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在人们的印象中，因为有国家政策和财政支持，国家重大工程建设财大气粗，不必为资金筹措和管理担忧。其实不然，资金筹措是令任何重大项目负责人都头痛的事，在国家财政紧张时期尤其如此。而工程规模越大、资金越多，管理越复杂、越棘手。在担任国务院南水北调工程建设委员会办公室主任（2003.8—2010.8）期间，如何避免因资金问题让项目“胎死腹中”或影响工程进度，如何避免“工程建成了，干部倒下了”悲剧现象出现，带领大家清清白白干事业，向党和人民交一份满意的答卷，对我而言，是工程规划和建设外的又一个巨大挑战。今天回过头来梳理南水北调工程资金筹措和管理的历程，思考其中之得失成败，在某种意义上说，对工程的后续建设和资金管理，以及其他重大工程的资金筹措和管理，多多少少有些借鉴意义和启发作用。
俗话说，“巧妇难为无米之炊。”毛泽东也曾形象地说，“手中没把米，叫鸡都不来。”南水北调工程，从1952年毛泽东提出“南方水多，北方水少，如有可能，借点水来也是可以的”设想，到50余年后才开工建设，这里面既有需要规划、研究的因素，也与我们国家的综合国力、技术水平相关，资金问题更是不可忽略的重要原因。
南北水调工程规模浩大，需要巨额资金作支撑。举个简单的例子，早在20世纪六七十年代，关于南水北调工程建设规划就有各种争论，比如有人认为应该干中线不干东线，有人支持干东线不干中线。为什么那时候不能两条线一起干呢？说白了，就是因为国家财政困难，难以提供充足的资金。
2002年12月，国务院批复南水北调工程总体规划。根据这一总体规划，南水北调工程计划投资5000亿元，建设50年。有人提出疑问，50年我们人都不在了，这个规划预测如何得来？确实不是拍脑袋说的，是经过认真推算的，主要是按照调水线路计算工程量、搬迁规模、银行贷款利息、水污染治理等费用。上报时，大家意见不太一致。我当时担心如此巨额的资金审批通不过，曾提出西线三期是否可以不报。但有些同志尤其是从事规划多年的老同志认为，为了保证规划的完整性，还是有必要报5000亿元50年，一步到位。后来按照他们的意见报上去，还是幸运地获批了。其中，东中线一期工程1240亿元，分别是东线320亿元、中线920亿元。
总体规划出来后，我们就赶紧将工作重点转到资金筹措上来。我们明白，没有资金的保证，规划就将永远是画在纸上的一张饼。
在以往的工程建设中，由于资金问题而导致停工的例子很多，我们有过惨痛的历史教训。我大学一毕业就从事水电站建设工作，干过很多水电工程，可以说深知其味。我第一次参与建设的是云南以礼河梯级水电项目，4级水电站，干干停停，干了20年，其中最大的原因就是国家资金供给不足。当时是计划经济，每年度资金计划下达后首先要算发多少工资，再算能剩多少钱，能干多少活。这样，资金发挥的效益当然就很差，工程损失很大。
南水北调东线淮阴三站
南水北调这样巨大规模的工程，假如我们在建设资金上出现断档或者不足，那就会延迟前期投入资金效益的发挥，加上贷款利息等的增长，工程成本将会急剧膨胀。我们曾经算过一笔账，南水北调工程推迟一年大概要增加投资100亿元。在财政紧张的情况下，这可是个天文数字。所以说，对于南水北调工程来说，资金到位既是保证，又是前提。
因为资金巨大，筹措渠道和资金结构又很复杂，资金管理尤显关键。也就是说，光“有米下锅”不行，还得有科学的管理，才能 “将米煮成一锅饭”，而不是“一锅粥”。
南水北调工程资金管理复杂与工程结构本身复杂相关。首先，南水北调工程分几期完成，投资也有一个演变过程，增加了资金管理难度。比如工程规划阶段，要做投资估算；到可行性研究报告阶段，要做投资匡算；到初步设计阶段，要做投资概算；到工程竣工还要做投资决算，等等。其次，南水北调工程比三峡工程战线要长，范围要大，项目要多。三峡工程最多的时候也就是几十个单元，南水北调东中线一期工程就有154个单元，分东、中两条线，处于不同地区。另外，除工程建设外，还有水污染治理、文物保护等等。南水北调东、中线工程穿越中国古代文明的核心地区，涉及文物点多，价值大，文物保护任务十分艰巨，有时候宁可调整渠道走线也要保证国家文物安全。这些情况，给南水北调资金筹措和管理增加了很大困难。
南水北调工程资金使用结构也很复杂，它涉及主体工程、征地和移民、生态治理、配套工程等方面。主体工程主要包括挖渠道、建水库，修建各类泵站、穿渠建筑物等。征地和移民资金数量很大、管理层次多，很复杂。比如，东中线一期工程沿线征地量就有100多万亩，加上临时用地50万亩，一共约150万亩，库区移民及干线搬迁近50万人。
现在的国家重大工程资金筹措和计划经济时代有很大区别。计划经济时代，水利工程建设资金都是国家出，改革开放特别是实行社会主义市场经济体制以后，这种情况发生了巨大变化，多种渠道筹资成为趋势。然而，对于哪几种渠道融资，如何融资，当时依然存在明显分歧和争议。有媒体就以《南水北调启动5000亿融资计划，融资模式分歧大》为题进行报道，认为“在融资方面，各相关方分歧很大，争论相当激烈”。其实，当时的争论主要集中在两个方面：一是是否需要采用多种融资方式，二是中央和地方资金如何分担。水利系统内的专家，尤其是一些老专家，主张南水北调应由国家出钱，理由是这项工程是公益性、战略性工程，这样的投资是国家财政的职能。有人则提出，除了银行贷款，多样化的融资方式还应包括发行债券、股票和基金，甚至包括资产证券化。
