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摘 要：2010年，中国电信斩断“穿透流量”之举再一次引发了人们对公用企业垄断的关注，公用企业垄断对市场经济的严重危害令人触目惊心。但是，由于法律规制制度不健全等原因，公用企业垄断行为屡禁不止。为此，应通过设定不同类型垄断法律规制制度，加强对公用企业的价格监控及明确垄断执法主体等措施，完善公用企业垄断法律规制制度，以有效遏制其垄断行为的泛滥。
关键词：公用企业；垄断；法律规制
中图分类号：D922.290.4 文献标志码：A
文章编号：1002—7408（2012）010—0093—04
一、中国电信垄断案透射的公用企业垄断
2010年8月上旬，中国电信下发内部文件，要求各省级公司对高带宽和专线接入进行清理，除骨干核心正常互联互通点外，清理所有其他运营商和互联单位等的“穿透流量”接入。这一规定迅速引发行业内震荡。由于中国电信违反工信部有关网络流量单向结算规定，设立了“黑白名单”，对不同的宽带接入厂商予以差别定价，以高于电信骨干网客户的价格向其他的宽带接入运营商进行网间结算，其定价与市场价格之间的价差最高可达数倍甚至数十倍，造成竞争对手宽带接入成本增高。为了减少宽带接入成本，一些运营商以相对低廉的价格接入电信骨干网，“穿透流量”由此出现，这一方式使竞争对手的单个用户成本下降了25元/月。而中国电信斩断“穿透流量”之举，令其他接入宽带运营商遭受重创。2010年8月12日至9月9日，27天内，仅广东铁通就爆发了37477件用户投诉，38443用户拒绝缴费，并有28210用户要求退网。据业内人士估测，电信企业垄断发威，其清理行动波及的互联网用户可能超过1000万。[1]而这只是电信企业垄断现象的冰山一角。据调查，中国电信和中国移动在市场上是主垄断厂商，他们分别在固定市场与移动通信领域占有绝对优势地位。其中，中国电信和中国网通在固定市话领域的占有率总计超过95%，中国联通与铁通只占极少量的份额；中国电信在长话领域占有全国80%的长途网络干线，中国联通与中国移动占有的市场份额较少；中国移动在移动通信领域的占有率约为80%，中国联通占20%；中国电信在数据通信领域仍居主垄断地位。[2]我国虽然通过分拆的方式使电信市场出现了一些竞争态势，电信业垄断得到一定程度的削弱，但并未打破原有的垄断格局，垄断形势依然严峻。邮政通信行业收费标准制定程序不透明、收费项目繁多、收费昂贵等现象仍普遍存在，价格垄断仍未从根本上被解决。
除了电信企业，电力企业、铁路企业、供气行业、航空企业等公用企业的垄断行为也时有发生，据报道，黑龙江省哈尔滨市宾县电业局从1994年1月到1995年12月两年期间，通过随意加大线路损失、加大变压器损失、加收协议电量、表外多计电量等种种乎段，多收用户电费120多万元。而这些被调查企业的用电量还仅占全县用电总量的10%。[3]有些铁路运输企业巧立名目，通过收取高昂的送水费、服务费以及退票费的方式，对消费者利益进行侵害。此外，铁路票价形成机制不透明，收费基准偏高等问题仍然存在。供气行业的收费也是水涨船高，原本控制公用企业价格垄断行为的价格听证制度成了聋子的耳朵，听证会在人们眼中仍然只是“听涨会”，价格垄断依然存在，而供气企业在供气服务中搭售水表、水卡，差别待遇、拒绝交易等行为也从未停止过。中国民航市场也并未从根本上改变垄断格局，民航总局对各航空公司在航线、航班和服务区域等方面上还有许多人为限制，航空业领域的市场竞争并未充分展开，航空公司效率低、经营成本居高不下、机票价格过于昂贵、地面服务收费贵得惊人等问题也并未从根本上得到解决，尤其是价格垄断行为屡禁不止。
这一系列的公用企业垄断事件为我们敲响了警钟，是应该运用法律武器强化公用企业垄断法律规制制度的时候了。
二、公用企业垄断的严重危害
公用企业是指具有自然垄断性，通过网络或基础设施为社会公众提供准公共产品与服务，兼具营利性与公益性，并由政府实施特殊管制的特殊企业。根据我国现阶段的经济发展状况与社会公众需求状况，公用企业可以依其提供的产品与服务的类型划分为三种：公共交通运输企业、资源性产品及相关产品与服务企业、提供其它有管网设施产品的企业。公用企业作为市场上的经营者，为了谋求自身利益，同其他企业一样，可能通过实施各种各样的垄断行为获取高额垄断利润。从公用企业的垄断方式来看，主要涉及垄断力滥用、垄断协议、经营者集中行为等垄断行为。公用企业的垄断行为具有行为主体的特殊性、行为方式以垄断力滥用为主、垄断危害的广泛性与严重性三个特点。公用企业垄断行为对国家经济、政治发展以及社会公众正常的生产生活造成了一系列严重影响，其行为的弊端显露无疑。
