论文部分内容阅读
摘 要 随着政府管理机制改革的逐步入，行政允诺行为作为市场经济下政府主导的一种新型管理模式，在发挥指导引领地方发展作用的同时，仍然存在着实践上的缺陷，政府“承诺容易实践难”往往是造成矛盾的主要原因。为了建立一个诚信的政府，提高政府公信力，应当首先从学理上对行政允诺行为进行一个清醒的分析和认识，以更好地对行政允诺这个未完全成型的政府管理行为进行规范。
关键词 行政允诺 信赖保护 政府公信力 可诉性
作者简介：阴玥、房福鹏，中国人民公安大学2010级法律系硕士研究生。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-150-02
改革开放以来，在政府大力提倡招商引资的背景下,有些地方政府为鼓励招商引资而做出各种承诺,但在引资完成后却拒绝兑现，因行政允诺行为引发的争议逐渐增多。如何处理此类新型纠纷成为理论界和实务界面临的一个新课题。2007年发生在江西南昌市的一个行政诉讼案例引起了当地很大的反应，南昌市政府、南昌经济技术开发区管理委员会等多家当地政府部门，早在2003年就做出有关出资、土地等项目实施提供各项支持的承诺，而当地鸿源数显科技有限公司在做出各项准备后政府却没有履行当初的诺言，政府允诺成了空头支票，鸿源公司的各种准备工作也只好停止，资金和人力的浪费得不到解决，鸿源公司从此开始了长达四五年的行政诉讼之路。这不仅仅是个例，在我国许多地方都有这样的案例发生，而且越来越为人们关注，这说明政府的行政允诺行为存在实践上的缺陷，亟需完善。行政允诺行为作为一种柔性的行政行为模式，顺应了构建服务型政府及和谐社会的时代需要,和中国传统的“一诺千金”的精神也是相吻合的。而允诺后却不兑现，表面上看受害的是那些被“骗”进门的企业，实际上对政府而言却潜伏着“失信于民”的巨大伤害，应当对政府允诺行为进行一个清醒的认识，并找到合理的救济之路。
一、行政允诺行为的确定
（一）行政允诺行为的含义及性质
在实践中行政允诺行为常表现为：允诺引资奖励、允诺举报奖励、允诺国家工作人员辞职奖励。行政允诺行为的含义在学界还没有统一的认识，有学者认为，行政允诺行为是指行政主体为履行自己的行政职责，向不特定相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门给予该相对人物资利益或其他利益的单方意思表示行为，其中定义中所说的特定行为，亦可称为行政请求事项。笔者认为，行政允诺行为应定性为一种具体行政行为。理由如下：第一，根据民法学的有关理论，单方意思表示行为是指行为能力适格者将意欲实现的私法效果发表的行为。行政允诺与民法中单方允诺行为相类似，单方允诺行为指表意人向相对人作出的为自己设定某种义务，使相对人取得某种权利的意思表示行为，又被称为“单独行为”或“单务约束”。民事主体一旦作出允诺的意思表示，即应恪守信用，不允许随意撤回允诺，如果因撤回允诺造成他人损害的，应负损害赔偿的责任。而行政允诺行为的成立就是政府为了达到一定的目的、以相对人为或不为一定行为为前提而提出的、给予物质或其他利益的承诺，显然行政允诺是行政主体对自己设定义务的行为，其成立不需要相对人的同意，因而具有单方性；第二，行政允诺行为是行政主体主动作出的，具有主体上的特定性；第三，行政允诺行为的内容即是承诺给予相对人一定利益，这便具有了处分性；第四，行政允诺行为在作出之初并不是针对某一特定相对人的，但此时可以将其看作是一种政策指引，在符合条件的相对人确定之后整个行政允诺行为才算完成，才是本文所讨论的行政允诺行为整体，因而行政允诺行为本身就是针对特定相对人的一种行政行为，具有特定性和外部性；最后，最高院在2004年1月14日《关于规范行政案件案由的通知》中也已将行政允诺看作具体行政行为的一种，规定为具体的行政诉讼案由之一。综上可以看出，行政允诺行为可以定义为行政主体为了达到某种公共目的或行使某种行政职权，而向相对人发出的，承诺在相对人为或不为某特定行为后所给予该相对人某种物质利益或其他利益的意思表示行为。行政允诺行为具有主体性、单方性、处分性、外部性和特定性，属于具体行政行为。
（二）行政允诺与行政法相关概念的区别