其实，融资渠道争论的关键是南水北调工程的定性问题，也就是将其定性为公益性的还是经营性的问题。我们综合各方面的观点，认为公益性和经营性并非完全对立。一方面，南水北调工程是水资源在全国范围内的优化配置和生态保护项目，是国家的重大战略性工程；另一方面，它实际上与北方地区对水资源的需求有直接关系，供水对象主要是城市，也涉及市场问题。所以，经水利部研究，我们把南水北调工程定性为准公益性工程，由政府主导，市场化运作，企业化管理，用水户参与。工程性质明确后，我们考虑，东中线一期工程资金的来源主要从三方面着手：中央财政、南水北调基金、银行贷款。当时设想从这三方面筹措资金，不太复杂。实际上，真是“看似寻常最奇崛，成如容易却艰辛”，每笔资金的争取都很曲折，都有不为人知的艰难。为了筹措到资金，我们真是绞尽脑汁，使出了浑身解数。 多渠道筹资中，国家财政支持肯定是第一位的、决定性的。在给国务院的汇报材料中，我们强调南水北调工程是国家工程，期望得到中央财政较大的支持。可是，朱镕基总理告诉我们，国务院也没有钱。我们理解，朱总理说这话有他的难处。当时是2000年，国家财政情况紧张，整个外汇储备才200多亿美元。但是，理解归理解，无论如何要得到国家财政支持，否则工程将无法进行。我对时任国务院副秘书长的马凯同志说，这么大的工程，假如政府不出钱，没法向老百姓交代啊！再说，这可是体现政府形象的事。
经过反复争取，我们终于获得中央财政20%的支持。这中间有很多故事。有一次开会间隙，马凯说，中央考虑对南水北调工程资金出10%予以支持。会开完，朱镕基总理出国了。我们认为，这么大的工程，中央只出10%，全靠地方筹资和贷款，会产生较大问题，还得找朱总理反映。一旦中央出10%的会议纪要定下来，事情就难办了。所以，我们紧盯不放，马凯通过大使馆追着朱总理协调资金问题，修改会议纪要，这才有了后来的20%。不知内情的同志和地方领导都不满意，问我：“中央怎么才出那么一点钱？”当时我不能告诉他们内情，只能说20%也是无奈之举。“无奈之举”是实情，大家也知道，1998年长江发大洪水，1999年以后搞灾后重建需要投入大量资金，对当时相对薄弱的国家财力来说，这样的支持已是十分难得了。
中央财政支持主要靠中央财政预算和中央发行的国债安排。当时，每年的中央财政预算没有多少钱，国家发改委划给水利部的只有400多亿元。400多亿元中，能分给南水北调工程20%，也就是80亿元就很了不得了。至于想打其他方面或部门资金的主意，那几乎是不可能的，这一点我十分清楚。当时我在水利部分管规划、计划，每次参加国家发改委组织各部门讨论资金分配问题的会议，都吵得不亦乐乎。大家都认为自己所在行业重要，都认为资金分配比例不够。总之，只能在水利投资的400多亿里做文章。但总数就这么大，南水北调占多了，其他水利建设就少了，挤不出多少“油水”。我们只好将重点放在争取国债资金上，因为它是财政预算以外的增量部分，每年的数额能变动。
第二个是成立南水北调工程建设基金。做南水北调工程规划时，我们考虑借鉴过去重大建设项目设立基金的做法，设立南水北调工程建设基金。南水北调工程建设基金从哪来呢？羊毛出在羊身上，南水北调是水利工程，肯定只能从水上做文章。当时还没有水资源配置的说法。我们了解到电力基金主要靠电力加成形成。那么，水价加成搞南水北调工程建设基金，也就名正言顺。不过，水价加成不能太高，必须考虑到人民群众及各行各业的承受能力，搞得好也可以起到促进节约用水的作用。
南水北调工程建设基金毕竟有限，最后的资金缺口只能向银行贷款。在90年代，贷款利息相对较低，但银行资金不很充沛。银行一听说如此巨额的贷款，都怕放出去收不回，不愿意担风险。我们反复说明，以后可通过水价来偿还，等国家财政好转，可以用政府资金来偿还，风险不大。但银行依然觉得不保险。为确保工程建设资金的落实，我们决定采取银团贷款模式。2004年4月21日，我们请国家开发银行企业局牵头，在北京召开南水北调工程2004年第一次银团会议，9家银行组成南水北调工程银团。最终，银团和南水北调工程建设办公室签订协议，贷款558亿元，具体情况是：国家开发银行提供213亿元贷款，中国建设银行提供85亿元贷款，中国银行、农业银行及工商银行各提供60亿元贷款，浦东发展银行及中信银行各提供5亿元贷款（不足部分打算再用国家建立的社保基金等其他基金融资），贷款年限暂定为20年。为了体现对南水北调这一国家重点工程的支持，在国家确定的利息基础上下浮15%。在以后的使用中，由于国家调控，银行贷款额度减少，银行不再愿意向南水北调这样的长线工程放贷。别说利息下浮，就是上浮都没钱，所以有一段时间贷款资金老不到位。
政府出一点，基金集一点，银行贷一点，就是当时资金筹措的情况。中央财政、南水北调基金和贷款的金额和比例分别是：中央财政资金248亿元，占20%；地方筹集的南水北调基金434亿元，占35%；贷款558亿元，占45%。这里有必要说明的是：南水北调基金从山东、江苏、湖北、河南、河北、天津、北京这几个省市筹资。每省资金分配由我们根据需供水量和供水距离制订统一的政策，指明资金来源，每个省分担一定数额，由各地方政府组织收取。地方筹集的434亿元基金中，需要交给中央130亿元，作为中央出的资本金。所以，实际算在地方政府头上的只有304亿元，中央占到378亿元。为什么中央要从地方资金中抽出130亿元呢？实质上是中央需要控股。从资本金角度来说，贷款不能算资本金。这样一来，中央占资本金55%，地方占45%。