1.公用企业垄断对市场竞争的危害非常明显。美国经济学家斯蒂格里兹指出：“政府企业不必关心破产，通常不必考虑竞争。”[4]由于计划经济时期形成的政府垄断经营和管理格局，我国很多公用企业既是行业管制政策的制定者和监督者，又是国家投资的国有企业，这种双重身份在使公用企业成为行政管理体制的附属物的同时，也使其借助这种双重身份获得了垄断力。公用企业一方面凭借其垄断力操控市场，剥夺其他企业的公平竞争权，另一方面又因其竞争惰性造成企业经营行为僵化，低产高耗现象严重。
2.公用企业垄断严重损害消费者权益。据国家工商总局消费者权益保护司介绍，公用企业侵权是目前消费者反映的一大热点问题。如邮电通信企业强行为用户配发电话机并收取不合理费用，电力部门强迫用户购买其指定的电表并强制最低消费，自来水公司强迫用户购买其指定的给水设备和水表，手机通讯价目繁多且价位居高不下，航空服务晚点频繁而不承担相应损害赔偿责任，天然气价格制定过程不合理……各种垄断行为严重侵害了消费者的合法权益。
3.公用企业垄断对社会利益分配造成不良影响。公用企业通过垄断行为，为企业自身及其职工囤积了大量社会财富。据2005年国务院国资委统计，2005年央企“十二豪门”分瓜了央企总利润的78.8% ，其中包括中国石油集团、中国移动集团、中国石化集团、国家电网公司等公用企业。[5]同时，公用企业内部职工的工资与福利待遇也节节攀升，如增长速度远高于社会平均水平的工资薪金、超高比例的住房公积金、过年过节数额不菲的“红包”，等等。[6]如此严重的利益分配不公，使社会贫富差距进一步拉大，也使我国的“阶层固化”问题日趋严重，各社会阶层与各行业之间的矛盾日益激化。 4.公用企业垄断阻滞了科技进步。公用企业通过垄断，不仅限制了其他企业的竞争，也使公用企业产生竞争惰性，使其安于现状，不思进取，缺乏运用科技革新改善企业生产经营状况的动力，生产效率低下。从产业组织与企业内部绩效看，我国的公用企业普遍存在低效率、高能耗，国有资产运营效率低下而浪费严重的现象。
总之，目前我国的公用企业已经陷入了维持垄断——获取垄断高利——强化垄断——谋求企业垄断高福利的垄断利益之链中，造成公用企业垄断现象频发，民众怨声载道。对此，我们必须对症下药，依靠法律手段有效规制公用企业垄断。
三、我国现行公用企业垄断法律规制制度存在的问题
要想有效规制我国公用企业垄断，必须首先完善我国公用企业垄断法律规制制度。但是，由于现行公用企业垄断规制制度存在诸多缺陷与弊端，致使公用企业垄断无法被有效遏制。具体来说主要包括以下几方面的问题：
1.公用企业垄断规制立法不健全。首先，多头立法导致法律的可操作性降低。目前我国规制公用企业垄断的立法主要涉及《反垄断法》及其配套法规、《价格法》《反不正当竞争法》《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》以及《电力法》《铁路法》等行业立法。这些法律法规新旧并存，而新法与旧法之间的衔接问题并未处理好，导致法律的可操作性降低，且产生交叉立法与立法空缺问题并存现象。如《反垄断法》及其配套法规对公用企业的规定较为模糊，甚至没有出现“公用企业”的概念，也没有对如何规制公用企业垄断作出明确规定，导致其法律适用能力偏弱。同时，同一垄断行为被规定在不同的法律法规中，如价格垄断行为在《反垄断法》《反不正当竞争法》《价格法》《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》《反价格垄断规定》《反价格垄断行政执法程序规定》中均有涉及，规定又不尽相同，重复立法与交叉立法现象严重。且这些立法又没有穷尽对公用企业垄断的规定，一些重要内容如公用企业垄断行为的具体判定标准、豁免情形、制裁方式等问题始终未曾涉及，造成了立法空白，使规制公用企业垄断行为的难度加大，有法却不可依或不易依的问题相当严重。其次，行业立法缺陷突出且部门保护性色彩严重。有关公用企业的行业管制立法，对公用企业采取事前规制与事后规制相结合的规制方式，这虽有利于对公用企业垄断行为的全面规制，但其立法缺陷明显：一是这些行业立法颁布时间相对较早，已不能适应我国高速发展的市场经济需求，且与一些新颁布的法律特别是《反垄断法》存在适用冲突，亟待修改。二是行业立法的立法层次相对较低，多为条例，且部门立法与地方立法相交叠，普遍存在行业监管规定混乱，各规定之间相互矛盾的现象，加大了公用企业反垄断执法的难度。三是行业立法多将公用企业垄断行为的执法权赋予其上级主管行政机关，而这种执法主体的设计既与《反垄断法》的规定相冲突，又因公用企业本身具有的行政管理者与经营者的双重身份，导致执法主体很难公正执法，行业保护主义特色浓重。四是在行业立法中，因管制机构设计不合理、权利与义务的规定有失公平、管制效果不佳等问题的存在，其并未起到良好的源头规制作用。
