论文部分内容阅读
党的十六大以来，中央提出了统筹城乡经济社会协调发展的战略方针，统筹城乡社会保障发展，形成一个制度框架大致统一、城乡能够衔接、保障方式多样的保障体系，既是统筹城乡发展的重要内容，也是难点问题之一。目前统筹城乡社会保障发展既具备了一定条件，但由于城乡、区域之间的巨大差距，以及农村社会保障明显滞后、农民工社保暴露出的矛盾凸显等因素，这项工作目前还处于起步阶段，思想认识也不尽一致。为此，国家发展改革委就业和收入分配司组织召开了“探索城乡社会保障制度统筹发展专题座谈会”。劳动保障部、民政部等部门和国务院发展研究中心、发展改革委宏观院、劳动保障部社保所、社会科学院、中国人民大学等研究机构的相关官员、专家学者在座谈会上就我国统筹城乡社会保障制度发展的基本思路和主要观点、面临的困难和存在的问题以及城乡社会保障制度统筹发展的政策建议进行了交流和探讨。
一、当前城乡社会保障制度统筹发展面临的困难和存在问题
我国现行的社会保障制度沿袭计划经济时代所形成的城乡分割、重城轻乡的二元社会保障制度，城乡社会保障水平存在较大差异，这是目前城乡社会保障制度统筹发展所面临且必须解决的问题。
（一）城镇基本实现制度覆盖、农村多数还是空白
目前，城镇职工养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险相关制度已经全部出台，截止2006年底制度覆盖率分别达到61％、50％、48％、44％、28％〔注：覆盖率＝实际覆盖人数/制度应覆盖人数，制度应覆盖人数：城镇就业人数－机关事业人数，约23310万人，为估计数；实际覆盖人数：参保人数－已退休人数。〕城镇居民最低生活保障基本实现了全覆盖和应保尽保，城镇居民基本医疗保险试点办法也已出台，有望3年内实现全覆盖。
相比较而言，我国农村社会保障体系还很不健全，各种社会保险还没有建立或初步建立，所覆盖的人数在农村总人数中的比重很小。2002年农村才开始推行新型合作医疗，农村最低生活保障目前覆盖人群仅有50%，农村养老保险基本上是空白，覆盖率仅为9.4％。从整体上说，农村社会保障发展大大落后于城镇。
（二）城乡社会保障待遇水平差距明显
与覆盖率相比，农村和城镇社会保障的待遇水平相差更大。2006年，农村养老保险每人每年的平均支付额为695.36元，而城镇的基本养老保险支付额为10325.13元，绝对值是农村的将近15倍；农村最低生活保障待遇支付水平为398.4元/年，城镇居民最低生活保障待遇支付水平为994.8元/年，是农村支付额的将近2.5倍。城镇职工基本医疗保险的筹资总额为1747亿元，而新型农村合作医疗的筹资总额仅为109.03亿元。
（三）公共财政支持主要用于城镇
从总体上看，各级财政用于社会保障支出绝对值逐年增加，但比例不仅没有增加，反而略有下降。2002年全国财政支出用于社会保障支出的比重为13.5%，2003年降为12.4%，2004年下降到12.1%，2005年进一步下降到11.9%。“十五”期间财政在社会保障投入方面没有实现政府的“逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15—20%”的目标。
农村社会保障是政府财政投入最薄弱的环节，1998—2005年中央财政补贴城镇基本养老金缺口的资金是2834.1亿元。2005年中央用于城镇职工养老和城市低保的财政支出为660亿元，而用于农村救济和新合作医疗的财政支出仅为5.43亿元。
（四）农村社会保障管理服务能力较弱
