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摘要：社会主义初级阶段，城乡二元结构显著，在农村尚未全面实现现代化之前，宅基地仍然是农民的安身立命之地。传统农区因为占地面积广、经济条件落后、社会保障不完善，有不同于经济发达地区和深度贫困地区的特点，各地在推行宅基地使用权退出中，不能不顾实际情况搞“一刀切”。文章分析了传统农区宅基地退出的特征及存在的问题，在分析问题原因的基础上，提出了传统农区宅基地退出的有效路径。
关键词：宅基地使用权退出;传统农区;退出路径
一、引言
随着我国工业化、城镇化的迅速发展，农村人口源源不断流入城市，使得城市用地越来越紧张，然而另外一方面，农村建设用地不但没有减少，反而有所增加，一个重要原因是农民进城后并没有退出宅基地（本文中的宅基地退出是指宅基地使用权退出）。如果进城农民能有序退出宅基地，则既可以节约集约利用土地资源，又可以弥补城镇建设用地缺口。我国幅员辽阔，不同区域有不同的地域和经济发展特点，因此宅基地退出也有不同的特征。从宅基地退出有关研究来看，昝晨东提出宅基地退出必须以农民利益为中心，在实现土地经济价值的同时最大程度保障农民权利。范毅等认为宅基地退出不能急于求成，应在尊重农民意愿的基础上开展。黄健元等提出可以推行“渐进式”宅基地退出路径。高欣等通过实证分析提出，经济发达地区农户在退出宅基地后可以获得稳定的社会保障和非农收入，宅基地退出时机比较成熟。谢玮研究发现国家级贫困县—安徽金寨利用国家扶贫政策，也实现了宅基地使用权的有序退出。杨玉珍认为传统农区经济条件差、产业基础弱，诸多因素加剧了宅基地退出的难度。由此看出，发达地区经济基础好，贫困地区有国家的扶贫政策，这两类地区宅基地退出补偿较高、退出难度相对较小。而占地面积最大的传统农区，有不同于发达地区和贫困地区的特点，因此本文选择传统农区作为研究对象，根据传统农区地方财力匮乏、政策扶持不足的现实、以保障农民权益和提高土地利用效率为前提，研究探讨这类地区宅基地退出的路径。
二、传统农区宅基地使用权退出的特征
（一）传统农区的特征
我国传统农区大多分布在平原或丘陵地带，经济上以农业为主。这类地区在生产结构上依赖粮食种植，农业人口占比较大，交通基础设施相对落后。耿明斋教授将我国的传统农区划分成包括河北和河南境内太行山、伏牛山以东、桐柏山大别山以北的地区，大别山和长江以北、陇海铁路以南的苏北和淮北地区，山东省境内京沪铁路以西地区以及纵贯辽宁、吉林和黑龙江三省中部的广大地区。
本文研究的传统农区指除发达、贫困地区以外的农村地区。其主要特征包括以下几个方面。1. 经济特征。传统农区主要以种植业为主，农产品是收入的主要来源，产业结构单一，农业机械化程度低，生产效率低下，资本积累薄弱;2. 社会环境特征。传统农区城镇化率低，城乡二元结构明显，基础设施建设落后，公共服务保障不够完善;3. 文化特征。农民受教育程度低，思想观念落后，受传统农耕文明的影响，思維方式固化，对土地有特殊情结。
（二）传统农区宅基地使用权退出的特征
根据统计数据显示，截至2018年底，全国33个试点县（市、区）总共退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩。目前并未统计出传统农区、发达地区与贫困地区的具体退出数据。从整体看，发达、贫困地区宅基地退出较多，传统农区宅基地退出相对较少。传统农区在我国的土地面积中占比最大，但农民只是退出了由于未批先建或超额多建的违规宅基地和其他必须退出的宅基地，对于合法建设和不超标的宅基地，传统农区的农户退出积极性不高，甚至不愿意退出。
三、传统农区宅基地使用权退出现状及存在的问题
（一）传统农区宅基地使用权退出现状
我国农村宅基地制度由于在权利安排、获得与分配、社会目标上的特殊性，在实际运行中面临政策、法律与现实的冲突。发达地区资金充足，贫困地区有国家的扶贫战略支持，这两类地区的后续保障较为完善，宅基地退出的阻力较小。相对于前两类地区，传统农区在宅基地退出方面存在以下情况：国家财政补助倾斜力度小，宅基地退出补偿金额少;经济发展速度较慢，城乡二元结构明显，农村地区收入较低，宅基地保障功能强;农民进城就业困难，如果退出宅基地，他们会面临失业又失地的风险。这些原因使得传统农区的农民大多不愿退出宅基地。但是某些地方政府没有考虑到传统农区的实际情况，违背农民意愿搞“一刀切”，影响农村经济社会的发展。
