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摘 要：构建边疆地区公共服务精准供给长效机制，既是公共服务高质量发展的必然要求，也是巩固拓展脱贫攻坚成果的理性选择。边疆地区公共服务精准供给具有民族多样性、多元复合性、对口帮扶性及分散差异性等特质。后脱贫时代，边疆地区公共服务精准供给仍然面临民族需求瞄准精度不足、供给效果不佳、公共服务获得感不强、供给主体责任边界模糊等现实挑战。因此，应依循可行能力理论和精细化管理理论的分析框架，借助精密智控的算法技术、精准高效的政策网络、精细可及的供给方案、严密持久的对口帮扶等方式构建多民族需求精确识别机制、边疆公共服务科学决策机制、边疆特色供需匹配机制、多元主体协同合作机制，以推动边疆地区公共服务提质增效，持续巩固拓展脱贫攻坚成果。
关 键 词：后脱贫时代;边疆地区;公共服务;精准供给;精细化管理
中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2021）07-0058-10
收稿日期：2021-04-16
作者简介：张鹏，温州大学法学院讲师，管理学博士，研究方向为公共服务、地方治理创新。
基金项目：本文系国家社科基金重大项目“国家治理现代化与行政管理制度体系创新研究”的阶段性成果，项目编号：17ZDA105;浙江省哲学社会科学规划青年项目“乡村振兴背景下浙江农村基本公共服务质量提升的长效机制研究”的阶段性成果，项目编号：21NDQN279YB;国家社科基金青年项目“我国基本公共服务质量监测体系构建研究”的阶段性成果，项目编号：18CZZ034。
一、问题的提出
党的十九届五中全会明确指出“基本公共服务均等化水平明显提高，全民受教育程度不断提升，多层次社会保障体系更加健全，卫生健康体系更加完善，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进”是“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一。对于刚刚摆脱绝对贫困的边疆地区而言，构建边疆地区公共服务精准供给的长效机制既是公共服务高质量发展的必然要求，也是巩固拓展脱贫攻坚成果的理性选择。
近年来，学界针对边疆地区公共服务的研究为深入探讨公共服务高质量发展与贫困治理的关系提供了崭新视角：后脱贫时代面临的首要问题是如何巩固脱贫成果，[1]由绝对贫困过渡到相对贫困既是贫困问题演进的必然逻辑，也是人类认知走向精细化的具体表现，[2]2020年后贫困治理的战略重心将更多聚焦于公共服务数量和质量均等化方面;[3]目前，绝大多数民族地区的公共服务供给在数量上有极大改进，但在质量上相较于东中部地区差距仍然很大，[4]完善公共服务供给机制，构建新的基本公共服务减贫路径，[5]将基本公共服务减贫纳入评估体系，[6]对巩固边疆地区的脱贫攻坚成果意义重大。对于公共服务如何实现精准供给，学者们或是聚焦工具理性层面，主张运用大数据对服务需求进行快速捕捉、甄别和整合，[7]以提高公共服务供给決策精准性，[8]借助大数据技术实现公共需求的精准识别、公共服务供给的精准监管、公共服务绩效的精准评价;[9]或是聚焦于精准供给的价值层面，认为公共服务精准化本质上是以居民需求为中心的整体性运作过程，[10]主张公共服务精准供给要秉持公平、公正的服务理念，尊重需求差异，[11]切实提高人民群众幸福感。[12]遗憾的是，学界专门针对特定区域公共服务精准供给的理论与实践相结合的系统性研究相对缺乏。
基于边疆地区的特殊性，笔者认为，边疆地区公共服务精准供给应兼顾价值理性和工具理性。一方面，边疆地区公共服务精准供给始终要以注重公平可及、促进民族团结、边疆稳固和国家认同为价值导向;另一方面，边疆地区公共服务精准供给要充分发挥大数据等信息技术的作用，精确识别民族需求差异，提高供给精准度。为此，有必要诠释边疆地区公共服务精准供给的特质属性，深入剖析后脱贫时代边疆地区公共服务精准供给面临的现实挑战，继而构建适用于后脱贫时代的边疆地区公共服务精准供给的长效机制，以期推动边疆地区公共服务提质增效，持续巩固拓展脱贫攻坚成果。
