没能得到充分履行。由此看来，广电总局发出的通知，在确实非法限制了公民言论自由的情况下，不但违反了宪法保障公民基本权利的规定，还妨碍了国家履行宪法规定的义务，属于违法宪法双重规定的行为。
最终要得出上述行为确有违宪性的结论，还须证明该限制基本权利的行为不具备违宪阻却事由，即对基本权利的限制既无宪法规定的理由，也无立法的授权，更不符合法益平衡的要求，那么该限制行为确属违宪无疑。
首先，从通知的作用来看，不能不承认，广电总局所做的有关规定在清理整改广播电视用语不规范的现象方面，的確取得了明显的成效。例如，《关于规范广播电视节目用语推广普及普通话的通知》（广发【2013】96号）在解决广播电视节目中刻意模仿有地域特点的发音、乱用外来词语和网络用语等问题时，效果显著。所以从适当性的角度来看，通知的要求确有助于实现规范使用语言文字的目标，具有采纳的价值。
其次，从通知要求的必要性来看，规定是否应当遵循仍值得商榷。《中华人民共和国立法法》第七十一条规定：国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。由此看来，广电总局下发有关通知是得到了授权的，保证广播电视播出内容的质量也属广电总局的职权范围之内。但通知中“一刀切”的规范要求在实践过程中仍会存在很多不必要的麻烦。根据通知要求，广播电视节目和广告“应严格按照规范写法和标准含义使用国家通用语言文字”，“不得曲解内涵”，但是何种程度才能算作“严格按照规范”通知中并未明确说明。如果对词语字义的理解有所偏差而造成在使用中不符合规范，是否应以违反通知规定而进行处罚呢？这样的规定难免由于标准不明、区分不当而造成打击范围过大。另外，通知还要求：“加强对主持人、嘉宾及其他节目参与人员规范使用通用语言文字的提示引导，对于不规范使用国家通用语言文字的内容一律不得播出。”这项要求意味着，针对那些有嘉宾参与的节目，尤其是电视访谈类节目，主持人和嘉宾在节目中的对话必须保证每个发音用词都必须是符合语言规范的，否则就会被认定为“不规范使用国家通用语言文字的内容”而遭到禁播。这样的要求对于播音主持专业出身的主持人来说尚且有些苛刻，更不要说平常对用语规范不太在意的其他节目参与人员了。
其实，要实现广播电视节目中的用语规范，提高节目质量，并非一定要通过这类标准不明、界定模糊的通知要求，还有其他一些更加人性化的方法。比如，为了保证不对传统语言规范造成破坏，避免对青少年造成误导，可以有区分地对网络用语的使用进行限制。在受众基数大的主流媒体和广播电视节目中，对媒体从业人员公开传递信息过程中的语言文字的使用进行严格限制是有必要的，而在以趣味性为主导的娱乐节目中，适当地使用网络语言更符合节目本身的定位，同时也能满足受众的观赏需求。因此，对广播电视的播出内容按照性质进行分类，分别制定与其特性相符的通用语言文字使用规范，这样才能避免因规定不当而造成的公民选择言论形式的自由与国家保护语言文化之间的失衡。
三、 分析总结
国家广电总局根据法律的授权发出通知，对广播电视节目和广告中乱用成语、拼装篡改造新词的现象进行规制本来无可厚非。但由于通知要求出台前缺乏充分的论证研究，所以关于禁止广播电视节目和广告中出现网络用语的规定还存在不合理之处。不作区分、“一视同仁”地将网络语言“驱逐出境”，不仅缺乏科学性和必要性，而且对公民言论自由的限制已经超出了合理范围，打破了公权和私权之间的价值平衡。除此之外，该通知的规定内容也在国家文化事业的建设和发展中设置了障碍，违反了宪法对国家应履行义务的规定。作为一个现代服务型政府部门，广电总局应及时对违反宪法精神和准则的条款进行修改，避免将不合理的无效规定继续贯彻实施下去，对公民的法益造成更大的侵害。
注释：
①田静.是维护汉语规范，还是压制语言创新——网络用语禁上广播电视惹争议.人民日报·海外版.2014年12月8日，第006版。
②张翔.基本权利限制问题的思考框架.法学家.2008（1）.
③法治斌、董保城.宪法新论.台湾：元照出版公司.2004.177-178.