（二）传统农区宅基地使用权退出中存在的问题
1. 部分地方政府对“增减挂钩”政策使用不当
伴随着城市化的迅速发展，城镇人口不断增加，使得城镇建设用地越来越紧张。我国传统农区由于财力匮乏，在宅基地退出中资金压力较大，农民得到的征地补偿金额少，退出宅基地的积极性不高。在这种土地供需矛盾的推动下，我国出台城乡建设用地增减挂钩政策。这一政策初衷是为了保护耕地，节约集约用地。但是在具体实施中，部分地方政府只顾眼前利益，想要通过交易“增减挂钩”指标，达到增加财政收入的目的，这种做法不利于盘活土地资源，甚至可能会影响新时代乡村振兴的发展。
2. 宅基地退出没有充分尊重农民意愿
在宅基地退出中，尊重农民意愿是首要目标。目前来看，虽然很多地方政府对于推进宅基地退出颁发了一系列相关政策和法规，也强调要尊重农民合法权益，可是在实际工作中往往并非如此。比如，山东省某地方政府在宅基地退出中，为了更多的拿到“增减挂钩”指标，出现强制要求农民退出、强拆住房、补偿金额少的情况，引起了社会的广泛关注。政府交易“增减挂钩”指标收益，并用土地出让金作为农民的拆迁补偿款。但是传统农区土地价值低、土地出让金少、其余的补偿措施也不完整，农民得到的补偿金额少，无法承受安置新房的费用，退地再就业也会遇到很多困难，农民的生产生活难以得到保障。
3. 宅基地的经济属性与保障属性失衡 随着市场化进程的加快，城镇房价不断上涨。农民退出宅基地后，由于缺乏在城市谋生的技能，就业成为了他们的一大难题。农民群体失地又失业，城镇的社会保障体系也并未将其纳入其中，他们在城市的未来生活状况堪忧。我国农村宅基地承担着保障农民住房和养老的功能，尤其是在经济落后的传统农区，宅基地的社会保障功能尤为重要。但是当前某些地方政府只看到宅基地的经济功能，并未充分考虑其保障功能，导致宅基地的经济与保障属性失衡。
四、传统农区宅基地使用权退出问题的原因分析
（一）政府面对政绩考核和资金不足双重压力
传统农区经济发展落后，地方政府的财政收入来源有限。在国家提出城乡建设用地可以“增减挂钩”的大背景下，推动农村宅基地退出，增加城镇建设用地，成为了地方政府获取财政收入的新方式。此外，现行GDP至上的政府政绩考核制度，是地方政府形成“以地生财”的根本政治动因。在乡村振兴战略要求下，我国农村地区退出宅基地、修建公共基础设施、建设中心村是政府政绩考核的重要内容。但由于我国地域辽阔，不同农村地区的经济发展程度大相径庭。对于经济发达地区，这种中心村模式很容易开展，并且已经取得了不菲的成绩。对于传统农区，虽然土地面积广阔，劳动力充足，但由于政府财力不足，农民能力有限，巨大的资金压力致使中心村建设难以为继。面对政绩要求和资金不足双重难题，某些地方政府对土地财政产生了过度依赖。
（二）农民在宅基地退出过程中处于弱势地位
传统农区农民受教育程度低，对于新观点、新思想的接受程度低，在宅基地退出中缺乏参与意识。在对宅基地退出安排以及后续利益分配与保障中，农民与政府显然是不平等的关系。政府在宅基地退出中具有主导权，为了拉动经济增长，通过交易“增减挂钩”指标，弥补资金缺口，实现土地财政;而农民表达诉求的渠道少，在退出中处于弱势地位。
（三）宅基地社会保障功能被忽视
土地作为农民生产生活的重要资源，对农民起着重要的社會保障作用。在当前传统农区的宅基地退出中，政府强调依靠市场力量，盘活土地资源，实现宅基地的经济价值。但是，传统农区与发达地区对宅基地的功能定位不一样。传统农区地理位置不佳，交通不便，宅基地的经济价值有限。此外，进城农民由于对新技能接受能力差，在城市就业困难，同时又无法享受与城镇居民同等的福利待遇，农村的宅基地始终是他们的最后一条“退路”，宅基地的保障功能不言而喻。
五、传统农区宅基地使用权退出的路径选择
（一）规范政府权力，积极引进投资