随着工作的深入，南水北调东中线一期工程资金需要量发生巨大变化，当时批复总体规划时的1240亿元已远远不够。2005年，东中线一期工程可行性研究报告编制完成，资金总量比总体规划翻了一番，高达2546亿元。工程还没开始资金就要翻番，一下子引起轩然大波。许多媒体找我问，为什么增加那么多钱？工程还没开始钱就翻了一番，那工程干完得多少呢？有谱吗？《南风窗》就曾以《南水北调推迟幕后》为题，分析南水北调工程推迟的原因，其中就说到：“归根到底，是资金出了问题。物价上涨、辅助性工程过多、移民搬迁补偿标准大幅提高这些因素综合起来，已经让南水北调的总投资至少翻了一番。”应该说，文章的说法还是比较客观的。不过，南水北调工程资金增加的原因，远比文章所说的复杂得多。
一是国家政策的变化，尤其是征地移民政策和税收政策的变化。按照国务院颁发的《大中型水利水电工程移民安置及征地补偿条例》，征地补偿的标准是农业前三年亩产平均收入的7至8倍。后来，由于经济社会发生了很大变化，如此低的补偿标准农民难以承受，地方基层政府意见很大。经多方测算、协商并报请南水北调工程建委会同意，南水北调工程按照16倍的标准给予补偿，整整翻了一番。150万亩征地需要增加多少钱，可想而知。但我们对此没有抱怨，自始至终，我们秉承一个理念，凡是用到老百姓头上的，凡是有政策依据的，一定要用够用足，让老百姓得到实惠。税收政策变化对资金影响也很大。比如说耕地占用税，以前没多少，后来南水北调耕地占用税一下子增加到每亩二十四五元，仅这一项就增加开支260多亿元。 二是工程的增加。工程的增加，典型的就是跨渠桥梁的增加。我给河北、河南的同志做工作，请他们在考虑老百姓出行方便的基础上，也一定要考虑控制建设规模，降低建设成本。但地方政府希望桥越多越好，越宽越好。站在我们的立场上，总希望有所控制，希望可以通车就行。我们规范了可以通车的桥和人行桥。比如说学校在河道右边，村庄在河道左边，这中间必须有桥，但是这个桥不一定过汽车，过人就可以了。在南水北调工程建设的同时，地方公路也在建设。而南水北调工程建设周期很长，地方公路建设速度很快。公路建到南水北调工程段，被堵住了，地方就要求修桥。后来，虽然经过反复协调，但南水北调中线平均800米就要修一座桥。2014年就要通水了，现在地方政府还在要求增加桥梁。
三是物价上涨。南水北调工程从规划到建设期间，物价年年在涨，2002年以后增长尤其快，各种建筑材料、人工费用齐步往上走。比如，当时我们做可行性研究报告时，人工费是每人每天36元，后来涨到150元。低于150元，找不到劳动力。南水北调工程需要物资量很大，材料、沙石料都是由地方生产。工程越紧张，材料费越上涨。地方政府干预也没用，这就是市场机制！如果我们自己组织生产，地方又不愿意了。工程建设必须协调好和地方的关系，站在多方利益的结合点上考虑问题，谋划工作。南水北调工程占了农民的地，也需要给当地群众一些利益，才能保证工程建设的环境。
四是将一些治污项目纳入南水北调工程规划。水污染治理工程量很大，也是一个长期的艰巨的工程。比如，东线治污资金292亿元，中线治污资金70亿元，一下就增加300多亿元。按说这部分资金不应该纳入到工程投资中，但不列入工程投资，治污资金就没有渠道，治污不达标，建好工程又有什么用？我们绝不能把污水引到北方、引到首都来啊！
五是工期推迟，利息增加。原来计划2010年开始供水，后来由于种种原因推迟到2014年供水，4年的贷款利息不是个小数目。
可行性研究报告报送国务院后，温家宝总理批示让审计署先进行审计。这不太符合事后审计的常规，但原因说白了也很简单，毕竟投资规模翻了一番，当时社会上和媒体都提出了疑问，温总理不放心。结果，审计以后也没能减多少，资金增额确实是合理的、出之有据的。
我们必须进一步解决资金来源问题，否则，国务院没法批复。为了解决这个问题，从2005年东中线一期工程可行性研究报告出来后，我们就着手考虑增加资金从哪来的问题，私底下做了大量工作，大概用了3年时间。可行性研究报告也因此拖到2008年才获得国务院批复。
筹集1240亿元的时候，好不容易才让中央财政出20%，增加的1000多亿元都让政府出肯定不可能。找水利部解决更不现实，就算其他水利工程都停掉，全用在南水北调工程上也远远不够；增加水价也不能无休无止；向银行贷款，且不说是否能够贷到，即使贷到了也无法承担高额利息。原来的路子全都走不通了，那就得另辟蹊径，于是我们盯上了三峡工程基金。
为建设三峡工程成立的三峡工程基金，在三峡工程竣工后的利用问题，早已受到广泛关注，很多方面都盯着，比如电网公司说要用它搞高压电网建设，铁道部说要用它搞高铁建设。我们则急切需要用它来解燃眉之急。2005年，我给曾培炎副总理写报告，建议在三峡工程建成后，将三峡工程基金转为南水北调工程建设基金。2005年到2008年3年间，我找发改委主任马凯、三峡工程建设办公室主任蒲海清、财政部部长金人庆多次协商，最后达成一致意见报送国务院。国务院由曾培炎、回良玉副总理、华建敏秘书长牵头，把相关20多个省的副省长找来研究，达成统一意见后，向温家宝总理报告。我们以为这一下应该是板上钉钉，十拿九稳了，可最后关头，三峡办那边提出了不同意见，报告没能获批。三峡办的新领导班子考虑，三峡移民还需要后期扶持。他们作出扶持规划，需要1000多亿元。于是，又重新开始讨论。水利部和我们研究，南水北调工程建设有结束的时候，但水利工程建设是持续的，当前除每年财政支持外，没有稳定的资金来源，必须建立大型水利工程建设基金。大型水利工程建设基金前期主要支持南水北调工程，后期用于全国大中型水利工程建设。与此同时，上交三峡工程基金，但与南水北调工程关系不大的省市也提出不同意见，要求将三峡工程基金用于本省水利工程建设。又经过多轮的协商、协调，最后的结果是，三峡工程基金在三峡工程建成后转化为大型水利工程建设基金，其中一部分（前期大概占到75%）用于南水北调工程建设，剩余部分用于三峡后期建设和扶持。同时，在南水北调工程中不受益的西部地区，征收的三峡基金全部返还地方用于水利基础设施建设。这个政策应该说比较周全，解决了四个问题：一是解决了南水北调工程资金缺口和三峡移民后期扶持资金来源问题；二是为大型水利建设找到了长期资金来源；三是对西部地区水利建设给予了极大支持；四是将三峡工程基金转为大型水利工程建设基金，等于给基金找到“正式户口”。