农村社会管理服务能力较弱，基本没有专业化的管理队伍和技术，且职能分散在民政、卫生、劳动保障等部门，相互之间缺乏协同配合，无法形成工作合力，多头管理影响管理效率。
二、存在上述问题的原因分析
（一）经济发展的不平衡是导致城乡社会保障差别的根本原因
二元社会保障体系是适应我国当时工业化的需要而形成的，是和二元经济、社会结构相适应的，传统计划经济体制对其有重要和直接的影响。我国农业生产力水平低下，农村人口多且比例一直居高不下，导致城乡社会保障模式的不同选择。长期以来，我国的社会保障制度就是以城镇职工为目标对象设计的，而农村社会保障发展则比较滞后。
（二）现行社会保障制度不适应当前人口老龄化、城市化和就业多样化的形势
1、我国人口老龄化加速，而其中60％的老年人口又分布在农村。老年人口的增加，很大程度上弱化了家庭的保障作用，改变了传统大家庭相互辅助和相互依存的结构关系。要应对人口老龄化风险，社会保障一是要在制度上做必要的调整，二是建立应对老龄化高峰时期的战略储备基金。目前这两方面的工作虽然开始进行，但比较薄弱。
2、我国城市化和工业化的发展使农民人均耕地减少，大量农村富余劳动力流动到城镇或非农产业，目前进城农民工已近1.2亿，被征地农民4000多万，还有1.38亿乡镇企业职工。而我国大多数被征地农民、跨城乡流动就业的农民工大多数既没有纳入城镇社会保障体系，也缺乏农村社会保障，处于边缘化状态。
3、当前灵活就业成为新生劳动力就业的主要渠道。传统的社会保险制度缴费门槛过高，管理服务僵化，社会保险关系不能随劳动者流动转移和接续，影响灵活就业人员参加基本的社会保障。
（三）工业城市与贫困农村社会保障筹资困难
大部分未能享有社会保障的群体都集中在老工业城市和贫困农村,主要是社会保障筹资困难。造成该现象的原因：一是由于中央财政所拨付的社会保障资金有限，这些地区没有强有力的地方产业来支撑其地方财政；二是这些地区人们的普遍生活水平较低，人均收入不高，无法靠个人缴费来筹集大量的社保资金；三是从整个社会层面来看，社会保障的统筹层次低，无法实现纵向和横向的资金调剂并以再分配的方式均衡各地社会保障资金的运行。
（四）社会保障总体管理服务能力不足
社会保障各部门多头管理、制度不统一的问题仍然十分突出。社会保障总体管理服务能力不足，信息网络建设相对滞后、社会保障经办机构管理经费紧张，制约了社会保障事业的健康发展。全国各级社保经办机构的工作人员编制10.6万人，现有11.2万人，工作人员与服务对象之比为1：3400，大大高于国外的配比。
三、关于城乡社会保障制度统筹发展的政策建议
（一）整体规划，重点推进农村的社会保障制度建设
将城乡社会保障制度作为一个有机整体，进行科学合理地规划设计，包括项目结构、保障水平、筹资模式、管理制度和监管机制等，以有助于城乡社会保障制度的有效衔接。考虑到当前城乡社会保障制度发展不平衡和经济实力有限等条件因素的制约，农村社会保障制度应向制度相对先进、运行相对成熟的城镇社会保障制度靠拢，如养老保险、最低生活保障等，尽量避免二者在基本构成要素方面的偏差，为将来城乡社会保障制度的统一奠定基础。同时结合城镇化建设和农村劳动力流动就业的发展趋势，尽快在乡镇企业中推行工伤保险、失业保险和生育保险。政府应将城乡社会保障制度统筹发展纳入经济社会发展规划，并单独制定5年规划和长期规划，以突出这一问题的重要性和紧迫性。
（二）以农民工和被征地农民为突破口，实现城乡社会保障制度的合理衔接