1．与行政奖励的区别
行政奖励行为是指行政主体为了表彰先进、激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会做出突出贡献或模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质的或精神的奖励的具体行政行为。行政奖励行为可以看作是广义上的行政允诺行为的一种，但二者在目的和实现方式等方面又有不同。
2．与行政合同的区别
行政合同也称行政契约，是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对人就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同严格的说在性质上不同于具体行政行为，具有双方性和合意性，这是与行政允诺最大的不同。
3．与刑事悬赏广告的区别
刑事悬赏是公安机关在刑事侦查中为了快速侦破案件，向社会不特定人作出的一种以奖金换取侦查线索的法律行为。公安机关是公权力的实现机关，但并不能排除它在侦查过程中某一具体行为具有私法性。刑事悬赏广告只是在市场经济环境下公安机关调查取证以侦破案件的一种方式，从本质上看刑事悬赏广告完全是私法上行为，而不是公法上的行为。因为公法上的行为可以依职权为之，并以国家强制力为后盾的，而刑事悬赏广告没有强制性，体现的是一种债的关系，只能被认为是一种民事法律行为，这就与行政允诺在性质和目的上有着很大的区别。
二、行政允诺行为可诉性的理论基础
最高院在《关于规范行政案件案由的通知》中明确将行政允诺列举为可诉的行政行为之一，这并不仅仅是根据实践中存在的行政允诺纠纷而规定的，还具有丰富的理论依据。
（一）法理上权利撤销相关理论
行政允诺行为对外表现为给予相对人某种利益，可以认为是一种授益行为，在满足条件的相对人出现以后，相对人能够获得政府允诺的利益的权利不需要相对人同意就可以成立，也就是说在行政允诺行为生效后该相对人即自动获得了某种权利，根据法理学的相关理论，撤销权利应当经过权利方的同意，未经允许不得撤销，因而在行政主体不予兑现其承诺，相对人因得不到应有的利益而遭受损失时，应当对此损失予以赔偿或其他形式的救济。
（二）行政法信赖保护原则
信赖保护原则的基本含义是政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。该原则要求行政行为一经做出，非由法定事由、非经法定程序不得随意撤销、改变或废止；在做出授益行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要该情形不是因相对人过错造成的，行政主体也不得撤销（不撤销将损害公共利益的除外）。行政允诺行为一旦做出，即具有确定力、拘束力和执行力，非由法定事由撤销后行政主体应承担相应责任。
（三）行政允诺纠纷救济的实践意义
行政允诺行为的切实履行是提高政府公信力、加强政府诚信建设的重要途径之一，政府公信力就是公众对政府履行职责进行的评价，政府公信力程度通过政府履行其职责的一切行为反映出来。做出行政允诺却不履行看似只是社会上一个个简单的个例，损害的只有某个相对人的利益，但这许多个例的组合会使公众对政府产生强烈的不信任，使行政主体的地位造成影响，对政府其他工作的开展造成阻碍。需要在理论和实践中予以规范，以期通过政府公信力的培养和提高带动整个诚信社会的建立和巩固。
三、结语
由于行政允诺常常是在某一阶段、根据某种具体的情况做出，具有临时性的特点，对其进行系统的事前规范较为困难，但随着行政允诺纠纷的增多，行政允诺行为已在实践中列为诉讼案由之一，笔者认为，对其进行事后规范还是很可行的，但仍然需要在多方面加以完善。除了理论上的补充完善外，在实践上也需要遏制政府或其职能部门急功近利的乱允诺行为，在政府自身建设中也应予以重视，注意自我约束，以避免造成政府失信于民，最终失去政府公信力的结果。
参考文献：
[1]闫尔宝．行政行为的性质界定与实务．法律出版社．2010年版．
[2]姜明安主编．行政法与行政诉讼法．北京大学出版社、高等教育出版社．2004年版．
[3]闫尔宝．行政允诺行为详论．山东审判．2001（2）．
