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摘 要 法治评估是为满足法治状况的现实发展需求而产生的。近几年来，随着《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的相继出台，我国的法治评估迎来了转型的机遇期。在评估主体、评估指标、评估结果等方面仍然存在不足，因此构建一个科学的法治评估体系对于我国目前及未来的法治建设具有重要的现实意义。
关键词 法治评估 问题 转型
作者简介：侯振宇，西安政治学院2015级硕士研究生，研究方向：军事法理与军事法史；张佟鑫，西安政治学院2015级硕士研究生，研究方向：军事行政法与军事经济法。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-161-02
2015年12月14日，中国政法大学发布了由其法治政府研究院组织编写的《中国法治政府评估报告2015》，对中国100个重要城市的法治政府建设状况进行评估和观察，结果显示，深圳、广州和北京分别位列前三名。尽管针对法治水平的评估在前几年已经进行，但是在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出逐步建立科学的法治建设指标体系和考核标准的大背景下，这则新闻引发了足够广泛的舆论关注。由此可见，政府法治建设的评估愈发意义深远。
一、中国的法治评估
法治评估进路是法治评估实践中采取的评估路径，是法治概念从抽象到具体的操作化过程中选择评估指标或维度、评估方法与技术及预设评估功能与作用的途径与策略。由此可见，法治评估是将抽象的法治具体为法治指标，通过法治指标直观反映实现法治的程度，它为执政党和政府法治措施的改进提供了参考，对于法治的进一步实现具有意义。
法治评估最早起源于国外。早在1996年，世界银行推出的“全球治理指数”就成为了反映很多国家法治水平的参考。随后，“世界正义工程”（WJP）为推动，作为一个独立的NGO机构，在世界范围内对97个国家进行评分，其方式主要通过民意调查和专家测试。这两方成为了“指数化运动”的示范和引领，在其影响下，世界各国纷纷依靠指数化的模板进行自身法治评估的探索与尝试。
关于法治评估在我国的发展历程，我们经历了从探索到不断发展、推广的阶段，当前我们也将面临法治评估的转型阶段。《改革决定》提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”，这对全国范围内的法治评估提出了总方向。在这个总方向下，法治评估的定位、实践机制、指标设计、理论导向都会出现带有转型特点的重要变化。在这种情况下，2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的出台则又将法治纳入考核，致力于从根本上改变领导干部的政绩观。两项决定的出台无疑体现了我国的法治评估正处于转型期中。
法治评估之所以面临转型，一方面是因为在推动中国法治建设中，法治评估具有重要的意义，还有一个方面则是因为当前建立的法治评估体系还存在不善之处。
二、 我国法治评估所存在的问题
从2004年开始，中国社会科学院每年都会发布《中国法治发展报告》。而从当前来看，我国对法治评估的事例很多，其主要分为三类：第一类是各地、各学者自行探索的法治评估，包括香港法治指数、余杭法治指数、浙江湖州法治建设评估，它主要由学术界或社会组织主导；第二类主要针对的是“法治政府建设评估”，国务院在其《全面推进依法行政实施纲要》提出要“十年左右使建设法治政府的目标基本实现”，第二类评估体例主要针对于此；第三类主要是“法治城市、县（市、区）创建考核评估”，其主要是政府机关内部评测。
为进一步分析我国当前法治评估的现状，笔者将从评估主体、指标、结果三个方面来对此进行说明。
（一）评估主体