2.价格形成机制存在严重缺陷。我国主要通过制定公用企业产品与服务的政府定价与政府指导价的方式对公用企业实施价格监控。但目前的价格形成机制不灵活，价格构成不合理也不透明，价格审核程序也存在不合理问题，这些问题极易诱发公用企业的价格垄断行为。而且，目前我国公用企业的价格主要通过价格听证会方式确定。依据《政府制定价格听证办法》的规定，召开听证会的主要目的是“征求经营者、消费者和有关方面的意见，对制定价格的必要性、可行性进行论证”。同时该《办法》指出，听证会最后形成的听证意见只是政府确定价格的一个参考文件，并不能决定最终价格，最终价格仍由相关价格主管部门确定。目前我国的听证会之所以被公众们戏称为“听涨会”，就是因为每次的价格听证会都只是走了个过场，并未真正反映民意，民意被强暴成为听证会的普遍趋向。由此可见，价格听证会制度的设计存在严重缺陷，致使民众主动监督公用企业的途径被阻塞，无法对其进行有效监控，其结果就是公用企业的价格垄断行为愈演愈烈。同时，由于执法机关“管制俘获”问题的存在，管制决策失误现象时有发生，从而加剧了公用企业垄断的严重态势，也造成对社会公众合法权益的更大侵害。
3.公用企业反垄断执法主体规定不明确。《反不正当竞争法》和《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》赋予省级或设区的市级工商行政管理机关查处公用企业限制竞争行为的权力。而《反垄断法》及其配套法规则规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议；国家工商行政管理总局统一负责垄断力滥用的反垄断执法工作，公用企业垄断力滥用行为也由其负责规制。可以看出，这些立法对公用企业垄断行为的具体规制主体及其规制权限规定不尽相同，使人们对谁是公用企业垄断行为的真正执法者产生困惑，时常有投诉无门的感觉。实践中，工商行政管理机关在对公用企业垄断行为进行调查时，公用企业往往借口行业主管部门是其执法主体，而对工商行政管理机关的调查采取抵制态度，对其罚款通知和制裁决定也拒不执行。
四、完善我国公用企业垄断法律规制制度的途径
1.依据不同业务类型设定不同的规制立法。公用企业是典型的网络型产业（Network Industries），需要有固定的物理网络来传输其产品和服务。网络型产业的市场可以划分为两部分：一是非竞争性市场，即在传输网络部分，由于规模经济、网络经济等原因，由一家企业垄断经营会避免无效率的重复建设，所以宜保持自然垄断的市场结构，如自来水、煤气等产业的管网部分；二是竞争性市场，即在具体产品生产或服务提供部分，因其具有较强的竞争性，宜保持竞争型的市场结构，如自来水、煤气等产业的生产供应部分。英国即将发电、输电和供电分业经营，在发电、售电市场引入竞争机制，鼓励多家公司开展竞争，输变电业务因其自然垄断性质则由国家电网公司独家经营，同时对输变电价格实行监管。[7]我国亦可根据当前市场经济发展的实际需要，将公用企业的业务按照不同的网络市场类型划分为非竞争性业务与竞争性业务，并规定对公用企业的不同业务采取不同的规制方式，设定不同的规制立法。同时对目前不同法律法规中规定不明确、相互冲突或交叉的部分进行调整、修改和完善，避免立法不统一、不完善导致的各种问题。 首先，对非竞争性业务，即涉及管网运输设施建设与养护业务的公用企业，主要由行业性立法对其进行规制。国家可以针对这一部分公用企业市场的特殊性，在行业立法中规定严格的市场准入制度审核其资质，保证只有合格主体才能进入该市场领域，并对其经营活动实施严格的国家监控。反垄断法在规定对这一部分公用企业实施一定的豁免政策的同时，也应明确规定对其滥用垄断力行为的规制权。
其次，对竞争性业务，我们应该在放松管制、开放市场的同时，推动有效竞争机制的建立，允许公用企业将竞争性业务从企业的整个业务中分离出来，只保留非竞争性业务，并对从事竞争性业务的公用企业，同其他垄断主体一样，由反垄断法实行严格规制，不给予任何企业或行业以豁免。同时，我们可以通过推进公用企业市场化改革的方式，由国家对原有公用企业实施分拆分权，引入新的市场竞争者，并让消费者通过“用脚投票”的方式选择产品与服务的提供者，从而不断削弱公用企业的垄断力，使公用企业不能再像以前那样凭借垄断力任意实施垄断行为侵害社会公众的利益，也不能再借此获得和享受垄断高利。相反，为了争取顾客以获取更多的利润，公用企业不得不努力降低成本和价格，提高生产效率，提升技术水平，提高产品质量和服务质量。当然，只有国家有能力实施公用企业市场化改革这一庞大的工程，因为“国家作为全社会的最高代表，它最有权威、最有力量，只有它堪当此任”。[8]