资金增加到2546亿元以后，资金结构随之发生巨大变化：中央投资部分414亿元，占16%；南水北调基金减少到290亿元，占11%；贷款还是558亿元，占21%；重大水利工程建设基金1241亿，占49%；地方筹资43亿，占2%。从上述数据可以看出，中央基金明显增加，由248亿元增加到414亿元。另外，重大水利工程建设基金1241亿元，也是中央统一收的，属于中央投资。这样一来，中央投资1656亿元，已占到65%，地方负担大大减轻。南水北调基金也大为减少，亦不需要上交中央，为什么？因为当时虽然财政部多次发文催交，南水北调基金仍然很难收上来。地方虽然不能说不收，但每年都有很大缺口，直接影响了工程建设进度。
既然资金数量和结构变化如此之大，大家都很关心一个问题：资金今后还会不会变？实话说，恐怕还得增加投入。因为国务院批复可行性研究报告是2008年，工程投资是以2007年物价水平测算的，工程结束时间是2014年。7年时间能不变吗？情况和之前资金增加时一样，涉及征地移民资金增加、工程建设规模扩大、物价上涨、人工费用上涨、贷款利息增加等方方面面。根据这些情况，最近南水北调办公室对资金预测提出了一个基本方案。国家审计署也受南水北调工程建设委员会委托，进行了审计。审计结果是，基本上认可这个方案，就是在2546亿元基础上再增加约600亿元，达到3000亿元左右。增加的资金，主要通过延长南水北调工程建设基金来解决。如果有差额，则先向银行贷款，贷款本息由重大水利工程建设基金偿还。
南水北调中线穿黄河工程盾构施工
三是规定征地移民资金由地方政府包干使用。南水北调工程资金中最难控制的就是征地移民资金，它涉及千家万户，涉及具体细节。一棵树多粗，一个鸡窝多大，都要计算，都与资金相关，一点儿马虎不得，很难管理。而且这些具体事务都是不断变化的，今年这棵树小，明年就长粗了；今年种的是玉米，明年就种小麦了。如此庞杂的工作，完全靠南水北调办公室的力量显然是远远不够的，我们借助地方政府的力量，和各省市政府签订征地移民包干协议，实行任务包干、工作包干、投资包干。
四是治污环保资金由国家发改委直接拨付，地方政府负责。治污环保资金经常是“无底洞”。如果这个资金交给南水北调办公室管理，涉及地方工作的方方面面，很难控制。所以，我们和国家发改委协商，决定由国家发改委直接拨给省政府，省政府按照治污规划要求实现治污目标，对国家发改委负责。
这四个政策，实际上就是资金管理办法原则性和灵活性相结合，并将最难管理的征地移民资金和治污环保资金划出去，交由有管理能力和行政职责的各级地方政府，充分借助地方政府的管理职能，由他们负责处理。
虽然我们将南水北调工程定性为准公益性工程，不以盈利为目的，但它也存在资金的回收问题。无疑，南水北调工程资金的回收主要渠道是水价。水价的确定首先要充分考虑供水成本问题。南水北调工程供水成本比较复杂，主要由六部分组成：（一）固定资产折旧，就是在南水北调工程过程中形成了固定资产的，比如渠道、泵站、各种建筑物，按照一定比例折旧；（二）固定资产维护费，主要是南水北调工程每年的维护、巡视、检修等费用；（三）工程管理费；（四）抽水电费；（五）贷款本金年利息；（六）税金。
水价的高低，既要考虑回收国家资金，也要考虑地方政府和老百姓的承受能力。我们当然不能完全按照供水成本算水价，但南水北调的水价比规划阶段稍微高一点也是正常的，毕竟供水成本大幅度提高。为了避免出现供水后钱收不回来，工程难以为继的局面，我们采取了如下几项措施：
一是严格控制地下水超采。这是一个大政策，规划南水北调工程的时候，我们就考虑到要限制超采地下水，这不仅是经济问题，也是生态问题。一方面，如果地下水继续超采，即使南水北调供水，大家也不愿意花钱用水，这样的话，会出现一种局面：南水北调工程规模很大，供水量也不小，却没有人用水。这就与工程建设初衷完全相悖，造成巨大浪费。另一方面，南水北调工程一个重要的目的就是补偿生态用水，改善环境。如果南水北调工程补给生态水的同时，地下水又被严重超采，显然达不到改善环境的目的。
二是制订基本水价和计量水价两种不同水价。两种不同水价，是南水北调工程特有的，主要目的是保证资金有效回收。基本水价，就是前面所说的固定资产折旧、贷款本息和维护、检修管理费用等固定成本形成的水价。这个水价由南水北调工程运行管理机构直接向省（市）政府收取。基本水价是固定的，不管对方用没用水、用水多少，它主要依据各省（市）承诺水量和调水距离确定工程规模产生的工程投入来计算。计量水价，就是根据各省（市）用水量征收，主要根据每年变动的成本、合理利润以及给国家上交的税收来计算。
三是加强水资源调控。水资源调控主要是对生态用水的调控。比如根据地下水的恢复情况，和当地政府协调处理生态问题，回补地下水或增加河道水，地方政府应为生态用水付费。这种规划思路和制度设计目的，主要是保证资金回收，起码保证工程正常运行费用和贷款偿还。当然，客观上也有利于减少地下水超采和用水浪费，避免对生态环境的破坏，促进当地经济社会健康发展。