农民工和被征地农民是介于传统意义上城乡居民之间的两个特殊群体，他们的社会保障问题也是当前亟须解决的重要课题，妥善合理地解决他们的社会保障问题，将为实现城乡社会保障制度的有效衔接提供宝贵经验。从社会保障的发展规律来说，尽量创造条件让农民工和被征地农民参加城镇社会保障制度，在保障标准、筹资模式和待遇发放等方面给予一定的灵活性安排。灵活性安排只能作为过渡性安排，待时机成熟后应完全纳入城镇社会保障体系，在此基础上引导农村社会保障制度向城镇社会保障制度接轨。
（三）加强政府在城乡社会保障制度统筹发展中的导向功能
政府在城乡社会保障制度统筹发展中的导向功能具体表现在四个方面。第一，政府推动社会保障立法，对社会保障制度进行规范，提升社会保障制度统筹发展的法律地位，以增强其权威性。第二，政府制定社会保障事业发展规划，将城乡社会保障统筹发展作为其中的重要战略目标，调动相关社会资源以保证这一目标的顺利实现，包括人、财、物的投入和政策优惠等。第三，政府应加大对社会保障事业的财政投入，将财政对社会保障事业的转移支付纳入各级财政预算，接受人大监督，以增强公共财政投入的稳定性和长期性。第四，政府应加强对社会保障事业发展的监督，城乡社会保障统筹发展在实施过程中将会面临各种困难，出现很多问题，政府要及时发现问题并解决问题，必要时给予相应的行政处罚，为城乡社会保障制度统筹发展提供行政支持。
（四）构建城乡一致的社会保障筹资机制，从资金上予以保障
社会保障的筹资机制与待遇模式高度相关，城乡社会保障统筹发展的重要环节就是，要逐步统一两者的筹资机制和待遇模式。建议在农村逐步建立起与城镇地区相一致的多层次养老保障体系，鼓励有条件的地区率先实行，政府给予相应的资金支持和政策扶持，然后逐步推开。以城镇居民基本医疗保险试点为契机，进一步统一城镇基本医疗保险与农村新型合作医疗的制度理念，逐步调整到一致水平。
（五）改革农村社会保障的管理模式，提升管理水平和管理效率
建立健全农村社会保障的组织管理机构，归并不同部门的管理服务职能，尽量避免多头管理和重复管理。加强对社会保障管理机构工作人员的业务培训和管理培训，不断提高其综合素质。制定和完善社会保障管理机构的财务、人事、资金管理等各项规章制度，并监督其严格执行。借鉴城镇社会保障基金的管理经验，提高农村社会保障基金的保值增值能力，并使之健康发展。
（作者单位：国家发展改革委就业司）
一、当前城乡社会保障制度统筹发展面临的困难和存在问题
我国现行的社会保障制度沿袭计划经济时代所形成的城乡分割、重城轻乡的二元社会保障制度，城乡社会保障水平存在较大差异，这是目前城乡社会保障制度统筹发展所面临且必须解决的问题。
（一）城镇基本实现制度覆盖、农村多数还是空白
目前，城镇职工养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险相关制度已经全部出台，截止2006年底制度覆盖率分别达到61％、50％、48％、44％、28％〔注：覆盖率＝实际覆盖人数/制度应覆盖人数，制度应覆盖人数：城镇就业人数－机关事业人数，约23310万人，为估计数；实际覆盖人数：参保人数－已退休人数。〕城镇居民最低生活保障基本实现了全覆盖和应保尽保，城镇居民基本医疗保险试点办法也已出台，有望3年内实现全覆盖。
相比较而言，我国农村社会保障体系还很不健全，各种社会保险还没有建立或初步建立，所覆盖的人数在农村总人数中的比重很小。2002年农村才开始推行新型合作医疗，农村最低生活保障目前覆盖人群仅有50%，农村养老保险基本上是空白，覆盖率仅为9.4％。从整体上说，农村社会保障发展大大落后于城镇。
（二）城乡社会保障待遇水平差距明显