2.强化对公用企业的价格监控。由于公用企业产品与服务的价格直接关系到国家、企业与社会公众的利益分配问题，且目前我国的公用企业价格形成机制存在许多问题，因此，有必要改变目前的公用企业价格管制方式和方法，改进价格形成机制，区分公用企业所提供的不同产品与服务项目，选择适合我国的公用企业价格规制体系。
首先，从目前我国公用企业的发展现状来看，非竞争性市场领域的价格仍应由政府控制。非竞争性市场中的价格主要是接入费。在对接入费进行定价时，应考虑企业前期投入的固定资产的费用以及所耗费的人工费与其他沉没成本等支出，同时考虑该企业在为接入企业提供接入服务时所耗费的人工与设备损耗成本，并将企业对网络设施的维修保养费用计入其中。在计算企业的前期投入与支出时，既不能将企业因经营管理不善造成的损失计入其中，也不能仅听企业的一面之词进行核算，可以通过与其它类似企业的成本进行比对并考查该企业的实际状况的方式进行核算。同时，可以引入竞价方式，由竞价企业提出价格规划，政府对其价格规划的合理性进行审核，在确定竞价企业能够完成价格计划与生产经营计划的前提下，选择定价最低的企业经营非竞争性业务，从而在保证企业有利可图的基础上，确保价格的公平性和合理性，制定出每个用户都能够接受的接入价格，并经政府审核后，在政府的监管下具体实行。在如何收取接入费问题上，目前主要有两种模式：一种是一次总付式，另一种是分期付款式。[9]笔者认为，采用分期付款方式对于用户来说可能承受的当期资金压力会比较小，容易使用户接受，因此是一种较为合理的付费方式。在计算分期付款的金额时，应首先核算企业的总支出额，包括前段所提及的成本支出项目；其次应制定较长的付费年限，并在付费年限届满后停止接入费的收取。
其次，竞争性市场的公用企业的产品与服务价格应该是公开、透明和具有可竞争性的。政府可以在限定最高价格的基础上允许企业自主决定最终价格，它体现着供给与需求之间的博弈，在一定程度上体现的是各方直接动机的动态平衡与折中。笔者认为，可以设定两个控价目标：一是通过控价诱发高效和创新行为。对公用企业的价格进行法律控制，其实质是对不存在完全市场竞争的行业或业务通过一定的制度措施进行市场竞争秩序的人工拟制，使经营者在拟制的环境中感受到类似于市场竞争的压力，迫使其采取措施降低成本，改善经营，不断提高生产效率。正如Bartle等人所言，“对价格进行控制并不是为了指定一个‘市场价格’，而是创造一种诱发高效和创新行为的激励机制。”[10]二是保障公益目标的实现。从长远来看，通过价格控制维护公用企业的发展潜力，事关公益目标的实现，对消费者利益的保护也有促进效果。
再次，要加快完善价格形成过程中的价格听证制度。一是进一步扩大听证会的参与人员，使听证会更加透明，其最终结果更能体现公平性；二是应对听证会最后形成的听证意见的效力予以肯定，将其作为政府制定公用企业价格时一个重要的参考因素，并由政府按照听证意见中大多数参会人员的意见制定最终的公用产品价格；三是要对拟定价企业的生产运营成本及价格核算方式进行提前核算与公示，保证价格形成机制的透明化与公开、公正化。只有这样，才能使听证制度不流于形式，不成为公用企业涨价的助推器，而使听证制度能够真正代表民意，并成为平衡公用企业与消费者之间矛盾的重要沟通平台。
3.明确公用企业垄断的执法主体。在对公用企业垄断行为进行规制的过程中，有两类执法主体至关重要，一是反垄断执法主体，二是公用企业管制执法主体。公用企业垄断行为作为我国目前市场领域大量存在的一种垄断行为，理应首先受到反垄断法的规制，其规制主体也应主要由反垄断执法机关来充当。同时，合理界定两者对公用企业垄断行为的管辖边界，确定两者的权限范围，并通过法律规定协调两者在处理公用企业垄断行为时的关系，使两个执法主体能够通力合作，共同完成对公用企业垄断行为的监控与管制工作，对遏制与避免公用企业垄断行为的发生至关重要。我们可以规定公用企业管制机构主要负责对公用企业日常生产经营管理活动的监管，并在日常监管中防微杜渐，通过监控公用企业的行为防止其垄断行为的发生，即它主要负责公用企业垄断行为的事先监控与事中监控。而对于公用企业垄断行为的事后监控，则应由反垄断执法机关负责执行。同时，国家要充分调动行业协会、经营者及其他社会主体、公民个人等社会各方面的积极性，由社会各方主体通过各种方式和途径发现公用企业垄断，使公用企业垄断无处遁形。
当然，有效规制公用企业垄断不是简单地用法律制度就可以全部解决，还需要执法体系的完善、行政体制改革的配合以及人们法制心理的进一步成熟，需要对市场经济进行正确的引导，需要经济学、政治学、社会学等学科研究的支持。希望在不远的将来，通过各位有识之士与政府相关部门的共同努力，公用企业垄断问题能得到切实、有效的解决。
参考文献：
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报，2011—11—10（A6）.