1. 减少政府对土地财政的依赖
传统农区经济实力差，政府为了达到政绩要求，容易依赖土地财政，这样不仅侵害农民的合法权益，也使政府形成不良的“政绩观”。为了防止“增减挂钩”政策异化，规范政府权力，可从以下几方面入手。一是加强地方政府权力监管，建立政府权力清单;二是厘清政府公共职责，明确政府职能定位，清晰界定政府对公共利益的权力;三是打破政府“唯GDP”论的政绩考核观，科学制定考核程序，减少政府对土地财政的依赖，让权力真正在阳光下运行。
2. 积极引入工商资本投资
我国发达地区财力宽裕，贫困地区有扶贫资金的支持，而传统农区经济基础薄弱，政府能力有限，因此需要积极引入工商资本投资，解决农村经济建设中财政匮乏的问题。虽然传统农区土地价值低，但土地面积广阔，人口众多，建设基础设施的市场前景广阔，具有吸引外来资本的市场环境。引入工商资本可以采取以下三种方式：通过“建设-经营-转让”模式对宅基地退出后新建的公共基础设施进行融资;在合理的进行宅基地退出、中心村建设后，将新增建设用地拍卖，并给予投资人一定的补偿;用新增指标开发权去抵付投资成本。但是，政府在引入工商资本投资时，应该加强对外来资本的监督和管理，避免陷入土地财政的恶性循环。
（二）顺应农户意愿，群众利益至上
1. 针对不愿退出的农户，尊重农户意愿
政府在推动宅基地退出中，不能搞“一刀切”，应该根据各地经济特征，因地制宜地开展工作。比如，发达地区地理位置优越，工业化水平高，农民退地意愿强;而传统农区交通不便，缺乏地理优势，土地增值有限，农民退地意愿弱。因此，在传统农区宅基地退出中应该分类施策，做到具体问题具体分析。对于拥有宅基地的建设面积超过标准或是“一户多宅”的农户，应该让其无偿退出或者交纳违规费用;而对于正常的“一户一宅”或宅基地建设面积没有超标的农户，应该尊重其意愿，不能强迫他们退出。
2. 针对愿意退出的农户，科学制定补偿方式
在传统农区宅基地退出中，如果农户愿意退出宅基地，应该对其进行合理补偿。现阶段的补偿方式有货币补偿、新房换旧房以及购房补贴等多种形式。在传统农区，由于地理位置存在差异，有城中村、近郊村和距离城镇较远的农村这几种类型。城中村、近郊村在城镇发展规划的辐射范围内，具有一定的地理优势，农户退出意愿不强;对于距离城镇较远的农村，宅基地经济价值低，农户退出意愿较强。针对这些愿意退出的农户，由于宅基地退出产生收益的部分，应该直接补偿给农民，并在其新购住宅时给予一定额度的补助。无论采用哪种补偿方式，归根结底是能够切实保障农民的合法权益。
（三）健全长效保障，实现可持续发展
1. 完善就业保障
土地是农民赖以生存的根本，农民过去的生存状况是将土地资源转变为生产资源。在传统农区中，针对愿意退出宅基地的农民，进城就业成为他们的一大难题。为了解决农户的就业问题，需要为这些退地农民提供一套保障就业的长效机制。考虑到当前就业市场的实际情况，可以对这些退地农民开展实用技能培训，实现从“输血式”发展向“造血式”发展的转变。除此之外，还要考虑到当前就业的难处，对未能成功就业的农民建立失业保险，实现真正的长效保障。
2. 完善社会保障 健全传统农区的社会保障体系要因地制宜。对于近城镇的农村，由于农民对土地未来增值预期较高，他们可能不愿退出宅基地。对于这些不愿退地的农民，应该尊重他们的意愿，同时应加强农村地区基础设施建设，改善农村居住环境，完善农村社会保障体系。而对于远离城镇的农村，由于生产效率低，土地潜在价值低，当地农民可能会选择退出宅基地。对此，应该把这些退地农民纳入城镇的社会保障体系，解决他们进城的后顾之忧。只有建立城乡统一的社会保障制度，才能实现社会的可持续发展。
由于不同地区现实状况不同，宅基地退出的推行不能“一刀切”，应该结合不同区域特征，有针对性的开展工作。传统农区经济实力落后、农户劳动技能单一、社会保障不完善，政府在推行宅基地退出中，不能急于求成，应该坚持以农民为本，在保障农民利益的前提下，循序渐进地引导农民有序退出。
参考文献：
[1]昝晨东，田静婷.农村宅基地退出机制研究——价值重构、主要障碍与实现路径[J].法制与社会，2020（17）：183-184+190.
