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[摘要] 统筹区域发展，指导思想上必须坚持科学发展观和“两个大局”的思想。统筹区域发展要坚持以下基本原则：既要发挥市场机制的基础性作用，又要充分发挥政府的宏观调控职能；既要解决体制、制度等基础问题，又要有阶段性具体政策；要以系统的思想，寻求综合解决各种区域问题的途径。
[关键词] 区域差距； 统筹区域发展； 科学发展观； 指导思想
[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2006）03-0031-03
党的十六届五中全会将统筹区域发展作为落实科学发展观，建设全面小康社会的重要举措。会议公报指出，要继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局。
改革开放以来，我国区域经济发展一方面取得令人注目的成就，同时也积累了相当多的矛盾和冲突。特别是地区差距不断扩大和地区产业结构趋同等区域问题日益严重，已经成为制约中国综合国力和国际竞争力提高，影响国家安定、民族团结、建设和谐社会和实现共同富裕的社会主义价值目标的关键问题。
实现统筹区域发展的目标，制定科学合理的统筹区域发展的战略，必须首先确定科学的指导思想和基本原则，然后再考虑具体的、系统的政策措施。
一、统筹区域发展的指导思想
现阶段统筹区域发展，必须坚持科学发展观和“两个大局”的思想指导。这是实现我国经济增长方式转变、可持续发展，兼顾地区之间公平和效率，建设和谐社会和全面建设小康社会的根本保障。
（一）统筹区域发展必须坚持科学发展观的指导。
十六届三中全会明确提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”科学发展观是在中国全面建设小康社会的情况下，新一届中央领导集体根据中国实际和改革开放的实践提出来的，切合当代世界发展趋势。科学发展观是我们党在实践“三个代表”重要思想过程中形成的新的执政理念，对于全面建设小康社会具有重大而深远的指导意义。
20多年改革开放启示我们：社会发展的战略目标，不是单纯追求国内生产总值的增长，而是在经济发展的基础上促进社会全面进步，促进人的全面发展；经济体制改革不仅要有利于促进生产力的发展，而且要有利于全面体现社会主义现代化事业的要求，实现社会和谐和全面进步。正是在这样的理念指导下，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》鲜明提出了“五个统筹”的重要思想，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。统筹区域发展，就是要按照科学发展观的要求，统筹兼顾、合理布局，妥善处理区域发展中的各方面关系，走各地区协调发展、共同富裕之路。统筹区域协调发展是实践科学发展观的重要方面，是促进国民经济持续快速健康发展和社会全面进步，实现全面建设小康社会目标的重要途径，也是结构调整的重大任务。
我国是一个幅员辽阔、人口众多、资源多样、市场广阔，但区域资源禀赋和区域社会经济基础差异较大的发展中大国。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，各个区域有了自身相对独立的经济利益，这就激发了区域经济发展的动力。由于地方政府都拥有强烈的赶超意识、挑战心理以及对优势的过分自信，忽视区域经济发展的客观规律，期望区域都能够“超常规、跳跃式”发展，结果造成了区域发展差距拉大、盲目开发资源、环境污染、区际经济摩擦不断、地域分工体系不健全、区域产业结构趋同、经济技术的梯度推进迟缓、区域市场开放程度不高、地区商品封锁和垄断现象较重、地方保护下的诸侯经济普遍盛行等问题。我们要在本世纪前20年实现国内生产总值翻两番，建设全面小康社会，就必须在科学发展观的指导之下，统筹解决现在已经出现的各种区域问题，同时保持一个比较高的发展速度，以较短的时间和较小的代价实现跨越式发展，逐步缩小与发达国家的差距。