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[3]盛学友.“电老虎”两年吞吃120万[N].法制日报，
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[4][美]乔治·施蒂格勒.产业组织和政府管制[M].潘振
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[5]汪生科.豪门盛宴：央企“十二强”收入调查[N].21世
纪经济报道，2006—7—12（1）.
[6]白天亮.叫停垄断福利只是第一步[N].人民日报，
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[7]门建辉.自然垄断行业放松规制：经验与借鉴[J].中国
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[9]盛宏.公用事业的定价问题[C]//周林军，曹远征，张
智.中国公用事业改革：从理论到实践.北京：知识产
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[10]Ian Bartl.Globalisation and EU policy—making： the
neo—liberal transformation of telecommunications and
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sity Press， 2006：39.
[责任编辑：张亚茹]
关键词：公用企业；垄断；法律规制
中图分类号：D922.290.4 文献标志码：A
文章编号：1002—7408（2012）010—0093—04
一、中国电信垄断案透射的公用企业垄断
2010年8月上旬，中国电信下发内部文件，要求各省级公司对高带宽和专线接入进行清理，除骨干核心正常互联互通点外，清理所有其他运营商和互联单位等的“穿透流量”接入。这一规定迅速引发行业内震荡。由于中国电信违反工信部有关网络流量单向结算规定，设立了“黑白名单”，对不同的宽带接入厂商予以差别定价，以高于电信骨干网客户的价格向其他的宽带接入运营商进行网间结算，其定价与市场价格之间的价差最高可达数倍甚至数十倍，造成竞争对手宽带接入成本增高。为了减少宽带接入成本，一些运营商以相对低廉的价格接入电信骨干网，“穿透流量”由此出现，这一方式使竞争对手的单个用户成本下降了25元/月。而中国电信斩断“穿透流量”之举，令其他接入宽带运营商遭受重创。2010年8月12日至9月9日，27天内，仅广东铁通就爆发了37477件用户投诉，38443用户拒绝缴费，并有28210用户要求退网。据业内人士估测，电信企业垄断发威，其清理行动波及的互联网用户可能超过1000万。[1]而这只是电信企业垄断现象的冰山一角。据调查，中国电信和中国移动在市场上是主垄断厂商，他们分别在固定市场与移动通信领域占有绝对优势地位。其中，中国电信和中国网通在固定市话领域的占有率总计超过95%，中国联通与铁通只占极少量的份额；中国电信在长话领域占有全国80%的长途网络干线，中国联通与中国移动占有的市场份额较少；中国移动在移动通信领域的占有率约为80%，中国联通占20%；中国电信在数据通信领域仍居主垄断地位。[2]我国虽然通过分拆的方式使电信市场出现了一些竞争态势，电信业垄断得到一定程度的削弱，但并未打破原有的垄断格局，垄断形势依然严峻。邮政通信行业收费标准制定程序不透明、收费项目繁多、收费昂贵等现象仍普遍存在，价格垄断仍未从根本上被解决。
除了电信企业，电力企业、铁路企业、供气行业、航空企业等公用企业的垄断行为也时有发生，据报道，黑龙江省哈尔滨市宾县电业局从1994年1月到1995年12月两年期间，通过随意加大线路损失、加大变压器损失、加收协议电量、表外多计电量等种种乎段，多收用户电费120多万元。而这些被调查企业的用电量还仅占全县用电总量的10%。[3]有些铁路运输企业巧立名目，通过收取高昂的送水费、服务费以及退票费的方式，对消费者利益进行侵害。此外，铁路票价形成机制不透明，收费基准偏高等问题仍然存在。供气行业的收费也是水涨船高，原本控制公用企业价格垄断行为的价格听证制度成了聋子的耳朵，听证会在人们眼中仍然只是“听涨会”，价格垄断依然存在，而供气企业在供气服务中搭售水表、水卡，差别待遇、拒绝交易等行为也从未停止过。中国民航市场也并未从根本上改变垄断格局，民航总局对各航空公司在航线、航班和服务区域等方面上还有许多人为限制，航空业领域的市场竞争并未充分展开，航空公司效率低、经营成本居高不下、机票价格过于昂贵、地面服务收费贵得惊人等问题也并未从根本上得到解决，尤其是价格垄断行为屡禁不止。
这一系列的公用企业垄断事件为我们敲响了警钟，是应该运用法律武器强化公用企业垄断法律规制制度的时候了。
二、公用企业垄断的严重危害
