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摘要：在新冠肺炎疫情沖击下，拉丁美洲及加勒比地区的政治、经济和社会危机叠发，地区形势复杂多变。作为处于世界体系外围的国家，拉丁美洲和加勒比地区国家自融入全球化以来，就陷入应对频发的初级产品价格起落和资本流动逆转状态中，其宏观经济政策目标往往聚焦于应对外部冲击而忽视内部结构性问题。其结果是这些国家难以获得价值链上的向上位移，也无法通过强化金融稳定应对危机。随着抗疫周期延长，疫情触发各领域的风险挑战交织，叠加长期存在的内部结构性问题，疫情冲击有可能演变为一场制度性、系统性的危机。拉美需要从内部和外部两方面着手，在内部推行结构性改革和深化地区一体化，寻找内生增长动力，对外则可以积极加强和中国共建“一带一路”的合作，解决发展动力不足的顽疾。
关键词：新冠肺炎疫情经济危机国际资本流动全球价值链
作者简介：王飞，中国社会科学院拉丁美洲研究所副研究员;
周全，中国国际贸易促进委员会商事法律服务中心企业合规促进处职员。
本文为国家社会科学基金重大项目《新形势下全球价值链重构对国际经济权力转移的影响及中国应对策略研究》（20&ZD143）和中国社会科学院青年科研启动项目《巴西左翼政府经济发展战略研究》（2020 YQNQD00132）的阶段性研究成果。
2019年，拉丁美洲和加勒比（简称“拉美”）多国民众走上街头，向政府表达改善经济、增加就业、惩治腐败、稳定物价、振兴产业等诉求。2020年初袭来的新冠肺炎疫情令拉美本就糟糕的地区形势雪上加霜。尽管2020年第四季度形势有所好转，各机构纷纷上调拉美经济增速预期，但全年衰退7.4%的数据，还是将其推入近120年来最严重的经济危机中。事实上，拉美自2014年起就已步入经济萧条期，成为全球经济增速最缓慢的地区之一。新冠肺炎疫情加剧了拉美政治、经济和社会三重危机叠发的影响，2019年开始此起彼伏的社会抗议几乎遍布所有拉美国家，延续至今。本文通过分析拉美政治、经济和社会形势，拟在全球视野下探讨拉美国家当前面临的三重危机、应对危机的政策空间、陷入困境的根源以及破困之道。
一、新冠肺炎疫情引发拉美三重危机
新冠肺炎疫情大流行以来，拉美逐渐沦为重灾区，累计确诊病例约占全球的1/5。疫情给拉美带来新挑战的同时也引发了各种旧问题，卫生赤字、社会赤字、政治赤字、经济赤字和治理赤字浮现，经济、政治和社会风险叠加，危机一触即发，拉美或陷入又一个“失去的十年”。
（一）经济衰退加深
从全球范围来看，新冠肺炎疫情蔓延到拉美地区，其扩散的速度和影响的严重程度都超乎想象。经济领域首当其冲，疫情严重冲击贸易与投资、金融与资本市场、全球产业链、大宗产品价格及旅游业五大领域，令本就脆弱的拉美经济雪上加霜。世界银行的数据显示，新冠肺炎疫情使拉美国内生产总值（GDP）缩水近7%，幅度高于撒哈拉以南非洲、中东和中亚等其他全球次区域。
2020年，拉美进出口分别下降19%和20%，外国直接投资缩水55%，这使历来依靠外部资源作为增长主动力的拉美国家经济集体“失速”。根据联合国拉美经委会（ECLAC）的数据，拉美33个独立国家中，除圭亚那得益于发现大储量油田并投产，其GDP增长30.9%之外，其余32个国家GDP全部是负增长。其中，巴西、墨西哥和阿根廷的GDP增速分别为-5.3%、-9%和-10.5%;智利、哥伦比亚、秘鲁、乌拉圭等曾保持经济连续增长势头的国家也出现不同程度的衰退;加勒比地区的小国则受困于旅游业长期低迷和侨汇收入减少，经济增长恐陷入长期停滞。2008年国际金融危机主要冲击金融系统，实体经济抵抗力较强;此次新冠肺炎疫情严重影响了实体经济，冲击性强，毁灭性大。因此，2020年拉美经济衰退幅度超过2008年国际金融危机时期，甚至超过1983年拉美债务危机时期。事实上，受全球经济周期性和拉美国家经济结构性影响，拉美经济自2014年起已经进入萧条期。例如巴西和墨西哥已经陷入事实上的经济危机，阿根廷、委内瑞拉、玻利维亚、海地和古巴则陷入金融危机。2020年，新冠肺炎疫情使拉美经济陷入史上最严重的衰退，尽管2021年拉美经济将恢复增长，但距疫情之前的水平还相去甚远。
（二）政治局势不稳
新冠肺炎疫情的冲击持续从经济层面向政治层面蔓延，拉美新一轮政局动荡很可能卷土重来。近年来，拉美多国面临政治困境，缺少能够凝聚共识、指引发展方向的主导性政治力量，民众普遍对政府及领袖不信任。在此背景下，拉美国家政府应对疫情能力受限引发民众不满，巴西、阿根廷、墨西哥、智利、哥伦比亚等国家领导人的声望大幅下滑。2020年，除特立尼达和多巴哥执政党连任成功外，多米尼加、苏里南、圭亚那、玻利维亚、伯利兹等国的执政党均败选下台。其他国家虽未举行大选，但政局不稳、政党分裂、中央与地方政见不合等因素加剧了政治不稳定。例如，巴西总统博索纳罗因抗疫不力，民众不满意度在2020年一度攀升至43.4%，国内甚至出现将其弹劾的声音;巴西多位州长不满博索纳罗在疫情防控方面的不作为，地方防疫措施与中央政府形成对立，央地矛盾激化。再如，秘鲁朝野矛盾突出，府院之争持续并呈白热化。十天之内三换总统已引发不利于国家政治经济稳定和抗击新冠肺炎疫情的担忧。