评估主体能否保持中立性、客观性的问题是法治评估在主体方面面临的主要现实问题。外部评估，即公众和专家为主体的评估是“世界正义工程”的主要评估形式。而在我国，常见的评估主要是上级行政机关发起的内部评估，其主要是对下级机关的相关职能履行情况进行考察，类似于上级对下级一种的管理方法。此外，除了内部评估，当前地方行政机关也有委托地方高校进行法治评估的做法，例如杭州余杭区委托浙江大学光华法学院而推出的“法治余杭”，它是我国首个法治评估指数。可是在其委托评估中，却难免摆脱政府主导地位。因为“余杭模式”的法治评估是政府发起，其是受政府赞助并且政府也全程参与，难免也会受到政府方面的影响。此外，在参与主体方面，在当前的评估主体构成中除了法学界的专业人士外，也包括体制内的工作人员，甚至是“领导小组”成员，虽然我们知道，如果法治评估缺乏体制内权威人士的参与，其数据收集会比较困难而且数据的权威性得不到保障，而如何保持中立性确实是一个值得思考的问题。
（二）评估指标
评估指标的设计关系到整个法治评估的客观性、公正性，对于法治评估的全面了解具有关键作用，因此，一个科学的法治评估体系则显得十分重要。
在“余杭模式”中，其选取的指数是根据其提出的9个法治政府目标演化而来的，而“世界法治指数”则是把法治从抽象到具体，将其转化为一个体系以及数以百计具體问题，其指标体系主要包括九个方面：有限政府权力、腐败遏制、秩序和安全、基本权利、开放政府、有效监管执法、民事司法、刑事司法、非正式司法。
从列举的指标体系可以看出：一是侧重点不同。中国的法治评估指标主要是对政府在治理过程中的法治进行评估，而“世界法治指数”则是对司法中的法治表现进行评估，其包括了对民事司法、刑事司法和非正式司法的评估；二是相关指标的缺失。与“世界法治指数”相比较，在“余杭指数”中，我们没看见“有限政府权力”和“腐败遏制”，而关于政府权力方面，“余杭指数”中主要是通过政府是否是“依法”来评估。
（三）评估结果
法治评估的结果到底有什么作用？依据理解，法治评估的结果反映了一个国家或者政府的法治状况，而法治评估的结果可以作为其进行法治建设的“镜子”，在下一步法治建设过程中进行改进。 对比我国当前，很多评估结果并不一定会公开，比如前文所提到的内部评估，它往往采取的是“内部消化”的方式，而很多也是束之高阁，在实际中没有起到实质作用。而其问题也出在法治评估没有与相关考评挂钩，它只是沦落为纸面的参考，而没有进入一方当权者的视线而引起重视。
三、中国法治评估转型
两个重大决定的提出表明了当前我国的法治评估将会取得一个巨大的发展机遇期，也将会迎来一个转型的时期。而要实现转型，不仅需要解决上述问题，还需要考虑诸多方面和角度。
（一）评估主体的转型
法治评估作为一种评估性质的活动，而为了保证评估的公正性、客观性，评估主体应该为第三方，而公民作为“法治”的直接感受者，其应该是最有权利评价法治状况。
当前，很多地方的法治评估正在从内部考评向第三方评估转型，虽然政府在法治评估中在一定程度上保证了公民的参与，比如有的在評估中设置四类主体，包括公众评估、内部组评估、外部组评估、专家评估，其中赋予公民在评估结果中占总体结果权重的35%，外部评估包括来自教授、企业家、新闻记者等人员的评估占总体结果权重的17.5%，专家评估占总体权重的30%。
可是，当前的第三方评估主要是政府委托，评估的资金主要由政府提供，这是由当前中国的具体情况所决定的。因此，在未来的法治评估中应多发挥大学或科研院所作为评估主体的作用，在资金上给予其保证。此外，当前公民参与国家和社会治理的积极性还不够积极和主动，因此，在这其中，学者应当发挥引导作用，使公民能够充分发挥其监督作用。
（二）评估内容的转型
“世界法治指数”评估的一个缺点就是采取了统一的评估方式而忽视了个体的差异，没有认识到一个国家的具体情况而对其进行评估。当前，我国的法制评估主要是由各地方自行组织，因此，针对我国的法治评估，我们不禁也要问，我们的法治评估是否也要建立一个统一的法治评估模式。