公用企业是指具有自然垄断性，通过网络或基础设施为社会公众提供准公共产品与服务，兼具营利性与公益性，并由政府实施特殊管制的特殊企业。根据我国现阶段的经济发展状况与社会公众需求状况，公用企业可以依其提供的产品与服务的类型划分为三种：公共交通运输企业、资源性产品及相关产品与服务企业、提供其它有管网设施产品的企业。公用企业作为市场上的经营者，为了谋求自身利益，同其他企业一样，可能通过实施各种各样的垄断行为获取高额垄断利润。从公用企业的垄断方式来看，主要涉及垄断力滥用、垄断协议、经营者集中行为等垄断行为。公用企业的垄断行为具有行为主体的特殊性、行为方式以垄断力滥用为主、垄断危害的广泛性与严重性三个特点。公用企业垄断行为对国家经济、政治发展以及社会公众正常的生产生活造成了一系列严重影响，其行为的弊端显露无疑。
1.公用企业垄断对市场竞争的危害非常明显。美国经济学家斯蒂格里兹指出：“政府企业不必关心破产，通常不必考虑竞争。”[4]由于计划经济时期形成的政府垄断经营和管理格局，我国很多公用企业既是行业管制政策的制定者和监督者，又是国家投资的国有企业，这种双重身份在使公用企业成为行政管理体制的附属物的同时，也使其借助这种双重身份获得了垄断力。公用企业一方面凭借其垄断力操控市场，剥夺其他企业的公平竞争权，另一方面又因其竞争惰性造成企业经营行为僵化，低产高耗现象严重。
2.公用企业垄断严重损害消费者权益。据国家工商总局消费者权益保护司介绍，公用企业侵权是目前消费者反映的一大热点问题。如邮电通信企业强行为用户配发电话机并收取不合理费用，电力部门强迫用户购买其指定的电表并强制最低消费，自来水公司强迫用户购买其指定的给水设备和水表，手机通讯价目繁多且价位居高不下，航空服务晚点频繁而不承担相应损害赔偿责任，天然气价格制定过程不合理……各种垄断行为严重侵害了消费者的合法权益。
3.公用企业垄断对社会利益分配造成不良影响。公用企业通过垄断行为，为企业自身及其职工囤积了大量社会财富。据2005年国务院国资委统计，2005年央企“十二豪门”分瓜了央企总利润的78.8% ，其中包括中国石油集团、中国移动集团、中国石化集团、国家电网公司等公用企业。[5]同时，公用企业内部职工的工资与福利待遇也节节攀升，如增长速度远高于社会平均水平的工资薪金、超高比例的住房公积金、过年过节数额不菲的“红包”，等等。[6]如此严重的利益分配不公，使社会贫富差距进一步拉大，也使我国的“阶层固化”问题日趋严重，各社会阶层与各行业之间的矛盾日益激化。 4.公用企业垄断阻滞了科技进步。公用企业通过垄断，不仅限制了其他企业的竞争，也使公用企业产生竞争惰性，使其安于现状，不思进取，缺乏运用科技革新改善企业生产经营状况的动力，生产效率低下。从产业组织与企业内部绩效看，我国的公用企业普遍存在低效率、高能耗，国有资产运营效率低下而浪费严重的现象。
总之，目前我国的公用企业已经陷入了维持垄断——获取垄断高利——强化垄断——谋求企业垄断高福利的垄断利益之链中，造成公用企业垄断现象频发，民众怨声载道。对此，我们必须对症下药，依靠法律手段有效规制公用企业垄断。
三、我国现行公用企业垄断法律规制制度存在的问题
要想有效规制我国公用企业垄断，必须首先完善我国公用企业垄断法律规制制度。但是，由于现行公用企业垄断规制制度存在诸多缺陷与弊端，致使公用企业垄断无法被有效遏制。具体来说主要包括以下几方面的问题：
1.公用企业垄断规制立法不健全。首先，多头立法导致法律的可操作性降低。目前我国规制公用企业垄断的立法主要涉及《反垄断法》及其配套法规、《价格法》《反不正当竞争法》《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》以及《电力法》《铁路法》等行业立法。这些法律法规新旧并存，而新法与旧法之间的衔接问题并未处理好，导致法律的可操作性降低，且产生交叉立法与立法空缺问题并存现象。如《反垄断法》及其配套法规对公用企业的规定较为模糊，甚至没有出现“公用企业”的概念，也没有对如何规制公用企业垄断作出明确规定，导致其法律适用能力偏弱。同时，同一垄断行为被规定在不同的法律法规中，如价格垄断行为在《反垄断法》《反不正当竞争法》《价格法》《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》《反价格垄断规定》《反价格垄断行政执法程序规定》中均有涉及，规定又不尽相同，重复立法与交叉立法现象严重。且这些立法又没有穷尽对公用企业垄断的规定，一些重要内容如公用企业垄断行为的具体判定标准、豁免情形、制裁方式等问题始终未曾涉及，造成了立法空白，使规制公用企业垄断行为的难度加大，有法却不可依或不易依的问题相当严重。其次，行业立法缺陷突出且部门保护性色彩严重。有关公用企业的行业管制立法，对公用企业采取事前规制与事后规制相结合的规制方式，这虽有利于对公用企业垄断行为的全面规制，但其立法缺陷明显：一是这些行业立法颁布时间相对较早，已不能适应我国高速发展的市场经济需求，且与一些新颁布的法律特别是《反垄断法》存在适用冲突，亟待修改。二是行业立法的立法层次相对较低，多为条例，且部门立法与地方立法相交叠，普遍存在行业监管规定混乱，各规定之间相互矛盾的现象，加大了公用企业反垄断执法的难度。三是行业立法多将公用企业垄断行为的执法权赋予其上级主管行政机关，而这种执法主体的设计既与《反垄断法》的规定相冲突，又因公用企业本身具有的行政管理者与经营者的双重身份，导致执法主体很难公正执法，行业保护主义特色浓重。四是在行业立法中，因管制机构设计不合理、权利与义务的规定有失公平、管制效果不佳等问题的存在，其并未起到良好的源头规制作用。