新冠肺炎疫情冲击使拉美地区政治局势进入风险高发期，不稳定、不确定性因素显著增多。事实上，2008—2018年，拉美民众对本国民主制度的满意度从50%降至25%，在最近几年拉美“超级选举周期”中，“愤怒票”越来越多，政治“局外人”屡见不鲜。
王鹏：《拉美政治中的“局外人”：概念、类别与影响》，《拉丁美洲研究》2019年第5期。
（三）社会不稳定加剧
2003—2013年，拉美地区最引人注目的社会进步是贫困人口大幅减少、劳动力市场弹性扩大和收入分配持续改善。但随着2014年起经济增速放缓，2014—2018年，拉美减贫进程停滞，贫困率和贫困人口数量有所抬头。2019年，随着贫困率和赤贫率上升，贫困人口数量大幅增长，社会矛盾激化，拉美多国爆发严重的社会抗议。新冠肺炎疫情在冲击经济的同时加剧了拉美各国的贫困、失业和不平等，街头政治再次升温。尽管疫情发生以来，拉美各国政府迅速采取了一些针对低收入群体的社会政策，但2020年拉美贫困率为33.7%，为12年来的峰值;赤贫率则达12.5%，是20年来最高水平。就业和社会平等指标也进一步恶化，2020年底拉美失业率达10.7%，较2019年底上升2.6个百分点。而且就业形势对女性、非正规就业者和年轻人的冲击尤为严重，对中低收入家庭的影响更大，收入不平等程度加剧。 CEPAL.Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2020，Santiago de Chile，diciembre de 2020.
21世纪第一个十年，拉美经济持续增长带动了社会转型，也提升了民众特别是社会中间阶层对个人和国家发展的预期。但随后发生的经济发展遇阻、官员腐败和不作为、阶层流动受限、收入下降甚至返贫等一系列问题，使民众对政府的容忍度下降。在街头政治历来活跃的拉美地区，只要政府政策不及预期，就可能引发大规模社会抗议，造成社会危机。
二、拉美经济政策难克危机的根本原因
应对政治、经济和社会三重危机的原因在于拉美经济不景气，难觅经济增长动力。拉美各国纷纷升级防范措施，以多管齐下、严防死守的方式应对疫情快速发展，同时积极运用短期经济刺激政策，对冲疫情管控政策对消费、投资及跨境贸易的不利影响。但是，无论是财政刺激，还是金融应急政策，中长期内的效果并不显著，结构性问题长期存在以及嵌入世界经济体系的方式使拉美陷入发展困境。
（一）拉美应对危机的经济政策
自疫情发生以来，拉美国家迅速反应，积极行动，推出一系列政策助力经济纾困。ECLAC也发布多份特别报告，引导拉美国家采取更积极灵活的财政和货币政策，保护弱势群体，救助中小企业，加强生产和贸易一体化等政策，在极度艰难的情况下应对疫情。
拉美国家应对新冠肺炎疫情冲击的政策措施较为传统，财政政策和货币政策双管齐下（见表1）。财政政策方面，绝大多数国家为保民生，增加家庭转移支付额度，减税或推迟征税;大多数国家对家庭债务延期，缓解家庭压力;还有一些国家降低社保缴费比例或延迟征缴，扩大家庭可支配收入。货币政策方面，降息成为绝大多数国家的首选;部分实行浮动汇率制的国家利用外汇储备干预市场，维持汇率稳定;财政压力轻的一些国家还通过购买债券充当最后贷款人，向市场注入流动性。此外，绝大多数拉美国家针对中小企业推出了特别政策，包括提供流动性、增加贷款额度以及降低企业税费等。
（二）制约经济政策起效的因素
各国应对疫情的经济政策都受到政府财政状况和获取金融资源能力的制约。同时，劳动力市场的分层和僵化以及民众对自由民主国家的政治幻想成为经济政策起效的关键外生约束变量。首先，拉美通货膨胀的历史和国际金融环境制约其货币政策效果。在实行通货膨胀目标制的国家，货币政策需同时考虑通货膨胀率和汇率变化;以货币供应量为锚定目标的国家，受制于基础货币总量控制，频繁使用扩张性货币政策变得更为不可能。相较于发达国家的零利率甚至负利率，拉美国家也纷纷降息，利差缩小的结果是资本流出规模扩大，特别是在巴西、哥伦比亚、阿根廷、墨西哥、乌拉圭等主权息差较大的国家，扩张性货币政策的效果被打了折扣。其次，财政压力限制财政政策空间。削减资本性支出依旧是拉美国家抑制初级财政支出扩大的主要手段。然而2014年以来，拉美经济发展不确定性增强，各国财政形势恶化，资本性支出增加。再加之全球大宗商品价格持续低迷和全球经济增长放缓，拉美国家的财政能力受限，财政政策空间缩小。收入分配不合理以及存在大量非正规就业也对财政政策形成压力。非正规就业难以参与到收入分配之中，政府不得不通过大规模转移支付以换取这部分人的选票。再其次，非正规就业部门成为政策难以覆盖的地区。经济合作与发展组织（OECD）成员国非正规就业比例为15%，拉美国家的平均水平达到60%，这意味着拉美60%的劳动力缺乏社会保障。尽管各国普遍针对企业实行“多予少取”政策，但这些企业解决就业的规模较小，应对危机的劳动力政策力度不足。此外，社会隔离政策使一些非正规岗位消失，大批非正规就业人员被迫再次失业。最后，民众对自由民主国家的政治幻想成为政府经济政策不得不考慮的因素。21世纪初，伴随着拉美国家经济增长，中产阶级队伍得以壮大，并不断向政府提出更多政治诉求，2019年拉美街头政治抬头便是印证。政治家为获得选票，不得不将中产阶级的诉求作为社会政策的重要一环。这就使拉美在应对危机时，不得不扩大社会政策的内容和对象，多目标与单一政策工具的矛盾凸显。此外，拉美国家在疫情防控与恢复经济间来回摆动，其结果是疫情防控效果大打折扣，而经济状况也未见好转。