我国地域广阔，由于我国各地区经济发展水平制约，我国社会资源并不充分，此外，我国民族众多，文化多元，而有的少数民族也有自己的民族习俗。所以，我们在制定法治评估模式时也应考虑到此种差异，不能把资源充分与资源短缺地区的法治评估进行同类型评估，当然，资源短缺地区的法治并不必然比资源丰富地区的法治落后，首先，法治不是简单地数量化处理，其次，法治也包含着解决争议与问题的能力，而在有的少数民族地区也存在着低成本、高效率解决问题的方式。另外，在法治评估中，我们也应对法进行广义的理解，结合我国的实际情况，“法”应该包括国家的法，而国家的法还包括一些法律制度，比如仲裁、基层法律服务等以及其他非正规的法律制度，还有实际作用的民间习俗、少数民族风俗和党内的法规。
可见，如果需要制定统一的法治评估模式，在这其中需要考虑多方面的因素，包括主体、空间、时间上的差别以及全方位的考虑法治所包含的维度，以及保证评估的全面性、客观性和公正性。
（三）评估结果的转型
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中将法治建设的成效作为重要考量因素，用以衡量各级领导班子和领导干部工作的实绩，也让法治成效成为了政绩考核指标体系中的一个重要内容。应该说，从这一条可以看出未来法治评估的结果将成为评价一方政府政绩的重要因素，这也将改变之前法治结果公布后不了了之的结局，这对于提高政府法治水平，巩固法治建设具有重要意义。
只是在这个转型的过程中，我们的地方政府应注意不能因为追求政绩而对法治评估趋之若鹜，如果一味强调将官员职务与法治评估成绩挂钩，那么法治评估的初衷则会发生变化，而变为“追求政绩而法治评估”，这也是习主席所强调过的不能“为法治而法治”。因此我们要坚守力促法制改善的初心，让法治评估指数切切实实为民所用。
参考文献：
[1]张德淼、李朝.中国法治评估进路之选择.法商研究.2014（4）.
[2]钱弘道、戈含封、王朝霞、刘大伟.法治评估及其中国应用.中国社会科学.2012（4）.
[3]殷国伟、穆方平.论“法治浙江”的法治环境评价体系——以湖州市法治环境评价为个案.湖州师范学院学报.2006（6）.
[4]钱弘道.余杭法治指数的实验.中国司法.2008（9）.
[5]杜福海.法治指数不能成为政府的敲门砖和遮羞布.法制日报.2008年7月6日，第2版.
关键词 法治评估 问题 转型
作者简介：侯振宇，西安政治学院2015级硕士研究生，研究方向：军事法理与军事法史；张佟鑫，西安政治学院2015级硕士研究生，研究方向：军事行政法与军事经济法。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-161-02
2015年12月14日，中国政法大学发布了由其法治政府研究院组织编写的《中国法治政府评估报告2015》，对中国100个重要城市的法治政府建设状况进行评估和观察，结果显示，深圳、广州和北京分别位列前三名。尽管针对法治水平的评估在前几年已经进行，但是在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出逐步建立科学的法治建设指标体系和考核标准的大背景下，这则新闻引发了足够广泛的舆论关注。由此可见，政府法治建设的评估愈发意义深远。
一、中国的法治评估
法治评估进路是法治评估实践中采取的评估路径，是法治概念从抽象到具体的操作化过程中选择评估指标或维度、评估方法与技术及预设评估功能与作用的途径与策略。由此可见，法治评估是将抽象的法治具体为法治指标，通过法治指标直观反映实现法治的程度，它为执政党和政府法治措施的改进提供了参考，对于法治的进一步实现具有意义。
法治评估最早起源于国外。早在1996年，世界银行推出的“全球治理指数”就成为了反映很多国家法治水平的参考。随后，“世界正义工程”（WJP）为推动，作为一个独立的NGO机构，在世界范围内对97个国家进行评分，其方式主要通过民意调查和专家测试。这两方成为了“指数化运动”的示范和引领，在其影响下，世界各国纷纷依靠指数化的模板进行自身法治评估的探索与尝试。