对南水北调工程的大规模审计，至今共有三次：第一次是2008年对南水北调工程进行可行性研究报告批复前的审计；第二次是2009年对我本人进行的专项审计；第三次是2012年上半年对南水北调工程追加资金的审计。这三次大规模审计，很详细、很严格，每次都长达半年至8个月，但顺利通过，没发现什么重大问题。实践表明，南水北调工程资金的筹措比较成功，管理比较规范，制度比较健全，是经得住检验的。
资金筹措和管理至关重要
俗话说，“巧妇难为无米之炊。”毛泽东也曾形象地说，“手中没把米，叫鸡都不来。”南水北调工程，从1952年毛泽东提出“南方水多，北方水少，如有可能，借点水来也是可以的”设想，到50余年后才开工建设，这里面既有需要规划、研究的因素，也与我们国家的综合国力、技术水平相关，资金问题更是不可忽略的重要原因。
南北水调工程规模浩大，需要巨额资金作支撑。举个简单的例子，早在20世纪六七十年代，关于南水北调工程建设规划就有各种争论，比如有人认为应该干中线不干东线，有人支持干东线不干中线。为什么那时候不能两条线一起干呢？说白了，就是因为国家财政困难，难以提供充足的资金。
2002年12月，国务院批复南水北调工程总体规划。根据这一总体规划，南水北调工程计划投资5000亿元，建设50年。有人提出疑问，50年我们人都不在了，这个规划预测如何得来？确实不是拍脑袋说的，是经过认真推算的，主要是按照调水线路计算工程量、搬迁规模、银行贷款利息、水污染治理等费用。上报时，大家意见不太一致。我当时担心如此巨额的资金审批通不过，曾提出西线三期是否可以不报。但有些同志尤其是从事规划多年的老同志认为，为了保证规划的完整性，还是有必要报5000亿元50年，一步到位。后来按照他们的意见报上去，还是幸运地获批了。其中，东中线一期工程1240亿元，分别是东线320亿元、中线920亿元。
总体规划出来后，我们就赶紧将工作重点转到资金筹措上来。我们明白，没有资金的保证，规划就将永远是画在纸上的一张饼。
在以往的工程建设中，由于资金问题而导致停工的例子很多，我们有过惨痛的历史教训。我大学一毕业就从事水电站建设工作，干过很多水电工程，可以说深知其味。我第一次参与建设的是云南以礼河梯级水电项目，4级水电站，干干停停，干了20年，其中最大的原因就是国家资金供给不足。当时是计划经济，每年度资金计划下达后首先要算发多少工资，再算能剩多少钱，能干多少活。这样，资金发挥的效益当然就很差，工程损失很大。
南水北调这样巨大规模的工程，假如我们在建设资金上出现断档或者不足，那就会延迟前期投入资金效益的发挥，加上贷款利息等的增长，工程成本将会急剧膨胀。我们曾经算过一笔账，南水北调工程推迟一年大概要增加投资100亿元。在财政紧张的情况下，这可是个天文数字。所以说，对于南水北调工程来说，资金到位既是保证，又是前提。
因为资金巨大，筹措渠道和资金结构又很复杂，资金管理尤显关键。也就是说，光“有米下锅”不行，还得有科学的管理，才能 “将米煮成一锅饭”，而不是“一锅粥”。
南水北调工程资金管理复杂与工程结构本身复杂相关。首先，南水北调工程分几期完成，投资也有一个演变过程，增加了资金管理难度。比如工程规划阶段，要做投资估算；到可行性研究报告阶段，要做投资匡算；到初步设计阶段，要做投资概算；到工程竣工还要做投资决算，等等。其次，南水北调工程比三峡工程战线要长，范围要大，项目要多。三峡工程最多的时候也就是几十个单元，南水北调东中线一期工程就有154个单元，分东、中两条线，处于不同地区。另外，除工程建设外，还有水污染治理、文物保护等等。南水北调东、中线工程穿越中国古代文明的核心地区，涉及文物点多，价值大，文物保护任务十分艰巨，有时候宁可调整渠道走线也要保证国家文物安全。这些情况，给南水北调资金筹措和管理增加了很大困难。
南水北调工程资金使用结构也很复杂，它涉及主体工程、征地和移民、生态治理、配套工程等方面。主体工程主要包括挖渠道、建水库，修建各类泵站、穿渠建筑物等。征地和移民资金数量很大、管理层次多，很复杂。比如，东中线一期工程沿线征地量就有100多万亩，加上临时用地50万亩，一共约150万亩，库区移民及干线搬迁近50万人。
资金的来源
现在的国家重大工程资金筹措和计划经济时代有很大区别。计划经济时代，水利工程建设资金都是国家出，改革开放特别是实行社会主义市场经济体制以后，这种情况发生了巨大变化，多种渠道筹资成为趋势。然而，对于哪几种渠道融资，如何融资，当时依然存在明显分歧和争议。有媒体就以《南水北调启动5000亿融资计划，融资模式分歧大》为题进行报道，认为“在融资方面，各相关方分歧很大，争论相当激烈”。其实，当时的争论主要集中在两个方面：一是是否需要采用多种融资方式，二是中央和地方资金如何分担。水利系统内的专家，尤其是一些老专家，主张南水北调应由国家出钱，理由是这项工程是公益性、战略性工程，这样的投资是国家财政的职能。有人则提出，除了银行贷款，多样化的融资方式还应包括发行债券、股票和基金，甚至包括资产证券化。