（三）陷入困境的根本原因
拉美国家应对危机的经济举措带有明显应急性，或许在一定程度上能缓解经济下行压力，但终究无法解决根本问题。与其说是新冠肺炎疫情引发了拉美的三重危机，不如说是经济结构的脆弱性拖垮了拉美。经济结构决定了拉美国家参与国际分工的具体形式，而这反过来又作用于国内经济结构，形成一对自我强化的相互作用力。
首先，拉美在国际生产分工与全球价值链中的地位放大了新冠肺炎疫情的不利冲击。拉美的生产和贸易结构使其只能够参与全球价值链较低端劳动密集型及资源密集型中间品的组装、生产，而技术密集型和资金密集型的研发、设计等环节主要由发达国家完成。尽管拉美国家早已意识到这种模式不可持续，但在全球“再工业化”的今天，拉美却在“去制造业化”的路上越走越远，制造业增加值占GDP的比重自2003年起越来越低，由20.46%降至2019年的12.25%。在拉美多国长期实施进口替代工业化战略以及普遍经历“经济奇迹”的时期，这一指标均在20%以上。拉美国家在全球价值链中的参与极其有限，仍在生产供其他国家进一步加工的初级产品，只有巴西、墨西哥、智利、阿根廷等少数国家能够以初级制造业参与其中。除墨西哥和巴西外，拉美国家在参与由跨国公司主导的生产网络中被边缘化，而跨国公司在拉美建立的分公司数量也远不能匹配拉美国家的经济发展水平。即使是制造业水平最高的墨西哥，其产品在全球价值链当中的价值增值也非常小，与科技前沿的距离更大。因此，突如其来的疫情和隔离政策导致物资短缺以及全球价值链缩短甚至断裂，再加上已经持续一段时间的逆全球化风波，引发了对拉美生产供应链高度依赖外部的担忧。 其次，国际资本流动与危机频发使拉美的发展节奏中断。拉美国家在20世纪80年代债务危机后开始放松管制，金融全面开放。汇率浮动之后，越来越多的国家在货币政策方面选择通货膨胀目标制，利率成为唯一的货币政策工具。利率成为实现通货膨胀目标的手段之后，具备了和汇率一样的周期性特征，再加上本就周期性变动的资产价格，导致嵌入全球金融周期当中的拉美国家具有危机频发的固有基础。由于存在以资本流动、信贷增长和资产价格为特征的全球金融周期，像拉美这样的世界经济外围国家无论采取何种汇率制度，都只能在资本自由流动和货币政策独立性之间二选一，传统的国际金融“三元悖论”变为“二元悖论”。新冠肺炎疫情强化了国际金融周期性的冲击力度，尤其是美元强周期、大宗商品价格下行等压力造成拉美国家货币贬值和资本外逃。2019年，ECLAC有统计数据的18个拉美国家中有12国货币贬值，2020年1—10月，17个拉美国家的货币贬值。
CEPAL，Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2020，Santiago de Chile，diciembre de 2020.由于存在汇率—价格传递效应，为防止货币贬值引发通货膨胀，各国中央银行采取措施消除汇率变动的不利影响，但汇率政策最终都会作用于利率市场，从而使货币政策目标多元化，影响货币政策独立性。此外，疫情恶化还会使拉美国家的风险溢价上升，造成资本流动骤停甚至逆转。
三、拉美破困之道：改革、团结与合作
发展道路“迷失”是始终困扰拉美国家的核心问题。新冠肺炎疫情背景下，传统的政治格局与经济社会治理模式再次遭遇挑战。面对发展困境，拉美国家需要裂解与重构，寻找新出路，摆脱危机并突破困境。一方面，各国要全力应对当下挑戰，尽快控制疫情、复苏经济、稳定社会;另一方面，各国要着眼长远发展，推动深层次结构性变革，增强内生发展动力，营造稳定发展环境。困境之下，拉美国家普遍将加强与中国的关系提升到新战略高度，中拉合作展现出更强动力。
（一）推动深层次结构性改革
拉美最初的结构性改革是在20世纪80年代，是应对债务危机的应急性反应。20世纪90年代，拉美开始改革的“再改革”，但在进入21世纪后改革的势头有所放缓。21世纪初开启的全球大宗商品超级周期为拉美提供了较为有利的外部市场环境，促其经济繁荣一时。但是，拉美多数国家未能利用有利机遇期启动结构性改革，提升其内生经济增长动力。2000—2018年，拉美是全球全要素生产率（TFP）增长最缓慢的地区，特别是2016年之后，TFP持续下降。其结果是拉美地区的投资率低于全球平均水平。2014年之后，拉美地区固定资本形成率始终低于20%。
CEPAL，Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe，2020（LC/PUB.2021/1-P），Santiago，2021.资本积累不足和生产率增长放缓成为增长乏力的根源。
根据国际货币基金组织的研究，只有秘鲁和阿根廷在贸易、金融、劳动力市场及产品市场领域均实行了重大改革。当前，墨西哥广泛存在微观经济扭曲，巴西则在劳工党执政周期中延误推出一揽子结构性改革计划的最佳时机。新冠肺炎疫情冲击为拉美国家启动结构性改革提供了契机。疫情对不同技术产业的影响不同，全球价值链重构对拉美地区高技术产业部门的冲击最大，拉美国家若不采取有效的应对政策，有重返产品初级化的风险。拉美各国普遍面临的结构性约束包括人力资本储备不足、劳动力市场灵活度差、营商环境差、创新能力弱、基础设施建设缺口大、公共治理能力低下等因素。结构性改革是拉美国家加强金融抗风险能力的关键。拉美各国应在确保中央银行独立性的前提下，强化监管和监督工作，确保建立充足的资本和流动性缓冲，防范全球投资组合的破坏性调整和信贷质量恶化产生的负面冲击。各国还应加强监控以及尽量减少资产负债表上的货币错配和期限错配敞口，维护金融稳定，让汇率更好地发挥调节作用，免受其他宏观经济变量的干扰。