关于法治评估在我国的发展历程，我们经历了从探索到不断发展、推广的阶段，当前我们也将面临法治评估的转型阶段。《改革决定》提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”，这对全国范围内的法治评估提出了总方向。在这个总方向下，法治评估的定位、实践机制、指标设计、理论导向都会出现带有转型特点的重要变化。在这种情况下，2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的出台则又将法治纳入考核，致力于从根本上改变领导干部的政绩观。两项决定的出台无疑体现了我国的法治评估正处于转型期中。
法治评估之所以面临转型，一方面是因为在推动中国法治建设中，法治评估具有重要的意义，还有一个方面则是因为当前建立的法治评估体系还存在不善之处。
二、 我国法治评估所存在的问题
从2004年开始，中国社会科学院每年都会发布《中国法治发展报告》。而从当前来看，我国对法治评估的事例很多，其主要分为三类：第一类是各地、各学者自行探索的法治评估，包括香港法治指数、余杭法治指数、浙江湖州法治建设评估，它主要由学术界或社会组织主导；第二类主要针对的是“法治政府建设评估”，国务院在其《全面推进依法行政实施纲要》提出要“十年左右使建设法治政府的目标基本实现”，第二类评估体例主要针对于此；第三类主要是“法治城市、县（市、区）创建考核评估”，其主要是政府机关内部评测。
为进一步分析我国当前法治评估的现状，笔者将从评估主体、指标、结果三个方面来对此进行说明。
（一）评估主体
评估主体能否保持中立性、客观性的问题是法治评估在主体方面面临的主要现实问题。外部评估，即公众和专家为主体的评估是“世界正义工程”的主要评估形式。而在我国，常见的评估主要是上级行政机关发起的内部评估，其主要是对下级机关的相关职能履行情况进行考察，类似于上级对下级一种的管理方法。此外，除了内部评估，当前地方行政机关也有委托地方高校进行法治评估的做法，例如杭州余杭区委托浙江大学光华法学院而推出的“法治余杭”，它是我国首个法治评估指数。可是在其委托评估中，却难免摆脱政府主导地位。因为“余杭模式”的法治评估是政府发起，其是受政府赞助并且政府也全程参与，难免也会受到政府方面的影响。此外，在参与主体方面，在当前的评估主体构成中除了法学界的专业人士外，也包括体制内的工作人员，甚至是“领导小组”成员，虽然我们知道，如果法治评估缺乏体制内权威人士的参与，其数据收集会比较困难而且数据的权威性得不到保障，而如何保持中立性确实是一个值得思考的问题。
（二）评估指标
评估指标的设计关系到整个法治评估的客观性、公正性，对于法治评估的全面了解具有关键作用，因此，一个科学的法治评估体系则显得十分重要。
在“余杭模式”中，其选取的指数是根据其提出的9个法治政府目标演化而来的，而“世界法治指数”则是把法治从抽象到具体，将其转化为一个体系以及数以百计具體问题，其指标体系主要包括九个方面：有限政府权力、腐败遏制、秩序和安全、基本权利、开放政府、有效监管执法、民事司法、刑事司法、非正式司法。
从列举的指标体系可以看出：一是侧重点不同。中国的法治评估指标主要是对政府在治理过程中的法治进行评估，而“世界法治指数”则是对司法中的法治表现进行评估，其包括了对民事司法、刑事司法和非正式司法的评估；二是相关指标的缺失。与“世界法治指数”相比较，在“余杭指数”中，我们没看见“有限政府权力”和“腐败遏制”，而关于政府权力方面，“余杭指数”中主要是通过政府是否是“依法”来评估。
（三）评估结果
法治评估的结果到底有什么作用？依据理解，法治评估的结果反映了一个国家或者政府的法治状况，而法治评估的结果可以作为其进行法治建设的“镜子”，在下一步法治建设过程中进行改进。 对比我国当前，很多评估结果并不一定会公开，比如前文所提到的内部评估，它往往采取的是“内部消化”的方式，而很多也是束之高阁，在实际中没有起到实质作用。而其问题也出在法治评估没有与相关考评挂钩，它只是沦落为纸面的参考，而没有进入一方当权者的视线而引起重视。