[2]范毅，通振远.合村并居助推乡村振兴亟需规范和创新[J].人民论坛，2020（22）：62-63.
[3]黄健元，梁皓.农村宅基地退出制度的源起、现实困境及路径选择[J].青海社会科学，2017（06）：138-145.
[4]高欣，张安录，李超.社会保障，非农收入预期与宅基地退出决策行为——基于上海市金山区、松江区等经济发达地区的实证分析[J].中国土地科学，2016，30（06）：89-97.
[5]谢玮.宅基地制度改革的“硬骨头”怎么啃？——江西余江、安徽金寨“宅改”试点调查[J].中国经济周刊，2017（28）：73-77.
[6]杨玉珍.传统农区三权分置政策执行的风险及影响因素[J].中州学刊，2016（12）：36-41.
[7]耿明斋.欠发达平原农业区工业化若干問题研究[J].中州学刊，2004（01）：13-16.
[8]国务院.国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告[R].北京：第十三届全国人民代表大会常务委员会，2018.
[9]刘守英.农村宅基地制度的特殊性与出路[J].国家行政学院学报，2015（03）：18-24+43.
[10]贺雪峰.城乡建设用地增减挂钩政策的逻辑与谬误[J].学术月刊，2019，51（01）：96-104.
[11]彭小霞.农民权益保护视角下农村宅基地退出机制之完善[J].农村经济，2015（04）：9-13.
*基金项目：江苏省社科基金项目“乡村振兴战略背景下宅基地使用权流转研究”（项目号：18GLB022）。
关键词：宅基地使用权退出;传统农区;退出路径
一、引言
随着我国工业化、城镇化的迅速发展，农村人口源源不断流入城市，使得城市用地越来越紧张，然而另外一方面，农村建设用地不但没有减少，反而有所增加，一个重要原因是农民进城后并没有退出宅基地（本文中的宅基地退出是指宅基地使用权退出）。如果进城农民能有序退出宅基地，则既可以节约集约利用土地资源，又可以弥补城镇建设用地缺口。我国幅员辽阔，不同区域有不同的地域和经济发展特点，因此宅基地退出也有不同的特征。从宅基地退出有关研究来看，昝晨东提出宅基地退出必须以农民利益为中心，在实现土地经济价值的同时最大程度保障农民权利。范毅等认为宅基地退出不能急于求成，应在尊重农民意愿的基础上开展。黄健元等提出可以推行“渐进式”宅基地退出路径。高欣等通过实证分析提出，经济发达地区农户在退出宅基地后可以获得稳定的社会保障和非农收入，宅基地退出时机比较成熟。谢玮研究发现国家级贫困县—安徽金寨利用国家扶贫政策，也实现了宅基地使用权的有序退出。杨玉珍认为传统农区经济条件差、产业基础弱，诸多因素加剧了宅基地退出的难度。由此看出，发达地区经济基础好，贫困地区有国家的扶贫政策，这两类地区宅基地退出补偿较高、退出难度相对较小。而占地面积最大的传统农区，有不同于发达地区和贫困地区的特点，因此本文选择传统农区作为研究对象，根据传统农区地方财力匮乏、政策扶持不足的现实、以保障农民权益和提高土地利用效率为前提，研究探讨这类地区宅基地退出的路径。
二、传统农区宅基地使用权退出的特征
（一）传统农区的特征
我国传统农区大多分布在平原或丘陵地带，经济上以农业为主。这类地区在生产结构上依赖粮食种植，农业人口占比较大，交通基础设施相对落后。耿明斋教授将我国的传统农区划分成包括河北和河南境内太行山、伏牛山以东、桐柏山大别山以北的地区，大别山和长江以北、陇海铁路以南的苏北和淮北地区，山东省境内京沪铁路以西地区以及纵贯辽宁、吉林和黑龙江三省中部的广大地区。