改革并非易事。尤其在当前危机叠发的不利情况下，很多国家的政府不仅要面对低支持率和反对派掣肘，还要担心变革触及既得利益阶层或影响民众短期福利，从而引发社会新动荡。但是，如果不转变发展理念，切实推进结构性改革，大力发展创新战略，拉美就会失去通过改革再次寻找内生增长动力的机会窗口，经济将更加脆弱。因此，面对结构性困境，结构性改革迫在眉睫。
（二）深化地区一体化
拉美地区一体化的初衷之一是维持进口替代工业化战略，向地区内部寻找动力。但由于面临着极度贫困和高度不平等，并且很多国家还被军政府统治，拉美各国在寻求经济一体化的同时，也将政策重点放在保障国内精英阶级利益上。2008年国际金融危机后，地区主义浪潮陷入低谷，实用主义在拉美兴起，“没有永远的朋友，只有永恒的利益”在拉丁美洲一体化的历史中得到了充分体现。利益驱动着国家之间的分合，相互交织的利益关系改变着利益格局。
目前的拉美地区深度分裂，各国团结协作的倾向处于历史最低潮。新冠肺炎疫情背景下，南方共同市场、拉美和加勒比共同体、美洲玻利瓦尔联盟等地区一体化组织纷纷举行视频会议倡导团结合作和共同抗疫。但随着拉美疫情持续恶化，各国自顾不暇，逐渐转向各自为政。拉美区域一体化碎片化的形势没有得到改善，地区领导者继续缺失。例如，墨西哥接任2020年拉美和加勒比共同体（CELAC）轮值主席国后不久，巴西即宣布暂停参与CELAC框架内的所有活动。对于拥有长期区域一体化历史的拉美地区而言，充分利用各个国家取得的发展成果是深化区域一体化进程的有效途径。当前形势为加强区域一体化建设提供了机遇。
（三）精准推进中拉合作
2020年，尽管中拉贸易因新冠肺炎疫情出现萎缩，经济合作项目也受到一定程度的影响，但中拉经济互补性强，拉美市场前景广阔，双方经贸关系长期依然向好。2020年7月23日，王毅外长提出的发展中拉关系的“三个不会改变”和下一步中拉合作的“五点倡议”，表达了中拉合作的中方立场，拉美仍然是中国对外经济联系的重点区域。同时，中国抗击新冠肺炎疫情取得的重大战略成果，大大增强了拉美国家对中国制度和理念的认同，加强同中国合作仍是拉美国家政府和社会各界的必选项。通过与中国合作，拉美国家有机会深度融入以中国为中心的亚洲价值链，打造拉美与亚洲的“泛洲域共同体”。 目前，越来越多的拉美国家与中国签署“一带一路”合作文件，希望抓住发展的新机遇。中拉“一带一路”合作“换挡加速”需要探索出符合拉美政治、经济及外交特点的合作路径。当前形势下，针对拉美危机叠发和其发展困境，精准推进中拉合作不仅是顺应经济全球化趋势，为解决世界发展难题而贡献力量的中国态度，也是推动全球经济治理变革的中国方案。作为全球最大的新兴经济体和发展中国家，在全球化走到十字路口之际，中国不能当旁观者，而要做引领者。对于长期寻求突破发展困境的拉美国家来说，加强与中国共建“一带一路”合作或许有可能帮助其解决发展动力不足的顽疾。
中国由出口导向和投资驱动转向增加产品附加值，大力发展服务业并提振内需，这为拉美国家创造了机遇。中国和拉美国家在“一带一路”框架内的贸易与金融合作有助于拉美应对国际分工和国际资本流动带来的挑战。一方面，逆全球化和全球经贸摩擦开启了全球价值链重构，对各国参与国际分工产生了深远影响。中国和拉美国家积极开展产能合作，中国的基础设施建设和投资项目受到拉美国家的欢迎。这不仅能改善拉美落后的基础设施水平，还能助力于拉美国家实现长期可持续的经济发展。另一方面，中国以提供区域性公共产品的方式同拉美国家开展金融合作。拉美国家成为亚洲基础设施投资银行、中拉合作基金、金砖国家开发银行等开发性金融机构和金融资源的受益者，中国的五大国有銀行也在拉美设立金融机构，以徐工集团为代表的中国企业通过建立徐工巴西银行进行业务的多样化尝试，不断拓展中拉合作的方式和途径。
参考文献：
1.林毅夫：《“一带一路”与自贸区：中国新的对外开放倡议与举措》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1期。
2.王鹏：《拉美政治中的“局外人”：概念、类别与影响》，《拉丁美洲研究》2019年第5期。
3.王正毅：《物质利益与价值观念：全球疫情下的国际冲突与合作》，《国际政治研究》2020年第3期。
4.张云：《新冠疫情下全球治理的区域转向与中国的战略选项》，《当代亚太》2020年第3期。
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6.Juan S.Blyde ed.Synchronized Factories：Latin America and the Caribbean in the Era of Global Value Chains，Inter-American Development Bank，2014.