2.价格形成机制存在严重缺陷。我国主要通过制定公用企业产品与服务的政府定价与政府指导价的方式对公用企业实施价格监控。但目前的价格形成机制不灵活，价格构成不合理也不透明，价格审核程序也存在不合理问题，这些问题极易诱发公用企业的价格垄断行为。而且，目前我国公用企业的价格主要通过价格听证会方式确定。依据《政府制定价格听证办法》的规定，召开听证会的主要目的是“征求经营者、消费者和有关方面的意见，对制定价格的必要性、可行性进行论证”。同时该《办法》指出，听证会最后形成的听证意见只是政府确定价格的一个参考文件，并不能决定最终价格，最终价格仍由相关价格主管部门确定。目前我国的听证会之所以被公众们戏称为“听涨会”，就是因为每次的价格听证会都只是走了个过场，并未真正反映民意，民意被强暴成为听证会的普遍趋向。由此可见，价格听证会制度的设计存在严重缺陷，致使民众主动监督公用企业的途径被阻塞，无法对其进行有效监控，其结果就是公用企业的价格垄断行为愈演愈烈。同时，由于执法机关“管制俘获”问题的存在，管制决策失误现象时有发生，从而加剧了公用企业垄断的严重态势，也造成对社会公众合法权益的更大侵害。
3.公用企业反垄断执法主体规定不明确。《反不正当竞争法》和《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》赋予省级或设区的市级工商行政管理机关查处公用企业限制竞争行为的权力。而《反垄断法》及其配套法规则规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议；国家工商行政管理总局统一负责垄断力滥用的反垄断执法工作，公用企业垄断力滥用行为也由其负责规制。可以看出，这些立法对公用企业垄断行为的具体规制主体及其规制权限规定不尽相同，使人们对谁是公用企业垄断行为的真正执法者产生困惑，时常有投诉无门的感觉。实践中，工商行政管理机关在对公用企业垄断行为进行调查时，公用企业往往借口行业主管部门是其执法主体，而对工商行政管理机关的调查采取抵制态度，对其罚款通知和制裁决定也拒不执行。
四、完善我国公用企业垄断法律规制制度的途径
1.依据不同业务类型设定不同的规制立法。公用企业是典型的网络型产业（Network Industries），需要有固定的物理网络来传输其产品和服务。网络型产业的市场可以划分为两部分：一是非竞争性市场，即在传输网络部分，由于规模经济、网络经济等原因，由一家企业垄断经营会避免无效率的重复建设，所以宜保持自然垄断的市场结构，如自来水、煤气等产业的管网部分；二是竞争性市场，即在具体产品生产或服务提供部分，因其具有较强的竞争性，宜保持竞争型的市场结构，如自来水、煤气等产业的生产供应部分。英国即将发电、输电和供电分业经营，在发电、售电市场引入竞争机制，鼓励多家公司开展竞争，输变电业务因其自然垄断性质则由国家电网公司独家经营，同时对输变电价格实行监管。[7]我国亦可根据当前市场经济发展的实际需要，将公用企业的业务按照不同的网络市场类型划分为非竞争性业务与竞争性业务，并规定对公用企业的不同业务采取不同的规制方式，设定不同的规制立法。同时对目前不同法律法规中规定不明确、相互冲突或交叉的部分进行调整、修改和完善，避免立法不统一、不完善导致的各种问题。 首先，对非竞争性业务，即涉及管网运输设施建设与养护业务的公用企业，主要由行业性立法对其进行规制。国家可以针对这一部分公用企业市场的特殊性，在行业立法中规定严格的市场准入制度审核其资质，保证只有合格主体才能进入该市场领域，并对其经营活动实施严格的国家监控。反垄断法在规定对这一部分公用企业实施一定的豁免政策的同时，也应明确规定对其滥用垄断力行为的规制权。
其次，对竞争性业务，我们应该在放松管制、开放市场的同时，推动有效竞争机制的建立，允许公用企业将竞争性业务从企业的整个业务中分离出来，只保留非竞争性业务，并对从事竞争性业务的公用企业，同其他垄断主体一样，由反垄断法实行严格规制，不给予任何企业或行业以豁免。同时，我们可以通过推进公用企业市场化改革的方式，由国家对原有公用企业实施分拆分权，引入新的市场竞争者，并让消费者通过“用脚投票”的方式选择产品与服务的提供者，从而不断削弱公用企业的垄断力，使公用企业不能再像以前那样凭借垄断力任意实施垄断行为侵害社会公众的利益，也不能再借此获得和享受垄断高利。相反，为了争取顾客以获取更多的利润，公用企业不得不努力降低成本和价格，提高生产效率，提升技术水平，提高产品质量和服务质量。当然，只有国家有能力实施公用企业市场化改革这一庞大的工程，因为“国家作为全社会的最高代表，它最有权威、最有力量，只有它堪当此任”。[8]