三、中国法治评估转型
两个重大决定的提出表明了当前我国的法治评估将会取得一个巨大的发展机遇期，也将会迎来一个转型的时期。而要实现转型，不仅需要解决上述问题，还需要考虑诸多方面和角度。
（一）评估主体的转型
法治评估作为一种评估性质的活动，而为了保证评估的公正性、客观性，评估主体应该为第三方，而公民作为“法治”的直接感受者，其应该是最有权利评价法治状况。
当前，很多地方的法治评估正在从内部考评向第三方评估转型，虽然政府在法治评估中在一定程度上保证了公民的参与，比如有的在評估中设置四类主体，包括公众评估、内部组评估、外部组评估、专家评估，其中赋予公民在评估结果中占总体结果权重的35%，外部评估包括来自教授、企业家、新闻记者等人员的评估占总体结果权重的17.5%，专家评估占总体权重的30%。
可是，当前的第三方评估主要是政府委托，评估的资金主要由政府提供，这是由当前中国的具体情况所决定的。因此，在未来的法治评估中应多发挥大学或科研院所作为评估主体的作用，在资金上给予其保证。此外，当前公民参与国家和社会治理的积极性还不够积极和主动，因此，在这其中，学者应当发挥引导作用，使公民能够充分发挥其监督作用。
（二）评估内容的转型
“世界法治指数”评估的一个缺点就是采取了统一的评估方式而忽视了个体的差异，没有认识到一个国家的具体情况而对其进行评估。当前，我国的法制评估主要是由各地方自行组织，因此，针对我国的法治评估，我们不禁也要问，我们的法治评估是否也要建立一个统一的法治评估模式。
我国地域广阔，由于我国各地区经济发展水平制约，我国社会资源并不充分，此外，我国民族众多，文化多元，而有的少数民族也有自己的民族习俗。所以，我们在制定法治评估模式时也应考虑到此种差异，不能把资源充分与资源短缺地区的法治评估进行同类型评估，当然，资源短缺地区的法治并不必然比资源丰富地区的法治落后，首先，法治不是简单地数量化处理，其次，法治也包含着解决争议与问题的能力，而在有的少数民族地区也存在着低成本、高效率解决问题的方式。另外，在法治评估中，我们也应对法进行广义的理解，结合我国的实际情况，“法”应该包括国家的法，而国家的法还包括一些法律制度，比如仲裁、基层法律服务等以及其他非正规的法律制度，还有实际作用的民间习俗、少数民族风俗和党内的法规。
可见，如果需要制定统一的法治评估模式，在这其中需要考虑多方面的因素，包括主体、空间、时间上的差别以及全方位的考虑法治所包含的维度，以及保证评估的全面性、客观性和公正性。
（三）评估结果的转型
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中将法治建设的成效作为重要考量因素，用以衡量各级领导班子和领导干部工作的实绩，也让法治成效成为了政绩考核指标体系中的一个重要内容。应该说，从这一条可以看出未来法治评估的结果将成为评价一方政府政绩的重要因素，这也将改变之前法治结果公布后不了了之的结局，这对于提高政府法治水平，巩固法治建设具有重要意义。
只是在这个转型的过程中，我们的地方政府应注意不能因为追求政绩而对法治评估趋之若鹜，如果一味强调将官员职务与法治评估成绩挂钩，那么法治评估的初衷则会发生变化，而变为“追求政绩而法治评估”，这也是习主席所强调过的不能“为法治而法治”。因此我们要坚守力促法制改善的初心，让法治评估指数切切实实为民所用。
参考文献：
[1]张德淼、李朝.中国法治评估进路之选择.法商研究.2014（4）.
[2]钱弘道、戈含封、王朝霞、刘大伟.法治评估及其中国应用.中国社会科学.2012（4）.
[3]殷国伟、穆方平.论“法治浙江”的法治环境评价体系——以湖州市法治环境评价为个案.湖州师范学院学报.2006（6）.
[4]钱弘道.余杭法治指数的实验.中国司法.2008（9）.
[5]杜福海.法治指数不能成为政府的敲门砖和遮羞布.法制日报.2008年7月6日，第2版.