（二）统筹区域发展要继续贯彻“两个大局”的战略指导思想。
共同富裕是社会主义的基本价值目标，也是现代化建设第三步要达到的战略目标。为了更好地实现“三步走”战略目标，邓小平和党中央根据中国幅员辽阔、各地区发展不平衡的特点，把区域经济发展问题提升到社会主义现代化建设全局的高度，提出了“两个大局”的思想。“两个大局”的区域发展战略构想是邓小平区域经济思想的核心，其他方面的内容都是这一核心思想的展开或延伸。1992年，他第一次将沿海和内地的发展关系明确概括为“两个大局”的思想。他说：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是一个大局。那时沿海也要服从这个大局。”1992年初，邓小平的南方谈话，把“两个大局”思想和社会主义的本质相联系并升华到中国特色社会主义建设道路高度：“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。”《邓小平文选》第3卷第373—348页)
当前，我们必须正确处理好抑制地区差距扩大的速度与提高国家整体实力和竞争力的关系。在地区差距成为影响和谐社会发展的新三大差距之一并引起广泛关注的情况下，我们必须统筹区域发展，采取必要措施抑制地区差距扩大的速度，但这决不能成为国家整体实力和竞争力提高的障碍。因为，在全球化加速发展，中国日益融入世界经济体系和国家间综合国力竞争日益激烈的国际形势下，迅速提高我国的综合实力和国际竞争力对我们国家国际地位的提高，实现“三步走”战略目标和建设全面小康社会具有至关重要的作用。而且，在中央财政还不丰裕的情况下，为了公平因素向欠发达地区投入过多的政策和资金资源，从长远来看，必然会影响发达地区竞争能力和财富创造能力的提高，从而影响到中央政府统筹地区发展的能力，最终不利于地区差距的缩小。
总之，统筹区域发展必须继续贯彻“两个大局”的战略指导思想，处理好“两个大局”之间的平衡问题，既要加快西部地区的发展，也不能忽视东部地区已经形成的发展优势。要鼓励东部有条件的地区率先基本实现现代化，率先建立完善的社会主义市场经济体制，率先在经济运作方面与国际接轨。同时，要采取适当措施，加强东西部地区的结合和要素转移，并以财政转移支付等宏观调控政策，尽量缩小东西部地区之间的收入和生活水平差距。
二、统筹区域发展的基本原则
(一)统筹区域发展既要发挥市场机制的基础性作用，又要充分发挥政府的宏观调控职能。
关于市场和政府的关系问题，经济学理论和世界经济发展史已经有了很清楚的结论，那就是市场应该是配置资源的基础性手段，但市场也有失灵的情况，需要政府作用来弥补。建立社会主义市场经济体制，是把社会主义与市场经济结合在一起，既要使市场处于资源配置的基础性地位，又要充分发挥政府的宏观调控作用。
“统筹”就是兼顾，“统筹”的主体是中央政府。统筹区域发展就是中央政府在改革和发展进程中协调好全国各地区的发展和利益。国内外的发展经验表明，在市场经济中，政府特别是中央政府对区域经济发展具有巨大的作用。政府可以通过制定和实施区域开发规划，运用法律和经济手段引导经济要素向目标区域转移，运用财政转移支付手段缩小地区之间的收入差距或支持目标区域的社会发展事业。政府可以通过制定区域发展战略和政策，提供跨区域的基础设施，引导地区经济合理分工，促进地区经济合作，引导产业在地域间进行梯度转移等。
尽管政府在统筹区域发展中大有作为，但是必须是在发挥市场在资源配置的基础性作用的前提之下。因此，现在统筹区域发展，实现生产要素在空间上的配置必要遵循利益导向，而不能重走计划经济时代的老路。
(二)统筹区域经济发展既要解决体制、制度等基础问题，又要有阶段性具体政策。