其实，融资渠道争论的关键是南水北调工程的定性问题，也就是将其定性为公益性的还是经营性的问题。我们综合各方面的观点，认为公益性和经营性并非完全对立。一方面，南水北调工程是水资源在全国范围内的优化配置和生态保护项目，是国家的重大战略性工程；另一方面，它实际上与北方地区对水资源的需求有直接关系，供水对象主要是城市，也涉及市场问题。所以，经水利部研究，我们把南水北调工程定性为准公益性工程，由政府主导，市场化运作，企业化管理，用水户参与。工程性质明确后，我们考虑，东中线一期工程资金的来源主要从三方面着手：中央财政、南水北调基金、银行贷款。当时设想从这三方面筹措资金，不太复杂。实际上，真是“看似寻常最奇崛，成如容易却艰辛”，每笔资金的争取都很曲折，都有不为人知的艰难。为了筹措到资金，我们真是绞尽脑汁，使出了浑身解数。 多渠道筹资中，国家财政支持肯定是第一位的、决定性的。在给国务院的汇报材料中，我们强调南水北调工程是国家工程，期望得到中央财政较大的支持。可是，朱镕基总理告诉我们，国务院也没有钱。我们理解，朱总理说这话有他的难处。当时是2000年，国家财政情况紧张，整个外汇储备才200多亿美元。但是，理解归理解，无论如何要得到国家财政支持，否则工程将无法进行。我对时任国务院副秘书长的马凯同志说，这么大的工程，假如政府不出钱，没法向老百姓交代啊！再说，这可是体现政府形象的事。
经过反复争取，我们终于获得中央财政20%的支持。这中间有很多故事。有一次开会间隙，马凯说，中央考虑对南水北调工程资金出10%予以支持。会开完，朱镕基总理出国了。我们认为，这么大的工程，中央只出10%，全靠地方筹资和贷款，会产生较大问题，还得找朱总理反映。一旦中央出10%的会议纪要定下来，事情就难办了。所以，我们紧盯不放，马凯通过大使馆追着朱总理协调资金问题，修改会议纪要，这才有了后来的20%。不知内情的同志和地方领导都不满意，问我：“中央怎么才出那么一点钱？”当时我不能告诉他们内情，只能说20%也是无奈之举。“无奈之举”是实情，大家也知道，1998年长江发大洪水，1999年以后搞灾后重建需要投入大量资金，对当时相对薄弱的国家财力来说，这样的支持已是十分难得了。
中央财政支持主要靠中央财政预算和中央发行的国债安排。当时，每年的中央财政预算没有多少钱，国家发改委划给水利部的只有400多亿元。400多亿元中，能分给南水北调工程20%，也就是80亿元就很了不得了。至于想打其他方面或部门资金的主意，那几乎是不可能的，这一点我十分清楚。当时我在水利部分管规划、计划，每次参加国家发改委组织各部门讨论资金分配问题的会议，都吵得不亦乐乎。大家都认为自己所在行业重要，都认为资金分配比例不够。总之，只能在水利投资的400多亿里做文章。但总数就这么大，南水北调占多了，其他水利建设就少了，挤不出多少“油水”。我们只好将重点放在争取国债资金上，因为它是财政预算以外的增量部分，每年的数额能变动。
第二个是成立南水北调工程建设基金。做南水北调工程规划时，我们考虑借鉴过去重大建设项目设立基金的做法，设立南水北调工程建设基金。南水北调工程建设基金从哪来呢？羊毛出在羊身上，南水北调是水利工程，肯定只能从水上做文章。当时还没有水资源配置的说法。我们了解到电力基金主要靠电力加成形成。那么，水价加成搞南水北调工程建设基金，也就名正言顺。不过，水价加成不能太高，必须考虑到人民群众及各行各业的承受能力，搞得好也可以起到促进节约用水的作用。
南水北调工程建设基金毕竟有限，最后的资金缺口只能向银行贷款。在90年代，贷款利息相对较低，但银行资金不很充沛。银行一听说如此巨额的贷款，都怕放出去收不回，不愿意担风险。我们反复说明，以后可通过水价来偿还，等国家财政好转，可以用政府资金来偿还，风险不大。但银行依然觉得不保险。为确保工程建设资金的落实，我们决定采取银团贷款模式。2004年4月21日，我们请国家开发银行企业局牵头，在北京召开南水北调工程2004年第一次银团会议，9家银行组成南水北调工程银团。最终，银团和南水北调工程建设办公室签订协议，贷款558亿元，具体情况是：国家开发银行提供213亿元贷款，中国建设银行提供85亿元贷款，中国银行、农业银行及工商银行各提供60亿元贷款，浦东发展银行及中信银行各提供5亿元贷款（不足部分打算再用国家建立的社保基金等其他基金融资），贷款年限暂定为20年。为了体现对南水北调这一国家重点工程的支持，在国家确定的利息基础上下浮15%。在以后的使用中，由于国家调控，银行贷款额度减少，银行不再愿意向南水北调这样的长线工程放贷。别说利息下浮，就是上浮都没钱，所以有一段时间贷款资金老不到位。
政府出一点，基金集一点，银行贷一点，就是当时资金筹措的情况。中央财政、南水北调基金和贷款的金额和比例分别是：中央财政资金248亿元，占20%；地方筹集的南水北调基金434亿元，占35%；贷款558亿元，占45%。这里有必要说明的是：南水北调基金从山东、江苏、湖北、河南、河北、天津、北京这几个省市筹资。每省资金分配由我们根据需供水量和供水距离制订统一的政策，指明资金来源，每个省分担一定数额，由各地方政府组织收取。地方筹集的434亿元基金中，需要交给中央130亿元，作为中央出的资本金。所以，实际算在地方政府头上的只有304亿元，中央占到378亿元。为什么中央要从地方资金中抽出130亿元呢？实质上是中央需要控股。从资本金角度来说，贷款不能算资本金。这样一来，中央占资本金55%，地方占45%。
资金的追加
随着工作的深入，南水北调东中线一期工程资金需要量发生巨大变化，当时批复总体规划时的1240亿元已远远不够。2005年，东中线一期工程可行性研究报告编制完成，资金总量比总体规划翻了一番，高达2546亿元。工程还没开始资金就要翻番，一下子引起轩然大波。许多媒体找我问，为什么增加那么多钱？工程还没开始钱就翻了一番，那工程干完得多少呢？有谱吗？《南风窗》就曾以《南水北调推迟幕后》为题，分析南水北调工程推迟的原因，其中就说到：“归根到底，是资金出了问题。物价上涨、辅助性工程过多、移民搬迁补偿标准大幅提高这些因素综合起来，已经让南水北调的总投资至少翻了一番。”应该说，文章的说法还是比较客观的。不过，南水北调工程资金增加的原因，远比文章所说的复杂得多。