本文研究的传统农区指除发达、贫困地区以外的农村地区。其主要特征包括以下几个方面。1. 经济特征。传统农区主要以种植业为主，农产品是收入的主要来源，产业结构单一，农业机械化程度低，生产效率低下，资本积累薄弱;2. 社会环境特征。传统农区城镇化率低，城乡二元结构明显，基础设施建设落后，公共服务保障不够完善;3. 文化特征。农民受教育程度低，思想观念落后，受传统农耕文明的影响，思維方式固化，对土地有特殊情结。
（二）传统农区宅基地使用权退出的特征
根据统计数据显示，截至2018年底，全国33个试点县（市、区）总共退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩。目前并未统计出传统农区、发达地区与贫困地区的具体退出数据。从整体看，发达、贫困地区宅基地退出较多，传统农区宅基地退出相对较少。传统农区在我国的土地面积中占比最大，但农民只是退出了由于未批先建或超额多建的违规宅基地和其他必须退出的宅基地，对于合法建设和不超标的宅基地，传统农区的农户退出积极性不高，甚至不愿意退出。
三、传统农区宅基地使用权退出现状及存在的问题
（一）传统农区宅基地使用权退出现状
我国农村宅基地制度由于在权利安排、获得与分配、社会目标上的特殊性，在实际运行中面临政策、法律与现实的冲突。发达地区资金充足，贫困地区有国家的扶贫战略支持，这两类地区的后续保障较为完善，宅基地退出的阻力较小。相对于前两类地区，传统农区在宅基地退出方面存在以下情况：国家财政补助倾斜力度小，宅基地退出补偿金额少;经济发展速度较慢，城乡二元结构明显，农村地区收入较低，宅基地保障功能强;农民进城就业困难，如果退出宅基地，他们会面临失业又失地的风险。这些原因使得传统农区的农民大多不愿退出宅基地。但是某些地方政府没有考虑到传统农区的实际情况，违背农民意愿搞“一刀切”，影响农村经济社会的发展。
（二）传统农区宅基地使用权退出中存在的问题
1. 部分地方政府对“增减挂钩”政策使用不当
伴随着城市化的迅速发展，城镇人口不断增加，使得城镇建设用地越来越紧张。我国传统农区由于财力匮乏，在宅基地退出中资金压力较大，农民得到的征地补偿金额少，退出宅基地的积极性不高。在这种土地供需矛盾的推动下，我国出台城乡建设用地增减挂钩政策。这一政策初衷是为了保护耕地，节约集约用地。但是在具体实施中，部分地方政府只顾眼前利益，想要通过交易“增减挂钩”指标，达到增加财政收入的目的，这种做法不利于盘活土地资源，甚至可能会影响新时代乡村振兴的发展。
2. 宅基地退出没有充分尊重农民意愿
在宅基地退出中，尊重农民意愿是首要目标。目前来看，虽然很多地方政府对于推进宅基地退出颁发了一系列相关政策和法规，也强调要尊重农民合法权益，可是在实际工作中往往并非如此。比如，山东省某地方政府在宅基地退出中，为了更多的拿到“增减挂钩”指标，出现强制要求农民退出、强拆住房、补偿金额少的情况，引起了社会的广泛关注。政府交易“增减挂钩”指标收益，并用土地出让金作为农民的拆迁补偿款。但是传统农区土地价值低、土地出让金少、其余的补偿措施也不完整，农民得到的补偿金额少，无法承受安置新房的费用，退地再就业也会遇到很多困难，农民的生产生活难以得到保障。
3. 宅基地的经济属性与保障属性失衡 随着市场化进程的加快，城镇房价不断上涨。农民退出宅基地后，由于缺乏在城市谋生的技能，就业成为了他们的一大难题。农民群体失地又失业，城镇的社会保障体系也并未将其纳入其中，他们在城市的未来生活状况堪忧。我国农村宅基地承担着保障农民住房和养老的功能，尤其是在经济落后的传统农区，宅基地的社会保障功能尤为重要。但是当前某些地方政府只看到宅基地的经济功能，并未充分考虑其保障功能，导致宅基地的经济与保障属性失衡。
四、传统农区宅基地使用权退出问题的原因分析
（一）政府面对政绩考核和资金不足双重压力