世界经济发展史证明，任何一个经济体的长期协调发展，都必须建立在一整套的合理的体制、制度和机构的基础上。中国目前正经历由计划经济向社会主义市场经济的体制转轨过程中，仍然存在着一些不合理的旧体制、旧制度的残余，同时新体制、新制度不够彻底、健全和系统。如中央和地方的关系、计划经济体制下的行政区划、户籍制度和具体的社会主义市场经济的法律、法规、制度等都存在着一些不合理的地方。这些不合理不健全的制度安排严重妨碍社会主义统一市场建立和社会主义市场经济的正常运作。因此，要通过发挥发挥区域比较优势来实现区域经济协调发展，不仅应该对原有的区域经济政策及宏观调控手段进行反思，以使其适应区域经济协调发展的需要，而且要通过制度安排和制度创新，弱化原有体制及现行体制中妨碍市场经济运行的不合理制度安排，以期通过两种机制相互补充、相得益彰，共同推进中国区域经济的健康、协调发展。(陈计旺：《地域分工与区域经济协调发展》，经济管理出版社2001年12月版，第256页)
体制和制度是经济健康发展的基础，政策是促进经济发展的直接手段。只要社会主义市场经济体制和制度没有完善和健全，地区之间良性互动的长效机制就难以形成。因此统筹区域发展必须从根本上解决体制和制度的基础性问题。体制的转轨和制度的健全是一个长期过程。我们现在正处于改革的攻坚阶段，必须加大改革的力度，加快改革的进度；同时，在现有制度基础上，尽可能通过制定合理的阶段性的区域发展规划和政策，推动区域经济健康协调发展。
（三）统筹区域发展要以系统的思想，寻求综合解决各种区域问题的途径。
系统的概念来源于人类长期的社会实践。系统论的核心思想是构成系统的要素之间、要素和整体之间以及整体与环境之间存在着一定的有机联系，从而在系统的内部和外部形成一定的结构和秩序，因而，系统具有集合性、关联性和开放性。系统论的出现彻底改变了人们的思维方式，使人们在向宏观世界和微观世界认识的进军中，逐步揭示出客观事物的本质联系和内部联系。马克思主义的辩证唯物主义所体现的物质世界普遍联系和整体性的思想就是系统论的哲学概念。
正是由于客观世界所具有的整体性和联系性特征，我们在认识世界和改造世界的过程中必须遵循系统论的思想。我国各区域经济共同组成完整的国民经济体系，各地区的区域问题都不是孤立的，而是有着密切的关联。因此，统筹区域发展，不单纯是解决个别的区域问题或促进个别地区的发展，不是头疼医头、脚疼医脚，而是要以系统论思想为指导，寻求全面解决各种类型的区域问题的途径，使各区域形成相互合作、相互支持、共同发展的区域经济新格局。
(作者单位：中共中央党校科研部)
[关键词] 区域差距； 统筹区域发展； 科学发展观； 指导思想
[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2006）03-0031-03
党的十六届五中全会将统筹区域发展作为落实科学发展观，建设全面小康社会的重要举措。会议公报指出，要继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局。
改革开放以来，我国区域经济发展一方面取得令人注目的成就，同时也积累了相当多的矛盾和冲突。特别是地区差距不断扩大和地区产业结构趋同等区域问题日益严重，已经成为制约中国综合国力和国际竞争力提高，影响国家安定、民族团结、建设和谐社会和实现共同富裕的社会主义价值目标的关键问题。
实现统筹区域发展的目标，制定科学合理的统筹区域发展的战略，必须首先确定科学的指导思想和基本原则，然后再考虑具体的、系统的政策措施。
一、统筹区域发展的指导思想
现阶段统筹区域发展，必须坚持科学发展观和“两个大局”的思想指导。这是实现我国经济增长方式转变、可持续发展，兼顾地区之间公平和效率，建设和谐社会和全面建设小康社会的根本保障。
（一）统筹区域发展必须坚持科学发展观的指导。
十六届三中全会明确提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”科学发展观是在中国全面建设小康社会的情况下，新一届中央领导集体根据中国实际和改革开放的实践提出来的，切合当代世界发展趋势。科学发展观是我们党在实践“三个代表”重要思想过程中形成的新的执政理念，对于全面建设小康社会具有重大而深远的指导意义。