与覆盖率相比，农村和城镇社会保障的待遇水平相差更大。2006年，农村养老保险每人每年的平均支付额为695.36元，而城镇的基本养老保险支付额为10325.13元，绝对值是农村的将近15倍；农村最低生活保障待遇支付水平为398.4元/年，城镇居民最低生活保障待遇支付水平为994.8元/年，是农村支付额的将近2.5倍。城镇职工基本医疗保险的筹资总额为1747亿元，而新型农村合作医疗的筹资总额仅为109.03亿元。
（三）公共财政支持主要用于城镇
从总体上看，各级财政用于社会保障支出绝对值逐年增加，但比例不仅没有增加，反而略有下降。2002年全国财政支出用于社会保障支出的比重为13.5%，2003年降为12.4%，2004年下降到12.1%，2005年进一步下降到11.9%。“十五”期间财政在社会保障投入方面没有实现政府的“逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15—20%”的目标。
农村社会保障是政府财政投入最薄弱的环节，1998—2005年中央财政补贴城镇基本养老金缺口的资金是2834.1亿元。2005年中央用于城镇职工养老和城市低保的财政支出为660亿元，而用于农村救济和新合作医疗的财政支出仅为5.43亿元。
（四）农村社会保障管理服务能力较弱
农村社会管理服务能力较弱，基本没有专业化的管理队伍和技术，且职能分散在民政、卫生、劳动保障等部门，相互之间缺乏协同配合，无法形成工作合力，多头管理影响管理效率。
二、存在上述问题的原因分析
（一）经济发展的不平衡是导致城乡社会保障差别的根本原因
二元社会保障体系是适应我国当时工业化的需要而形成的，是和二元经济、社会结构相适应的，传统计划经济体制对其有重要和直接的影响。我国农业生产力水平低下，农村人口多且比例一直居高不下，导致城乡社会保障模式的不同选择。长期以来，我国的社会保障制度就是以城镇职工为目标对象设计的，而农村社会保障发展则比较滞后。
（二）现行社会保障制度不适应当前人口老龄化、城市化和就业多样化的形势
1、我国人口老龄化加速，而其中60％的老年人口又分布在农村。老年人口的增加，很大程度上弱化了家庭的保障作用，改变了传统大家庭相互辅助和相互依存的结构关系。要应对人口老龄化风险，社会保障一是要在制度上做必要的调整，二是建立应对老龄化高峰时期的战略储备基金。目前这两方面的工作虽然开始进行，但比较薄弱。
2、我国城市化和工业化的发展使农民人均耕地减少，大量农村富余劳动力流动到城镇或非农产业，目前进城农民工已近1.2亿，被征地农民4000多万，还有1.38亿乡镇企业职工。而我国大多数被征地农民、跨城乡流动就业的农民工大多数既没有纳入城镇社会保障体系，也缺乏农村社会保障，处于边缘化状态。
3、当前灵活就业成为新生劳动力就业的主要渠道。传统的社会保险制度缴费门槛过高，管理服务僵化，社会保险关系不能随劳动者流动转移和接续，影响灵活就业人员参加基本的社会保障。
（三）工业城市与贫困农村社会保障筹资困难
大部分未能享有社会保障的群体都集中在老工业城市和贫困农村,主要是社会保障筹资困难。造成该现象的原因：一是由于中央财政所拨付的社会保障资金有限，这些地区没有强有力的地方产业来支撑其地方财政；二是这些地区人们的普遍生活水平较低，人均收入不高，无法靠个人缴费来筹集大量的社保资金；三是从整个社会层面来看，社会保障的统筹层次低，无法实现纵向和横向的资金调剂并以再分配的方式均衡各地社会保障资金的运行。
（四）社会保障总体管理服务能力不足