传统农区经济发展落后，地方政府的财政收入来源有限。在国家提出城乡建设用地可以“增减挂钩”的大背景下，推动农村宅基地退出，增加城镇建设用地，成为了地方政府获取财政收入的新方式。此外，现行GDP至上的政府政绩考核制度，是地方政府形成“以地生财”的根本政治动因。在乡村振兴战略要求下，我国农村地区退出宅基地、修建公共基础设施、建设中心村是政府政绩考核的重要内容。但由于我国地域辽阔，不同农村地区的经济发展程度大相径庭。对于经济发达地区，这种中心村模式很容易开展，并且已经取得了不菲的成绩。对于传统农区，虽然土地面积广阔，劳动力充足，但由于政府财力不足，农民能力有限，巨大的资金压力致使中心村建设难以为继。面对政绩要求和资金不足双重难题，某些地方政府对土地财政产生了过度依赖。
（二）农民在宅基地退出过程中处于弱势地位
传统农区农民受教育程度低，对于新观点、新思想的接受程度低，在宅基地退出中缺乏参与意识。在对宅基地退出安排以及后续利益分配与保障中，农民与政府显然是不平等的关系。政府在宅基地退出中具有主导权，为了拉动经济增长，通过交易“增减挂钩”指标，弥补资金缺口，实现土地财政;而农民表达诉求的渠道少，在退出中处于弱势地位。
（三）宅基地社会保障功能被忽视
土地作为农民生产生活的重要资源，对农民起着重要的社會保障作用。在当前传统农区的宅基地退出中，政府强调依靠市场力量，盘活土地资源，实现宅基地的经济价值。但是，传统农区与发达地区对宅基地的功能定位不一样。传统农区地理位置不佳，交通不便，宅基地的经济价值有限。此外，进城农民由于对新技能接受能力差，在城市就业困难，同时又无法享受与城镇居民同等的福利待遇，农村的宅基地始终是他们的最后一条“退路”，宅基地的保障功能不言而喻。
五、传统农区宅基地使用权退出的路径选择
（一）规范政府权力，积极引进投资
1. 减少政府对土地财政的依赖
传统农区经济实力差，政府为了达到政绩要求，容易依赖土地财政，这样不仅侵害农民的合法权益，也使政府形成不良的“政绩观”。为了防止“增减挂钩”政策异化，规范政府权力，可从以下几方面入手。一是加强地方政府权力监管，建立政府权力清单;二是厘清政府公共职责，明确政府职能定位，清晰界定政府对公共利益的权力;三是打破政府“唯GDP”论的政绩考核观，科学制定考核程序，减少政府对土地财政的依赖，让权力真正在阳光下运行。
2. 积极引入工商资本投资
我国发达地区财力宽裕，贫困地区有扶贫资金的支持，而传统农区经济基础薄弱，政府能力有限，因此需要积极引入工商资本投资，解决农村经济建设中财政匮乏的问题。虽然传统农区土地价值低，但土地面积广阔，人口众多，建设基础设施的市场前景广阔，具有吸引外来资本的市场环境。引入工商资本可以采取以下三种方式：通过“建设-经营-转让”模式对宅基地退出后新建的公共基础设施进行融资;在合理的进行宅基地退出、中心村建设后，将新增建设用地拍卖，并给予投资人一定的补偿;用新增指标开发权去抵付投资成本。但是，政府在引入工商资本投资时，应该加强对外来资本的监督和管理，避免陷入土地财政的恶性循环。
（二）顺应农户意愿，群众利益至上
1. 针对不愿退出的农户，尊重农户意愿
政府在推动宅基地退出中，不能搞“一刀切”，应该根据各地经济特征，因地制宜地开展工作。比如，发达地区地理位置优越，工业化水平高，农民退地意愿强;而传统农区交通不便，缺乏地理优势，土地增值有限，农民退地意愿弱。因此，在传统农区宅基地退出中应该分类施策，做到具体问题具体分析。对于拥有宅基地的建设面积超过标准或是“一户多宅”的农户，应该让其无偿退出或者交纳违规费用;而对于正常的“一户一宅”或宅基地建设面积没有超标的农户，应该尊重其意愿，不能强迫他们退出。
2. 针对愿意退出的农户，科学制定补偿方式