2.强化对公用企业的价格监控。由于公用企业产品与服务的价格直接关系到国家、企业与社会公众的利益分配问题，且目前我国的公用企业价格形成机制存在许多问题，因此，有必要改变目前的公用企业价格管制方式和方法，改进价格形成机制，区分公用企业所提供的不同产品与服务项目，选择适合我国的公用企业价格规制体系。
首先，从目前我国公用企业的发展现状来看，非竞争性市场领域的价格仍应由政府控制。非竞争性市场中的价格主要是接入费。在对接入费进行定价时，应考虑企业前期投入的固定资产的费用以及所耗费的人工费与其他沉没成本等支出，同时考虑该企业在为接入企业提供接入服务时所耗费的人工与设备损耗成本，并将企业对网络设施的维修保养费用计入其中。在计算企业的前期投入与支出时，既不能将企业因经营管理不善造成的损失计入其中，也不能仅听企业的一面之词进行核算，可以通过与其它类似企业的成本进行比对并考查该企业的实际状况的方式进行核算。同时，可以引入竞价方式，由竞价企业提出价格规划，政府对其价格规划的合理性进行审核，在确定竞价企业能够完成价格计划与生产经营计划的前提下，选择定价最低的企业经营非竞争性业务，从而在保证企业有利可图的基础上，确保价格的公平性和合理性，制定出每个用户都能够接受的接入价格，并经政府审核后，在政府的监管下具体实行。在如何收取接入费问题上，目前主要有两种模式：一种是一次总付式，另一种是分期付款式。[9]笔者认为，采用分期付款方式对于用户来说可能承受的当期资金压力会比较小，容易使用户接受，因此是一种较为合理的付费方式。在计算分期付款的金额时，应首先核算企业的总支出额，包括前段所提及的成本支出项目；其次应制定较长的付费年限，并在付费年限届满后停止接入费的收取。
其次，竞争性市场的公用企业的产品与服务价格应该是公开、透明和具有可竞争性的。政府可以在限定最高价格的基础上允许企业自主决定最终价格，它体现着供给与需求之间的博弈，在一定程度上体现的是各方直接动机的动态平衡与折中。笔者认为，可以设定两个控价目标：一是通过控价诱发高效和创新行为。对公用企业的价格进行法律控制，其实质是对不存在完全市场竞争的行业或业务通过一定的制度措施进行市场竞争秩序的人工拟制，使经营者在拟制的环境中感受到类似于市场竞争的压力，迫使其采取措施降低成本，改善经营，不断提高生产效率。正如Bartle等人所言，“对价格进行控制并不是为了指定一个‘市场价格’，而是创造一种诱发高效和创新行为的激励机制。”[10]二是保障公益目标的实现。从长远来看，通过价格控制维护公用企业的发展潜力，事关公益目标的实现，对消费者利益的保护也有促进效果。
再次，要加快完善价格形成过程中的价格听证制度。一是进一步扩大听证会的参与人员，使听证会更加透明，其最终结果更能体现公平性；二是应对听证会最后形成的听证意见的效力予以肯定，将其作为政府制定公用企业价格时一个重要的参考因素，并由政府按照听证意见中大多数参会人员的意见制定最终的公用产品价格；三是要对拟定价企业的生产运营成本及价格核算方式进行提前核算与公示，保证价格形成机制的透明化与公开、公正化。只有这样，才能使听证制度不流于形式，不成为公用企业涨价的助推器，而使听证制度能够真正代表民意，并成为平衡公用企业与消费者之间矛盾的重要沟通平台。
3.明确公用企业垄断的执法主体。在对公用企业垄断行为进行规制的过程中，有两类执法主体至关重要，一是反垄断执法主体，二是公用企业管制执法主体。公用企业垄断行为作为我国目前市场领域大量存在的一种垄断行为，理应首先受到反垄断法的规制，其规制主体也应主要由反垄断执法机关来充当。同时，合理界定两者对公用企业垄断行为的管辖边界，确定两者的权限范围，并通过法律规定协调两者在处理公用企业垄断行为时的关系，使两个执法主体能够通力合作，共同完成对公用企业垄断行为的监控与管制工作，对遏制与避免公用企业垄断行为的发生至关重要。我们可以规定公用企业管制机构主要负责对公用企业日常生产经营管理活动的监管，并在日常监管中防微杜渐，通过监控公用企业的行为防止其垄断行为的发生，即它主要负责公用企业垄断行为的事先监控与事中监控。而对于公用企业垄断行为的事后监控，则应由反垄断执法机关负责执行。同时，国家要充分调动行业协会、经营者及其他社会主体、公民个人等社会各方面的积极性，由社会各方主体通过各种方式和途径发现公用企业垄断，使公用企业垄断无处遁形。
当然，有效规制公用企业垄断不是简单地用法律制度就可以全部解决，还需要执法体系的完善、行政体制改革的配合以及人们法制心理的进一步成熟，需要对市场经济进行正确的引导，需要经济学、政治学、社会学等学科研究的支持。希望在不远的将来，通过各位有识之士与政府相关部门的共同努力，公用企业垄断问题能得到切实、有效的解决。
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[责任编辑：张亚茹]