7.Pérez Hernández，Carla Carolina，Graciela Lara Gómez and Denise Gómez Hernández.Evolución de la capacidad tecnológica en México：Aplicación del análisis estadístico multivariante de cluster，Contaduría y administración，2017（2）.
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10.Zettelmeyer Jeromin.Growth and Reforms in Latin America：A Survey of Facts and Arguments，IMF Working Paper，2006/210.
11.Lanchimba C.，Bonilla A.，and Díaz J.The Covid-19 Pandemic：Theoretical Scenarios of Its Socioeconomic Impacts in Latin America and the Caribbean，Brazilian Journal of Political Economy，2020（4）.
责任编辑：郭霞
关键词：新冠肺炎疫情经济危机国际资本流动全球价值链
作者简介：王飞，中国社会科学院拉丁美洲研究所副研究员;
周全，中国国际贸易促进委员会商事法律服务中心企业合规促进处职员。
本文为国家社会科学基金重大项目《新形势下全球价值链重构对国际经济权力转移的影响及中国应对策略研究》（20&ZD143）和中国社会科学院青年科研启动项目《巴西左翼政府经济发展战略研究》（2020 YQNQD00132）的阶段性研究成果。
2019年，拉丁美洲和加勒比（简称“拉美”）多国民众走上街头，向政府表达改善经济、增加就业、惩治腐败、稳定物价、振兴产业等诉求。2020年初袭来的新冠肺炎疫情令拉美本就糟糕的地区形势雪上加霜。尽管2020年第四季度形势有所好转，各机构纷纷上调拉美经济增速预期，但全年衰退7.4%的数据，还是将其推入近120年来最严重的经济危机中。事实上，拉美自2014年起就已步入经济萧条期，成为全球经济增速最缓慢的地区之一。新冠肺炎疫情加剧了拉美政治、经济和社会三重危机叠发的影响，2019年开始此起彼伏的社会抗议几乎遍布所有拉美国家，延续至今。本文通过分析拉美政治、经济和社会形势，拟在全球视野下探讨拉美国家当前面临的三重危机、应对危机的政策空间、陷入困境的根源以及破困之道。
一、新冠肺炎疫情引发拉美三重危机
新冠肺炎疫情大流行以来，拉美逐渐沦为重灾区，累计确诊病例约占全球的1/5。疫情给拉美带来新挑战的同时也引发了各种旧问题，卫生赤字、社会赤字、政治赤字、经济赤字和治理赤字浮现，经济、政治和社会风险叠加，危机一触即发，拉美或陷入又一个“失去的十年”。
（一）经济衰退加深
从全球范围来看，新冠肺炎疫情蔓延到拉美地区，其扩散的速度和影响的严重程度都超乎想象。经济领域首当其冲，疫情严重冲击贸易与投资、金融与资本市场、全球产业链、大宗产品价格及旅游业五大领域，令本就脆弱的拉美经济雪上加霜。世界银行的数据显示，新冠肺炎疫情使拉美国内生产总值（GDP）缩水近7%，幅度高于撒哈拉以南非洲、中东和中亚等其他全球次区域。
2020年，拉美进出口分别下降19%和20%，外国直接投资缩水55%，这使历来依靠外部资源作为增长主动力的拉美国家经济集体“失速”。根据联合国拉美经委会（ECLAC）的数据，拉美33个独立国家中，除圭亚那得益于发现大储量油田并投产，其GDP增长30.9%之外，其余32个国家GDP全部是负增长。其中，巴西、墨西哥和阿根廷的GDP增速分别为-5.3%、-9%和-10.5%;智利、哥伦比亚、秘鲁、乌拉圭等曾保持经济连续增长势头的国家也出现不同程度的衰退;加勒比地区的小国则受困于旅游业长期低迷和侨汇收入减少，经济增长恐陷入长期停滞。2008年国际金融危机主要冲击金融系统，实体经济抵抗力较强;此次新冠肺炎疫情严重影响了实体经济，冲击性强，毁灭性大。因此，2020年拉美经济衰退幅度超过2008年国际金融危机时期，甚至超过1983年拉美债务危机时期。事实上，受全球经济周期性和拉美国家经济结构性影响，拉美经济自2014年起已经进入萧条期。例如巴西和墨西哥已经陷入事实上的经济危机，阿根廷、委内瑞拉、玻利维亚、海地和古巴则陷入金融危机。2020年，新冠肺炎疫情使拉美经济陷入史上最严重的衰退，尽管2021年拉美经济将恢复增长，但距疫情之前的水平还相去甚远。
（二）政治局势不稳