在传统农区宅基地退出中，如果农户愿意退出宅基地，应该对其进行合理补偿。现阶段的补偿方式有货币补偿、新房换旧房以及购房补贴等多种形式。在传统农区，由于地理位置存在差异，有城中村、近郊村和距离城镇较远的农村这几种类型。城中村、近郊村在城镇发展规划的辐射范围内，具有一定的地理优势，农户退出意愿不强;对于距离城镇较远的农村，宅基地经济价值低，农户退出意愿较强。针对这些愿意退出的农户，由于宅基地退出产生收益的部分，应该直接补偿给农民，并在其新购住宅时给予一定额度的补助。无论采用哪种补偿方式，归根结底是能够切实保障农民的合法权益。
（三）健全长效保障，实现可持续发展
1. 完善就业保障
土地是农民赖以生存的根本，农民过去的生存状况是将土地资源转变为生产资源。在传统农区中，针对愿意退出宅基地的农民，进城就业成为他们的一大难题。为了解决农户的就业问题，需要为这些退地农民提供一套保障就业的长效机制。考虑到当前就业市场的实际情况，可以对这些退地农民开展实用技能培训，实现从“输血式”发展向“造血式”发展的转变。除此之外，还要考虑到当前就业的难处，对未能成功就业的农民建立失业保险，实现真正的长效保障。
2. 完善社会保障 健全传统农区的社会保障体系要因地制宜。对于近城镇的农村，由于农民对土地未来增值预期较高，他们可能不愿退出宅基地。对于这些不愿退地的农民，应该尊重他们的意愿，同时应加强农村地区基础设施建设，改善农村居住环境，完善农村社会保障体系。而对于远离城镇的农村，由于生产效率低，土地潜在价值低，当地农民可能会选择退出宅基地。对此，应该把这些退地农民纳入城镇的社会保障体系，解决他们进城的后顾之忧。只有建立城乡统一的社会保障制度，才能实现社会的可持续发展。
由于不同地区现实状况不同，宅基地退出的推行不能“一刀切”，应该结合不同区域特征，有针对性的开展工作。传统农区经济实力落后、农户劳动技能单一、社会保障不完善，政府在推行宅基地退出中，不能急于求成，应该坚持以农民为本，在保障农民利益的前提下，循序渐进地引导农民有序退出。
参考文献：
[1]昝晨东，田静婷.农村宅基地退出机制研究——价值重构、主要障碍与实现路径[J].法制与社会，2020（17）：183-184+190.
[2]范毅，通振远.合村并居助推乡村振兴亟需规范和创新[J].人民论坛，2020（22）：62-63.
[3]黄健元，梁皓.农村宅基地退出制度的源起、现实困境及路径选择[J].青海社会科学，2017（06）：138-145.
[4]高欣，张安录，李超.社会保障，非农收入预期与宅基地退出决策行为——基于上海市金山区、松江区等经济发达地区的实证分析[J].中国土地科学，2016，30（06）：89-97.
[5]谢玮.宅基地制度改革的“硬骨头”怎么啃？——江西余江、安徽金寨“宅改”试点调查[J].中国经济周刊，2017（28）：73-77.
[6]杨玉珍.传统农区三权分置政策执行的风险及影响因素[J].中州学刊，2016（12）：36-41.
[7]耿明斋.欠发达平原农业区工业化若干問题研究[J].中州学刊，2004（01）：13-16.
[8]国务院.国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告[R].北京：第十三届全国人民代表大会常务委员会，2018.
[9]刘守英.农村宅基地制度的特殊性与出路[J].国家行政学院学报，2015（03）：18-24+43.
[10]贺雪峰.城乡建设用地增减挂钩政策的逻辑与谬误[J].学术月刊，2019，51（01）：96-104.
[11]彭小霞.农民权益保护视角下农村宅基地退出机制之完善[J].农村经济，2015（04）：9-13.
*基金项目：江苏省社科基金项目“乡村振兴战略背景下宅基地使用权流转研究”（项目号：18GLB022）。