20多年改革开放启示我们：社会发展的战略目标，不是单纯追求国内生产总值的增长，而是在经济发展的基础上促进社会全面进步，促进人的全面发展；经济体制改革不仅要有利于促进生产力的发展，而且要有利于全面体现社会主义现代化事业的要求，实现社会和谐和全面进步。正是在这样的理念指导下，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》鲜明提出了“五个统筹”的重要思想，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。统筹区域发展，就是要按照科学发展观的要求，统筹兼顾、合理布局，妥善处理区域发展中的各方面关系，走各地区协调发展、共同富裕之路。统筹区域协调发展是实践科学发展观的重要方面，是促进国民经济持续快速健康发展和社会全面进步，实现全面建设小康社会目标的重要途径，也是结构调整的重大任务。
我国是一个幅员辽阔、人口众多、资源多样、市场广阔，但区域资源禀赋和区域社会经济基础差异较大的发展中大国。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，各个区域有了自身相对独立的经济利益，这就激发了区域经济发展的动力。由于地方政府都拥有强烈的赶超意识、挑战心理以及对优势的过分自信，忽视区域经济发展的客观规律，期望区域都能够“超常规、跳跃式”发展，结果造成了区域发展差距拉大、盲目开发资源、环境污染、区际经济摩擦不断、地域分工体系不健全、区域产业结构趋同、经济技术的梯度推进迟缓、区域市场开放程度不高、地区商品封锁和垄断现象较重、地方保护下的诸侯经济普遍盛行等问题。我们要在本世纪前20年实现国内生产总值翻两番，建设全面小康社会，就必须在科学发展观的指导之下，统筹解决现在已经出现的各种区域问题，同时保持一个比较高的发展速度，以较短的时间和较小的代价实现跨越式发展，逐步缩小与发达国家的差距。
（二）统筹区域发展要继续贯彻“两个大局”的战略指导思想。
共同富裕是社会主义的基本价值目标，也是现代化建设第三步要达到的战略目标。为了更好地实现“三步走”战略目标，邓小平和党中央根据中国幅员辽阔、各地区发展不平衡的特点，把区域经济发展问题提升到社会主义现代化建设全局的高度，提出了“两个大局”的思想。“两个大局”的区域发展战略构想是邓小平区域经济思想的核心，其他方面的内容都是这一核心思想的展开或延伸。1992年，他第一次将沿海和内地的发展关系明确概括为“两个大局”的思想。他说：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是一个大局。那时沿海也要服从这个大局。”1992年初，邓小平的南方谈话，把“两个大局”思想和社会主义的本质相联系并升华到中国特色社会主义建设道路高度：“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。”《邓小平文选》第3卷第373—348页)
当前，我们必须正确处理好抑制地区差距扩大的速度与提高国家整体实力和竞争力的关系。在地区差距成为影响和谐社会发展的新三大差距之一并引起广泛关注的情况下，我们必须统筹区域发展，采取必要措施抑制地区差距扩大的速度，但这决不能成为国家整体实力和竞争力提高的障碍。因为，在全球化加速发展，中国日益融入世界经济体系和国家间综合国力竞争日益激烈的国际形势下，迅速提高我国的综合实力和国际竞争力对我们国家国际地位的提高，实现“三步走”战略目标和建设全面小康社会具有至关重要的作用。而且，在中央财政还不丰裕的情况下，为了公平因素向欠发达地区投入过多的政策和资金资源，从长远来看，必然会影响发达地区竞争能力和财富创造能力的提高，从而影响到中央政府统筹地区发展的能力，最终不利于地区差距的缩小。
总之，统筹区域发展必须继续贯彻“两个大局”的战略指导思想，处理好“两个大局”之间的平衡问题，既要加快西部地区的发展，也不能忽视东部地区已经形成的发展优势。要鼓励东部有条件的地区率先基本实现现代化，率先建立完善的社会主义市场经济体制，率先在经济运作方面与国际接轨。同时，要采取适当措施，加强东西部地区的结合和要素转移，并以财政转移支付等宏观调控政策，尽量缩小东西部地区之间的收入和生活水平差距。