新冠肺炎疫情的冲击持续从经济层面向政治层面蔓延，拉美新一轮政局动荡很可能卷土重来。近年来，拉美多国面临政治困境，缺少能够凝聚共识、指引发展方向的主导性政治力量，民众普遍对政府及领袖不信任。在此背景下，拉美国家政府应对疫情能力受限引发民众不满，巴西、阿根廷、墨西哥、智利、哥伦比亚等国家领导人的声望大幅下滑。2020年，除特立尼达和多巴哥执政党连任成功外，多米尼加、苏里南、圭亚那、玻利维亚、伯利兹等国的执政党均败选下台。其他国家虽未举行大选，但政局不稳、政党分裂、中央与地方政见不合等因素加剧了政治不稳定。例如，巴西总统博索纳罗因抗疫不力，民众不满意度在2020年一度攀升至43.4%，国内甚至出现将其弹劾的声音;巴西多位州长不满博索纳罗在疫情防控方面的不作为，地方防疫措施与中央政府形成对立，央地矛盾激化。再如，秘鲁朝野矛盾突出，府院之争持续并呈白热化。十天之内三换总统已引发不利于国家政治经济稳定和抗击新冠肺炎疫情的担忧。
新冠肺炎疫情冲击使拉美地区政治局势进入风险高发期，不稳定、不确定性因素显著增多。事实上，2008—2018年，拉美民众对本国民主制度的满意度从50%降至25%，在最近几年拉美“超级选举周期”中，“愤怒票”越来越多，政治“局外人”屡见不鲜。
王鹏：《拉美政治中的“局外人”：概念、类别与影响》，《拉丁美洲研究》2019年第5期。
（三）社会不稳定加剧
2003—2013年，拉美地区最引人注目的社会进步是贫困人口大幅减少、劳动力市场弹性扩大和收入分配持续改善。但随着2014年起经济增速放缓，2014—2018年，拉美减贫进程停滞，贫困率和贫困人口数量有所抬头。2019年，随着贫困率和赤贫率上升，贫困人口数量大幅增长，社会矛盾激化，拉美多国爆发严重的社会抗议。新冠肺炎疫情在冲击经济的同时加剧了拉美各国的贫困、失业和不平等，街头政治再次升温。尽管疫情发生以来，拉美各国政府迅速采取了一些针对低收入群体的社会政策，但2020年拉美贫困率为33.7%，为12年来的峰值;赤贫率则达12.5%，是20年来最高水平。就业和社会平等指标也进一步恶化，2020年底拉美失业率达10.7%，较2019年底上升2.6个百分点。而且就业形势对女性、非正规就业者和年轻人的冲击尤为严重，对中低收入家庭的影响更大，收入不平等程度加剧。 CEPAL.Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2020，Santiago de Chile，diciembre de 2020.
21世纪第一个十年，拉美经济持续增长带动了社会转型，也提升了民众特别是社会中间阶层对个人和国家发展的预期。但随后发生的经济发展遇阻、官员腐败和不作为、阶层流动受限、收入下降甚至返贫等一系列问题，使民众对政府的容忍度下降。在街头政治历来活跃的拉美地区，只要政府政策不及预期，就可能引发大规模社会抗议，造成社会危机。
二、拉美经济政策难克危机的根本原因
应对政治、经济和社会三重危机的原因在于拉美经济不景气，难觅经济增长动力。拉美各国纷纷升级防范措施，以多管齐下、严防死守的方式应对疫情快速发展，同时积极运用短期经济刺激政策，对冲疫情管控政策对消费、投资及跨境贸易的不利影响。但是，无论是财政刺激，还是金融应急政策，中长期内的效果并不显著，结构性问题长期存在以及嵌入世界经济体系的方式使拉美陷入发展困境。
（一）拉美应对危机的经济政策
自疫情发生以来，拉美国家迅速反应，积极行动，推出一系列政策助力经济纾困。ECLAC也发布多份特别报告，引导拉美国家采取更积极灵活的财政和货币政策，保护弱势群体，救助中小企业，加强生产和贸易一体化等政策，在极度艰难的情况下应对疫情。
拉美国家应对新冠肺炎疫情冲击的政策措施较为传统，财政政策和货币政策双管齐下（见表1）。财政政策方面，绝大多数国家为保民生，增加家庭转移支付额度，减税或推迟征税;大多数国家对家庭债务延期，缓解家庭压力;还有一些国家降低社保缴费比例或延迟征缴，扩大家庭可支配收入。货币政策方面，降息成为绝大多数国家的首选;部分实行浮动汇率制的国家利用外汇储备干预市场，维持汇率稳定;财政压力轻的一些国家还通过购买债券充当最后贷款人，向市场注入流动性。此外，绝大多数拉美国家针对中小企业推出了特别政策，包括提供流动性、增加贷款额度以及降低企业税费等。
（二）制约经济政策起效的因素
各国应对疫情的经济政策都受到政府财政状况和获取金融资源能力的制约。同时，劳动力市场的分层和僵化以及民众对自由民主国家的政治幻想成为经济政策起效的关键外生约束变量。首先，拉美通货膨胀的历史和国际金融环境制约其货币政策效果。在实行通货膨胀目标制的国家，货币政策需同时考虑通货膨胀率和汇率变化;以货币供应量为锚定目标的国家，受制于基础货币总量控制，频繁使用扩张性货币政策变得更为不可能。相较于发达国家的零利率甚至负利率，拉美国家也纷纷降息，利差缩小的结果是资本流出规模扩大，特别是在巴西、哥伦比亚、阿根廷、墨西哥、乌拉圭等主权息差较大的国家，扩张性货币政策的效果被打了折扣。其次，财政压力限制财政政策空间。削减资本性支出依旧是拉美国家抑制初级财政支出扩大的主要手段。然而2014年以来，拉美经济发展不确定性增强，各国财政形势恶化，资本性支出增加。再加之全球大宗商品价格持续低迷和全球经济增长放缓，拉美国家的财政能力受限，财政政策空间缩小。收入分配不合理以及存在大量非正规就业也对财政政策形成压力。非正规就业难以参与到收入分配之中，政府不得不通过大规模转移支付以换取这部分人的选票。再其次，非正规就业部门成为政策难以覆盖的地区。