[4]王喜珍．行政允诺行为的行政法理论透视．河南省政法管理干部学院学报．2009（4）．
[5]张基奎．行政承诺的法理学分析．中国矿业大学学报．2005（2）．
关键词 行政允诺 信赖保护 政府公信力 可诉性
作者简介：阴玥、房福鹏，中国人民公安大学2010级法律系硕士研究生。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-150-02
改革开放以来，在政府大力提倡招商引资的背景下,有些地方政府为鼓励招商引资而做出各种承诺,但在引资完成后却拒绝兑现，因行政允诺行为引发的争议逐渐增多。如何处理此类新型纠纷成为理论界和实务界面临的一个新课题。2007年发生在江西南昌市的一个行政诉讼案例引起了当地很大的反应，南昌市政府、南昌经济技术开发区管理委员会等多家当地政府部门，早在2003年就做出有关出资、土地等项目实施提供各项支持的承诺，而当地鸿源数显科技有限公司在做出各项准备后政府却没有履行当初的诺言，政府允诺成了空头支票，鸿源公司的各种准备工作也只好停止，资金和人力的浪费得不到解决，鸿源公司从此开始了长达四五年的行政诉讼之路。这不仅仅是个例，在我国许多地方都有这样的案例发生，而且越来越为人们关注，这说明政府的行政允诺行为存在实践上的缺陷，亟需完善。行政允诺行为作为一种柔性的行政行为模式，顺应了构建服务型政府及和谐社会的时代需要,和中国传统的“一诺千金”的精神也是相吻合的。而允诺后却不兑现，表面上看受害的是那些被“骗”进门的企业，实际上对政府而言却潜伏着“失信于民”的巨大伤害，应当对政府允诺行为进行一个清醒的认识，并找到合理的救济之路。
一、行政允诺行为的确定
（一）行政允诺行为的含义及性质
在实践中行政允诺行为常表现为：允诺引资奖励、允诺举报奖励、允诺国家工作人员辞职奖励。行政允诺行为的含义在学界还没有统一的认识，有学者认为，行政允诺行为是指行政主体为履行自己的行政职责，向不特定相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门给予该相对人物资利益或其他利益的单方意思表示行为，其中定义中所说的特定行为，亦可称为行政请求事项。笔者认为，行政允诺行为应定性为一种具体行政行为。理由如下：第一，根据民法学的有关理论，单方意思表示行为是指行为能力适格者将意欲实现的私法效果发表的行为。行政允诺与民法中单方允诺行为相类似，单方允诺行为指表意人向相对人作出的为自己设定某种义务，使相对人取得某种权利的意思表示行为，又被称为“单独行为”或“单务约束”。民事主体一旦作出允诺的意思表示，即应恪守信用，不允许随意撤回允诺，如果因撤回允诺造成他人损害的，应负损害赔偿的责任。而行政允诺行为的成立就是政府为了达到一定的目的、以相对人为或不为一定行为为前提而提出的、给予物质或其他利益的承诺，显然行政允诺是行政主体对自己设定义务的行为，其成立不需要相对人的同意，因而具有单方性；第二，行政允诺行为是行政主体主动作出的，具有主体上的特定性；第三，行政允诺行为的内容即是承诺给予相对人一定利益，这便具有了处分性；第四，行政允诺行为在作出之初并不是针对某一特定相对人的，但此时可以将其看作是一种政策指引，在符合条件的相对人确定之后整个行政允诺行为才算完成，才是本文所讨论的行政允诺行为整体，因而行政允诺行为本身就是针对特定相对人的一种行政行为，具有特定性和外部性；最后，最高院在2004年1月14日《关于规范行政案件案由的通知》中也已将行政允诺看作具体行政行为的一种，规定为具体的行政诉讼案由之一。综上可以看出，行政允诺行为可以定义为行政主体为了达到某种公共目的或行使某种行政职权，而向相对人发出的，承诺在相对人为或不为某特定行为后所给予该相对人某种物质利益或其他利益的意思表示行为。行政允诺行为具有主体性、单方性、处分性、外部性和特定性，属于具体行政行为。
（二）行政允诺与行政法相关概念的区别
1．与行政奖励的区别