二、统筹区域发展的基本原则
(一)统筹区域发展既要发挥市场机制的基础性作用，又要充分发挥政府的宏观调控职能。
关于市场和政府的关系问题，经济学理论和世界经济发展史已经有了很清楚的结论，那就是市场应该是配置资源的基础性手段，但市场也有失灵的情况，需要政府作用来弥补。建立社会主义市场经济体制，是把社会主义与市场经济结合在一起，既要使市场处于资源配置的基础性地位，又要充分发挥政府的宏观调控作用。
“统筹”就是兼顾，“统筹”的主体是中央政府。统筹区域发展就是中央政府在改革和发展进程中协调好全国各地区的发展和利益。国内外的发展经验表明，在市场经济中，政府特别是中央政府对区域经济发展具有巨大的作用。政府可以通过制定和实施区域开发规划，运用法律和经济手段引导经济要素向目标区域转移，运用财政转移支付手段缩小地区之间的收入差距或支持目标区域的社会发展事业。政府可以通过制定区域发展战略和政策，提供跨区域的基础设施，引导地区经济合理分工，促进地区经济合作，引导产业在地域间进行梯度转移等。
尽管政府在统筹区域发展中大有作为，但是必须是在发挥市场在资源配置的基础性作用的前提之下。因此，现在统筹区域发展，实现生产要素在空间上的配置必要遵循利益导向，而不能重走计划经济时代的老路。
(二)统筹区域经济发展既要解决体制、制度等基础问题，又要有阶段性具体政策。
世界经济发展史证明，任何一个经济体的长期协调发展，都必须建立在一整套的合理的体制、制度和机构的基础上。中国目前正经历由计划经济向社会主义市场经济的体制转轨过程中，仍然存在着一些不合理的旧体制、旧制度的残余，同时新体制、新制度不够彻底、健全和系统。如中央和地方的关系、计划经济体制下的行政区划、户籍制度和具体的社会主义市场经济的法律、法规、制度等都存在着一些不合理的地方。这些不合理不健全的制度安排严重妨碍社会主义统一市场建立和社会主义市场经济的正常运作。因此，要通过发挥发挥区域比较优势来实现区域经济协调发展，不仅应该对原有的区域经济政策及宏观调控手段进行反思，以使其适应区域经济协调发展的需要，而且要通过制度安排和制度创新，弱化原有体制及现行体制中妨碍市场经济运行的不合理制度安排，以期通过两种机制相互补充、相得益彰，共同推进中国区域经济的健康、协调发展。(陈计旺：《地域分工与区域经济协调发展》，经济管理出版社2001年12月版，第256页)
体制和制度是经济健康发展的基础，政策是促进经济发展的直接手段。只要社会主义市场经济体制和制度没有完善和健全，地区之间良性互动的长效机制就难以形成。因此统筹区域发展必须从根本上解决体制和制度的基础性问题。体制的转轨和制度的健全是一个长期过程。我们现在正处于改革的攻坚阶段，必须加大改革的力度，加快改革的进度；同时，在现有制度基础上，尽可能通过制定合理的阶段性的区域发展规划和政策，推动区域经济健康协调发展。
（三）统筹区域发展要以系统的思想，寻求综合解决各种区域问题的途径。
系统的概念来源于人类长期的社会实践。系统论的核心思想是构成系统的要素之间、要素和整体之间以及整体与环境之间存在着一定的有机联系，从而在系统的内部和外部形成一定的结构和秩序，因而，系统具有集合性、关联性和开放性。系统论的出现彻底改变了人们的思维方式，使人们在向宏观世界和微观世界认识的进军中，逐步揭示出客观事物的本质联系和内部联系。马克思主义的辩证唯物主义所体现的物质世界普遍联系和整体性的思想就是系统论的哲学概念。
正是由于客观世界所具有的整体性和联系性特征，我们在认识世界和改造世界的过程中必须遵循系统论的思想。我国各区域经济共同组成完整的国民经济体系，各地区的区域问题都不是孤立的，而是有着密切的关联。因此，统筹区域发展，不单纯是解决个别的区域问题或促进个别地区的发展，不是头疼医头、脚疼医脚，而是要以系统论思想为指导，寻求全面解决各种类型的区域问题的途径，使各区域形成相互合作、相互支持、共同发展的区域经济新格局。
(作者单位：中共中央党校科研部)