经济合作与发展组织（OECD）成员国非正规就业比例为15%，拉美国家的平均水平达到60%，这意味着拉美60%的劳动力缺乏社会保障。尽管各国普遍针对企业实行“多予少取”政策，但这些企业解决就业的规模较小，应对危机的劳动力政策力度不足。此外，社会隔离政策使一些非正规岗位消失，大批非正规就业人员被迫再次失业。最后，民众对自由民主国家的政治幻想成为政府经济政策不得不考慮的因素。21世纪初，伴随着拉美国家经济增长，中产阶级队伍得以壮大，并不断向政府提出更多政治诉求，2019年拉美街头政治抬头便是印证。政治家为获得选票，不得不将中产阶级的诉求作为社会政策的重要一环。这就使拉美在应对危机时，不得不扩大社会政策的内容和对象，多目标与单一政策工具的矛盾凸显。此外，拉美国家在疫情防控与恢复经济间来回摆动，其结果是疫情防控效果大打折扣，而经济状况也未见好转。
（三）陷入困境的根本原因
拉美国家应对危机的经济举措带有明显应急性，或许在一定程度上能缓解经济下行压力，但终究无法解决根本问题。与其说是新冠肺炎疫情引发了拉美的三重危机，不如说是经济结构的脆弱性拖垮了拉美。经济结构决定了拉美国家参与国际分工的具体形式，而这反过来又作用于国内经济结构，形成一对自我强化的相互作用力。
首先，拉美在国际生产分工与全球价值链中的地位放大了新冠肺炎疫情的不利冲击。拉美的生产和贸易结构使其只能够参与全球价值链较低端劳动密集型及资源密集型中间品的组装、生产，而技术密集型和资金密集型的研发、设计等环节主要由发达国家完成。尽管拉美国家早已意识到这种模式不可持续，但在全球“再工业化”的今天，拉美却在“去制造业化”的路上越走越远，制造业增加值占GDP的比重自2003年起越来越低，由20.46%降至2019年的12.25%。在拉美多国长期实施进口替代工业化战略以及普遍经历“经济奇迹”的时期，这一指标均在20%以上。拉美国家在全球价值链中的参与极其有限，仍在生产供其他国家进一步加工的初级产品，只有巴西、墨西哥、智利、阿根廷等少数国家能够以初级制造业参与其中。除墨西哥和巴西外，拉美国家在参与由跨国公司主导的生产网络中被边缘化，而跨国公司在拉美建立的分公司数量也远不能匹配拉美国家的经济发展水平。即使是制造业水平最高的墨西哥，其产品在全球价值链当中的价值增值也非常小，与科技前沿的距离更大。因此，突如其来的疫情和隔离政策导致物资短缺以及全球价值链缩短甚至断裂，再加上已经持续一段时间的逆全球化风波，引发了对拉美生产供应链高度依赖外部的担忧。 其次，国际资本流动与危机频发使拉美的发展节奏中断。拉美国家在20世纪80年代债务危机后开始放松管制，金融全面开放。汇率浮动之后，越来越多的国家在货币政策方面选择通货膨胀目标制，利率成为唯一的货币政策工具。利率成为实现通货膨胀目标的手段之后，具备了和汇率一样的周期性特征，再加上本就周期性变动的资产价格，导致嵌入全球金融周期当中的拉美国家具有危机频发的固有基础。由于存在以资本流动、信贷增长和资产价格为特征的全球金融周期，像拉美这样的世界经济外围国家无论采取何种汇率制度，都只能在资本自由流动和货币政策独立性之间二选一，传统的国际金融“三元悖论”变为“二元悖论”。新冠肺炎疫情强化了国际金融周期性的冲击力度，尤其是美元强周期、大宗商品价格下行等压力造成拉美国家货币贬值和资本外逃。2019年，ECLAC有统计数据的18个拉美国家中有12国货币贬值，2020年1—10月，17个拉美国家的货币贬值。
CEPAL，Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2020，Santiago de Chile，diciembre de 2020.由于存在汇率—价格传递效应，为防止货币贬值引发通货膨胀，各国中央银行采取措施消除汇率变动的不利影响，但汇率政策最终都会作用于利率市场，从而使货币政策目标多元化，影响货币政策独立性。此外，疫情恶化还会使拉美国家的风险溢价上升，造成资本流动骤停甚至逆转。
三、拉美破困之道：改革、团结与合作
发展道路“迷失”是始终困扰拉美国家的核心问题。新冠肺炎疫情背景下，传统的政治格局与经济社会治理模式再次遭遇挑战。面对发展困境，拉美国家需要裂解与重构，寻找新出路，摆脱危机并突破困境。一方面，各国要全力应对当下挑戰，尽快控制疫情、复苏经济、稳定社会;另一方面，各国要着眼长远发展，推动深层次结构性变革，增强内生发展动力，营造稳定发展环境。困境之下，拉美国家普遍将加强与中国的关系提升到新战略高度，中拉合作展现出更强动力。
（一）推动深层次结构性改革
拉美最初的结构性改革是在20世纪80年代，是应对债务危机的应急性反应。20世纪90年代，拉美开始改革的“再改革”，但在进入21世纪后改革的势头有所放缓。21世纪初开启的全球大宗商品超级周期为拉美提供了较为有利的外部市场环境，促其经济繁荣一时。但是，拉美多数国家未能利用有利机遇期启动结构性改革，提升其内生经济增长动力。2000—2018年，拉美是全球全要素生产率（TFP）增长最缓慢的地区，特别是2016年之后，TFP持续下降。其结果是拉美地区的投资率低于全球平均水平。2014年之后，拉美地区固定资本形成率始终低于20%。