一是国家政策的变化，尤其是征地移民政策和税收政策的变化。按照国务院颁发的《大中型水利水电工程移民安置及征地补偿条例》，征地补偿的标准是农业前三年亩产平均收入的7至8倍。后来，由于经济社会发生了很大变化，如此低的补偿标准农民难以承受，地方基层政府意见很大。经多方测算、协商并报请南水北调工程建委会同意，南水北调工程按照16倍的标准给予补偿，整整翻了一番。150万亩征地需要增加多少钱，可想而知。但我们对此没有抱怨，自始至终，我们秉承一个理念，凡是用到老百姓头上的，凡是有政策依据的，一定要用够用足，让老百姓得到实惠。税收政策变化对资金影响也很大。比如说耕地占用税，以前没多少，后来南水北调耕地占用税一下子增加到每亩二十四五元，仅这一项就增加开支260多亿元。 二是工程的增加。工程的增加，典型的就是跨渠桥梁的增加。我给河北、河南的同志做工作，请他们在考虑老百姓出行方便的基础上，也一定要考虑控制建设规模，降低建设成本。但地方政府希望桥越多越好，越宽越好。站在我们的立场上，总希望有所控制，希望可以通车就行。我们规范了可以通车的桥和人行桥。比如说学校在河道右边，村庄在河道左边，这中间必须有桥，但是这个桥不一定过汽车，过人就可以了。在南水北调工程建设的同时，地方公路也在建设。而南水北调工程建设周期很长，地方公路建设速度很快。公路建到南水北调工程段，被堵住了，地方就要求修桥。后来，虽然经过反复协调，但南水北调中线平均800米就要修一座桥。2014年就要通水了，现在地方政府还在要求增加桥梁。
三是物价上涨。南水北调工程从规划到建设期间，物价年年在涨，2002年以后增长尤其快，各种建筑材料、人工费用齐步往上走。比如，当时我们做可行性研究报告时，人工费是每人每天36元，后来涨到150元。低于150元，找不到劳动力。南水北调工程需要物资量很大，材料、沙石料都是由地方生产。工程越紧张，材料费越上涨。地方政府干预也没用，这就是市场机制！如果我们自己组织生产，地方又不愿意了。工程建设必须协调好和地方的关系，站在多方利益的结合点上考虑问题，谋划工作。南水北调工程占了农民的地，也需要给当地群众一些利益，才能保证工程建设的环境。
四是将一些治污项目纳入南水北调工程规划。水污染治理工程量很大，也是一个长期的艰巨的工程。比如，东线治污资金292亿元，中线治污资金70亿元，一下就增加300多亿元。按说这部分资金不应该纳入到工程投资中，但不列入工程投资，治污资金就没有渠道，治污不达标，建好工程又有什么用？我们绝不能把污水引到北方、引到首都来啊！
五是工期推迟，利息增加。原来计划2010年开始供水，后来由于种种原因推迟到2014年供水，4年的贷款利息不是个小数目。
可行性研究报告报送国务院后，温家宝总理批示让审计署先进行审计。这不太符合事后审计的常规，但原因说白了也很简单，毕竟投资规模翻了一番，当时社会上和媒体都提出了疑问，温总理不放心。结果，审计以后也没能减多少，资金增额确实是合理的、出之有据的。
进一步寻找资金来源
我们必须进一步解决资金来源问题，否则，国务院没法批复。为了解决这个问题，从2005年东中线一期工程可行性研究报告出来后，我们就着手考虑增加资金从哪来的问题，私底下做了大量工作，大概用了3年时间。可行性研究报告也因此拖到2008年才获得国务院批复。
筹集1240亿元的时候，好不容易才让中央财政出20%，增加的1000多亿元都让政府出肯定不可能。找水利部解决更不现实，就算其他水利工程都停掉，全用在南水北调工程上也远远不够；增加水价也不能无休无止；向银行贷款，且不说是否能够贷到，即使贷到了也无法承担高额利息。原来的路子全都走不通了，那就得另辟蹊径，于是我们盯上了三峡工程基金。
为建设三峡工程成立的三峡工程基金，在三峡工程竣工后的利用问题，早已受到广泛关注，很多方面都盯着，比如电网公司说要用它搞高压电网建设，铁道部说要用它搞高铁建设。我们则急切需要用它来解燃眉之急。2005年，我给曾培炎副总理写报告，建议在三峡工程建成后，将三峡工程基金转为南水北调工程建设基金。2005年到2008年3年间，我找发改委主任马凯、三峡工程建设办公室主任蒲海清、财政部部长金人庆多次协商，最后达成一致意见报送国务院。国务院由曾培炎、回良玉副总理、华建敏秘书长牵头，把相关20多个省的副省长找来研究，达成统一意见后，向温家宝总理报告。我们以为这一下应该是板上钉钉，十拿九稳了，可最后关头，三峡办那边提出了不同意见，报告没能获批。三峡办的新领导班子考虑，三峡移民还需要后期扶持。他们作出扶持规划，需要1000多亿元。于是，又重新开始讨论。水利部和我们研究，南水北调工程建设有结束的时候，但水利工程建设是持续的，当前除每年财政支持外，没有稳定的资金来源，必须建立大型水利工程建设基金。大型水利工程建设基金前期主要支持南水北调工程，后期用于全国大中型水利工程建设。与此同时，上交三峡工程基金，但与南水北调工程关系不大的省市也提出不同意见，要求将三峡工程基金用于本省水利工程建设。又经过多轮的协商、协调，最后的结果是，三峡工程基金在三峡工程建成后转化为大型水利工程建设基金，其中一部分（前期大概占到75%）用于南水北调工程建设，剩余部分用于三峡后期建设和扶持。同时，在南水北调工程中不受益的西部地区，征收的三峡基金全部返还地方用于水利基础设施建设。这个政策应该说比较周全，解决了四个问题：一是解决了南水北调工程资金缺口和三峡移民后期扶持资金来源问题；二是为大型水利建设找到了长期资金来源；三是对西部地区水利建设给予了极大支持；四是将三峡工程基金转为大型水利工程建设基金，等于给基金找到“正式户口”。