行政奖励行为是指行政主体为了表彰先进、激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会做出突出贡献或模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质的或精神的奖励的具体行政行为。行政奖励行为可以看作是广义上的行政允诺行为的一种，但二者在目的和实现方式等方面又有不同。
2．与行政合同的区别
行政合同也称行政契约，是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对人就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同严格的说在性质上不同于具体行政行为，具有双方性和合意性，这是与行政允诺最大的不同。
3．与刑事悬赏广告的区别
刑事悬赏是公安机关在刑事侦查中为了快速侦破案件，向社会不特定人作出的一种以奖金换取侦查线索的法律行为。公安机关是公权力的实现机关，但并不能排除它在侦查过程中某一具体行为具有私法性。刑事悬赏广告只是在市场经济环境下公安机关调查取证以侦破案件的一种方式，从本质上看刑事悬赏广告完全是私法上行为，而不是公法上的行为。因为公法上的行为可以依职权为之，并以国家强制力为后盾的，而刑事悬赏广告没有强制性，体现的是一种债的关系，只能被认为是一种民事法律行为，这就与行政允诺在性质和目的上有着很大的区别。
二、行政允诺行为可诉性的理论基础
最高院在《关于规范行政案件案由的通知》中明确将行政允诺列举为可诉的行政行为之一，这并不仅仅是根据实践中存在的行政允诺纠纷而规定的，还具有丰富的理论依据。
（一）法理上权利撤销相关理论
行政允诺行为对外表现为给予相对人某种利益，可以认为是一种授益行为，在满足条件的相对人出现以后，相对人能够获得政府允诺的利益的权利不需要相对人同意就可以成立，也就是说在行政允诺行为生效后该相对人即自动获得了某种权利，根据法理学的相关理论，撤销权利应当经过权利方的同意，未经允许不得撤销，因而在行政主体不予兑现其承诺，相对人因得不到应有的利益而遭受损失时，应当对此损失予以赔偿或其他形式的救济。
（二）行政法信赖保护原则
信赖保护原则的基本含义是政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。该原则要求行政行为一经做出，非由法定事由、非经法定程序不得随意撤销、改变或废止；在做出授益行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要该情形不是因相对人过错造成的，行政主体也不得撤销（不撤销将损害公共利益的除外）。行政允诺行为一旦做出，即具有确定力、拘束力和执行力，非由法定事由撤销后行政主体应承担相应责任。
（三）行政允诺纠纷救济的实践意义
行政允诺行为的切实履行是提高政府公信力、加强政府诚信建设的重要途径之一，政府公信力就是公众对政府履行职责进行的评价，政府公信力程度通过政府履行其职责的一切行为反映出来。做出行政允诺却不履行看似只是社会上一个个简单的个例，损害的只有某个相对人的利益，但这许多个例的组合会使公众对政府产生强烈的不信任，使行政主体的地位造成影响，对政府其他工作的开展造成阻碍。需要在理论和实践中予以规范，以期通过政府公信力的培养和提高带动整个诚信社会的建立和巩固。
三、结语
由于行政允诺常常是在某一阶段、根据某种具体的情况做出，具有临时性的特点，对其进行系统的事前规范较为困难，但随着行政允诺纠纷的增多，行政允诺行为已在实践中列为诉讼案由之一，笔者认为，对其进行事后规范还是很可行的，但仍然需要在多方面加以完善。除了理论上的补充完善外，在实践上也需要遏制政府或其职能部门急功近利的乱允诺行为，在政府自身建设中也应予以重视，注意自我约束，以避免造成政府失信于民，最终失去政府公信力的结果。
参考文献：
[1]闫尔宝．行政行为的性质界定与实务．法律出版社．2010年版．
[2]姜明安主编．行政法与行政诉讼法．北京大学出版社、高等教育出版社．2004年版．
[3]闫尔宝．行政允诺行为详论．山东审判．2001（2）．
[4]王喜珍．行政允诺行为的行政法理论透视．河南省政法管理干部学院学报．2009（4）．
[5]张基奎．行政承诺的法理学分析．中国矿业大学学报．2005（2）．