CEPAL，Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe，2020（LC/PUB.2021/1-P），Santiago，2021.资本积累不足和生产率增长放缓成为增长乏力的根源。
根据国际货币基金组织的研究，只有秘鲁和阿根廷在贸易、金融、劳动力市场及产品市场领域均实行了重大改革。当前，墨西哥广泛存在微观经济扭曲，巴西则在劳工党执政周期中延误推出一揽子结构性改革计划的最佳时机。新冠肺炎疫情冲击为拉美国家启动结构性改革提供了契机。疫情对不同技术产业的影响不同，全球价值链重构对拉美地区高技术产业部门的冲击最大，拉美国家若不采取有效的应对政策，有重返产品初级化的风险。拉美各国普遍面临的结构性约束包括人力资本储备不足、劳动力市场灵活度差、营商环境差、创新能力弱、基础设施建设缺口大、公共治理能力低下等因素。结构性改革是拉美国家加强金融抗风险能力的关键。拉美各国应在确保中央银行独立性的前提下，强化监管和监督工作，确保建立充足的资本和流动性缓冲，防范全球投资组合的破坏性调整和信贷质量恶化产生的负面冲击。各国还应加强监控以及尽量减少资产负债表上的货币错配和期限错配敞口，维护金融稳定，让汇率更好地发挥调节作用，免受其他宏观经济变量的干扰。
改革并非易事。尤其在当前危机叠发的不利情况下，很多国家的政府不仅要面对低支持率和反对派掣肘，还要担心变革触及既得利益阶层或影响民众短期福利，从而引发社会新动荡。但是，如果不转变发展理念，切实推进结构性改革，大力发展创新战略，拉美就会失去通过改革再次寻找内生增长动力的机会窗口，经济将更加脆弱。因此，面对结构性困境，结构性改革迫在眉睫。
（二）深化地区一体化
拉美地区一体化的初衷之一是维持进口替代工业化战略，向地区内部寻找动力。但由于面临着极度贫困和高度不平等，并且很多国家还被军政府统治，拉美各国在寻求经济一体化的同时，也将政策重点放在保障国内精英阶级利益上。2008年国际金融危机后，地区主义浪潮陷入低谷，实用主义在拉美兴起，“没有永远的朋友，只有永恒的利益”在拉丁美洲一体化的历史中得到了充分体现。利益驱动着国家之间的分合，相互交织的利益关系改变着利益格局。
目前的拉美地区深度分裂，各国团结协作的倾向处于历史最低潮。新冠肺炎疫情背景下，南方共同市场、拉美和加勒比共同体、美洲玻利瓦尔联盟等地区一体化组织纷纷举行视频会议倡导团结合作和共同抗疫。但随着拉美疫情持续恶化，各国自顾不暇，逐渐转向各自为政。拉美区域一体化碎片化的形势没有得到改善，地区领导者继续缺失。例如，墨西哥接任2020年拉美和加勒比共同体（CELAC）轮值主席国后不久，巴西即宣布暂停参与CELAC框架内的所有活动。对于拥有长期区域一体化历史的拉美地区而言，充分利用各个国家取得的发展成果是深化区域一体化进程的有效途径。当前形势为加强区域一体化建设提供了机遇。
（三）精准推进中拉合作
2020年，尽管中拉贸易因新冠肺炎疫情出现萎缩，经济合作项目也受到一定程度的影响，但中拉经济互补性强，拉美市场前景广阔，双方经贸关系长期依然向好。2020年7月23日，王毅外长提出的发展中拉关系的“三个不会改变”和下一步中拉合作的“五点倡议”，表达了中拉合作的中方立场，拉美仍然是中国对外经济联系的重点区域。同时，中国抗击新冠肺炎疫情取得的重大战略成果，大大增强了拉美国家对中国制度和理念的认同，加强同中国合作仍是拉美国家政府和社会各界的必选项。通过与中国合作，拉美国家有机会深度融入以中国为中心的亚洲价值链，打造拉美与亚洲的“泛洲域共同体”。 目前，越来越多的拉美国家与中国签署“一带一路”合作文件，希望抓住发展的新机遇。中拉“一带一路”合作“换挡加速”需要探索出符合拉美政治、经济及外交特点的合作路径。当前形势下，针对拉美危机叠发和其发展困境，精准推进中拉合作不仅是顺应经济全球化趋势，为解决世界发展难题而贡献力量的中国态度，也是推动全球经济治理变革的中国方案。作为全球最大的新兴经济体和发展中国家，在全球化走到十字路口之际，中国不能当旁观者，而要做引领者。对于长期寻求突破发展困境的拉美国家来说，加强与中国共建“一带一路”合作或许有可能帮助其解决发展动力不足的顽疾。
中国由出口导向和投资驱动转向增加产品附加值，大力发展服务业并提振内需，这为拉美国家创造了机遇。中国和拉美国家在“一带一路”框架内的贸易与金融合作有助于拉美应对国际分工和国际资本流动带来的挑战。一方面，逆全球化和全球经贸摩擦开启了全球价值链重构，对各国参与国际分工产生了深远影响。中国和拉美国家积极开展产能合作，中国的基础设施建设和投资项目受到拉美国家的欢迎。这不仅能改善拉美落后的基础设施水平，还能助力于拉美国家实现长期可持续的经济发展。另一方面，中国以提供区域性公共产品的方式同拉美国家开展金融合作。拉美国家成为亚洲基础设施投资银行、中拉合作基金、金砖国家开发银行等开发性金融机构和金融资源的受益者，中国的五大国有銀行也在拉美设立金融机构，以徐工集团为代表的中国企业通过建立徐工巴西银行进行业务的多样化尝试，不断拓展中拉合作的方式和途径。
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责任编辑：郭霞