资金增加到2546亿元以后，资金结构随之发生巨大变化：中央投资部分414亿元，占16%；南水北调基金减少到290亿元，占11%；贷款还是558亿元，占21%；重大水利工程建设基金1241亿，占49%；地方筹资43亿，占2%。从上述数据可以看出，中央基金明显增加，由248亿元增加到414亿元。另外，重大水利工程建设基金1241亿元，也是中央统一收的，属于中央投资。这样一来，中央投资1656亿元，已占到65%，地方负担大大减轻。南水北调基金也大为减少，亦不需要上交中央，为什么？因为当时虽然财政部多次发文催交，南水北调基金仍然很难收上来。地方虽然不能说不收，但每年都有很大缺口，直接影响了工程建设进度。
既然资金数量和结构变化如此之大，大家都很关心一个问题：资金今后还会不会变？实话说，恐怕还得增加投入。因为国务院批复可行性研究报告是2008年，工程投资是以2007年物价水平测算的，工程结束时间是2014年。7年时间能不变吗？情况和之前资金增加时一样，涉及征地移民资金增加、工程建设规模扩大、物价上涨、人工费用上涨、贷款利息增加等方方面面。根据这些情况，最近南水北调办公室对资金预测提出了一个基本方案。国家审计署也受南水北调工程建设委员会委托，进行了审计。审计结果是，基本上认可这个方案，就是在2546亿元基础上再增加约600亿元，达到3000亿元左右。增加的资金，主要通过延长南水北调工程建设基金来解决。如果有差额，则先向银行贷款，贷款本息由重大水利工程建设基金偿还。
三是规定征地移民资金由地方政府包干使用。南水北调工程资金中最难控制的就是征地移民资金，它涉及千家万户，涉及具体细节。一棵树多粗，一个鸡窝多大，都要计算，都与资金相关，一点儿马虎不得，很难管理。而且这些具体事务都是不断变化的，今年这棵树小，明年就长粗了；今年种的是玉米，明年就种小麦了。如此庞杂的工作，完全靠南水北调办公室的力量显然是远远不够的，我们借助地方政府的力量，和各省市政府签订征地移民包干协议，实行任务包干、工作包干、投资包干。
四是治污环保资金由国家发改委直接拨付，地方政府负责。治污环保资金经常是“无底洞”。如果这个资金交给南水北调办公室管理，涉及地方工作的方方面面，很难控制。所以，我们和国家发改委协商，决定由国家发改委直接拨给省政府，省政府按照治污规划要求实现治污目标，对国家发改委负责。
这四个政策，实际上就是资金管理办法原则性和灵活性相结合，并将最难管理的征地移民资金和治污环保资金划出去，交由有管理能力和行政职责的各级地方政府，充分借助地方政府的管理职能，由他们负责处理。
资金的回收
虽然我们将南水北调工程定性为准公益性工程，不以盈利为目的，但它也存在资金的回收问题。无疑，南水北调工程资金的回收主要渠道是水价。水价的确定首先要充分考虑供水成本问题。南水北调工程供水成本比较复杂，主要由六部分组成：（一）固定资产折旧，就是在南水北调工程过程中形成了固定资产的，比如渠道、泵站、各种建筑物，按照一定比例折旧；（二）固定资产维护费，主要是南水北调工程每年的维护、巡视、检修等费用；（三）工程管理费；（四）抽水电费；（五）贷款本金年利息；（六）税金。
水价的高低，既要考虑回收国家资金，也要考虑地方政府和老百姓的承受能力。我们当然不能完全按照供水成本算水价，但南水北调的水价比规划阶段稍微高一点也是正常的，毕竟供水成本大幅度提高。为了避免出现供水后钱收不回来，工程难以为继的局面，我们采取了如下几项措施：
一是严格控制地下水超采。这是一个大政策，规划南水北调工程的时候，我们就考虑到要限制超采地下水，这不仅是经济问题，也是生态问题。一方面，如果地下水继续超采，即使南水北调供水，大家也不愿意花钱用水，这样的话，会出现一种局面：南水北调工程规模很大，供水量也不小，却没有人用水。这就与工程建设初衷完全相悖，造成巨大浪费。另一方面，南水北调工程一个重要的目的就是补偿生态用水，改善环境。如果南水北调工程补给生态水的同时，地下水又被严重超采，显然达不到改善环境的目的。
二是制订基本水价和计量水价两种不同水价。两种不同水价，是南水北调工程特有的，主要目的是保证资金有效回收。基本水价，就是前面所说的固定资产折旧、贷款本息和维护、检修管理费用等固定成本形成的水价。这个水价由南水北调工程运行管理机构直接向省（市）政府收取。基本水价是固定的，不管对方用没用水、用水多少，它主要依据各省（市）承诺水量和调水距离确定工程规模产生的工程投入来计算。计量水价，就是根据各省（市）用水量征收，主要根据每年变动的成本、合理利润以及给国家上交的税收来计算。
三是加强水资源调控。水资源调控主要是对生态用水的调控。比如根据地下水的恢复情况，和当地政府协调处理生态问题，回补地下水或增加河道水，地方政府应为生态用水付费。这种规划思路和制度设计目的，主要是保证资金回收，起码保证工程正常运行费用和贷款偿还。当然，客观上也有利于减少地下水超采和用水浪费，避免对生态环境的破坏，促进当地经济社会健康发展。
对南水北调工程的大规模审计，至今共有三次：第一次是2008年对南水北调工程进行可行性研究报告批复前的审计；第二次是2009年对我本人进行的专项审计；第三次是2012年上半年对南水北调工程追加资金的审计。这三次大规模审计，很详细、很严格，每次都长达半年至8个月，但顺利通过，没发现什么重大问题。实践表明，南水北调工程资金的筹措比较成功，管理比较规范，制度比较健全，是经得住检验的。