社会保障各部门多头管理、制度不统一的问题仍然十分突出。社会保障总体管理服务能力不足，信息网络建设相对滞后、社会保障经办机构管理经费紧张，制约了社会保障事业的健康发展。全国各级社保经办机构的工作人员编制10.6万人，现有11.2万人，工作人员与服务对象之比为1：3400，大大高于国外的配比。
三、关于城乡社会保障制度统筹发展的政策建议
（一）整体规划，重点推进农村的社会保障制度建设
将城乡社会保障制度作为一个有机整体，进行科学合理地规划设计，包括项目结构、保障水平、筹资模式、管理制度和监管机制等，以有助于城乡社会保障制度的有效衔接。考虑到当前城乡社会保障制度发展不平衡和经济实力有限等条件因素的制约，农村社会保障制度应向制度相对先进、运行相对成熟的城镇社会保障制度靠拢，如养老保险、最低生活保障等，尽量避免二者在基本构成要素方面的偏差，为将来城乡社会保障制度的统一奠定基础。同时结合城镇化建设和农村劳动力流动就业的发展趋势，尽快在乡镇企业中推行工伤保险、失业保险和生育保险。政府应将城乡社会保障制度统筹发展纳入经济社会发展规划，并单独制定5年规划和长期规划，以突出这一问题的重要性和紧迫性。
（二）以农民工和被征地农民为突破口，实现城乡社会保障制度的合理衔接
农民工和被征地农民是介于传统意义上城乡居民之间的两个特殊群体，他们的社会保障问题也是当前亟须解决的重要课题，妥善合理地解决他们的社会保障问题，将为实现城乡社会保障制度的有效衔接提供宝贵经验。从社会保障的发展规律来说，尽量创造条件让农民工和被征地农民参加城镇社会保障制度，在保障标准、筹资模式和待遇发放等方面给予一定的灵活性安排。灵活性安排只能作为过渡性安排，待时机成熟后应完全纳入城镇社会保障体系，在此基础上引导农村社会保障制度向城镇社会保障制度接轨。
（三）加强政府在城乡社会保障制度统筹发展中的导向功能
政府在城乡社会保障制度统筹发展中的导向功能具体表现在四个方面。第一，政府推动社会保障立法，对社会保障制度进行规范，提升社会保障制度统筹发展的法律地位，以增强其权威性。第二，政府制定社会保障事业发展规划，将城乡社会保障统筹发展作为其中的重要战略目标，调动相关社会资源以保证这一目标的顺利实现，包括人、财、物的投入和政策优惠等。第三，政府应加大对社会保障事业的财政投入，将财政对社会保障事业的转移支付纳入各级财政预算，接受人大监督，以增强公共财政投入的稳定性和长期性。第四，政府应加强对社会保障事业发展的监督，城乡社会保障统筹发展在实施过程中将会面临各种困难，出现很多问题，政府要及时发现问题并解决问题，必要时给予相应的行政处罚，为城乡社会保障制度统筹发展提供行政支持。
（四）构建城乡一致的社会保障筹资机制，从资金上予以保障
社会保障的筹资机制与待遇模式高度相关，城乡社会保障统筹发展的重要环节就是，要逐步统一两者的筹资机制和待遇模式。建议在农村逐步建立起与城镇地区相一致的多层次养老保障体系，鼓励有条件的地区率先实行，政府给予相应的资金支持和政策扶持，然后逐步推开。以城镇居民基本医疗保险试点为契机，进一步统一城镇基本医疗保险与农村新型合作医疗的制度理念，逐步调整到一致水平。
（五）改革农村社会保障的管理模式，提升管理水平和管理效率
建立健全农村社会保障的组织管理机构，归并不同部门的管理服务职能，尽量避免多头管理和重复管理。加强对社会保障管理机构工作人员的业务培训和管理培训，不断提高其综合素质。制定和完善社会保障管理机构的财务、人事、资金管理等各项规章制度，并监督其严格执行。借鉴城镇社会保障基金的管理经验，提高农村社会保障基金的保值增值能力，并使之健康发展。
（作者单位：国家发展改革委就业司）