二、边疆地区公共服务精准供给的特殊属性
边疆地区担负着稳边固疆、民族团结、兴边富民、脱贫攻坚的政治使命，特殊的战略地位也决定了其在公共服务精准供给领域具有不同于东中部地区的特殊属性。
边疆地区公共服务精准供给的本色——民族多样性 我国的边疆地区与民族地区高度重合，民族风情别样多彩，公共服务需求亦呈现出多样化特征，这使得边疆地区公共服务的精准供给尤显必要。相较于东中部地区大多以汉族或单一少数民族聚居为主，人们的生活习惯较为类似，公共服务需求更多表现出同质化趋向，边疆地区各民族的分布格局表现为大杂居、小聚居与交错居住，有的民族高度集中于一个州市或县乡，有的民族则散居于各类城镇或村寨，因各民族历史传承、民族习俗、宗教信仰、生活方式等差别较大，其公共服务需求差异也较为显著。在基础教育服务上，各民族学龄儿童的汉语基础参差不齐，尤其是居住在高寒山区、边远山区的直过民族、人口较少民族以及部分未识别民族群体的汉语水平相对较低，特别需要有针对性地加强基础教育阶段的双语教学;在医疗卫生服务上，有的民族对民族医药和传统疗法有迫切需求，有的民族则更希望加大现代医学的投入力度，稳定村寨医务人员队伍，提高基本药品供给水平;在公共文化服务上，各民族在民族文献、民族戏曲、民族舞蹈、民族服饰等民族文化传承与保护方面的需求程度亦各有不同。
边疆地区公共服务精准供给的特色——多元复合性 边疆地区公共服务精准供给的主体多元复杂。就政府系统的供给主体而言，除了边疆地方政府履行当地公共服务供给的主要职责外，还有中央、发达省份地方政府等供给主体的协同供给，府际关系相对复杂，这种复合型的府际供给网络构成了边疆地区公共服务精准供给的供给中枢。府际供给即政府间供给，表现为“省际对口支援建设与边疆自力更生建设相结合”，[13]中央考虑到边疆地区的经济发展程度和特殊战略地位，在公共服务政策制定、公共服务财政投入以及资源分配上对其有所倾斜，通常会安排中央各部门、发达省市地方政府对口支援边疆地区的民生事业发展。就政府之外的供给主体而言，除了国内的社会组织、志愿组织、企业等参与公共服务供给外，还有大量的国际基金会参与其中，这种复合型的社会供给是边疆地区公共服务精准供给不可或缺的重要组成部分。社会供给力量大都具备专业性的服务优势，有助于弥补政府单一供给的不足，有效满足边疆各民族的多样化公共服务需求。 设计精细可及的供给方案，构建边疆特色供需匹配机制 我国边疆地区地域广阔，各民族群众居住相对分散，一定程度上加大了公共服務供给的成本和难度。边疆地区要实现公共服务精准供给，确保公共服务公平可及，一是因地制宜，创新公共服务供给方式。流动文化车、科技馆等流动公共服务具有主动、灵活、便捷、专业化以及重复供给的特征，[28]既能节约供给成本，又能提高供给精准性，较为适合边疆地区。如云南的流动科技馆已在15个地市州的111个县（区）开展科技文化巡展服务，参观者达330万人次，[29]不仅提高了各民族群众的科学文化素养，而且对于消除极端思想、培养国家认同也大有裨益。二是彰显精细化管理思维，制定涵盖边疆各民族群众居住特点的供给方案。在基础教育服务上，鉴于“一师一校”点对扩大边疆地区适龄儿童教育服务的可及性作用明显，现阶段边疆地区的偏远农村尤其是高寒山区不可效仿其他地区随意撤点并校。笔者在云南边疆J县的实地调研中了解到，该县近年来重新恢复了部分“一师一校”点。在现有的28个“一师一校”点中，教师主要采取复式教学模式以应对师资短缺的难题，力争边远山区的孩子能够就近上学，减少辍学率。边疆地区各级地方政府亦应提高对边远山区“一师一校”点的关注度，在促进基础教育资源的精准匹配、注重“一专多能型”教师培养的同时通过增加教师待遇来吸引外界优秀教师赴山区支教，以保证边疆地区基础教育服务公平可及。
开展严密持久的对口帮扶，构建多元主体协同合作机制 可行能力理论认为，完善的社会安排需要多元主体的积极参与，妥善的社会安排和扶持对个人可行能力的提高至关重要。就边疆地区公共服务精准供给而言，促进多元供给主体的协同合作，开展严密持久的对口帮扶，正是对可行能力理论的积极回应。一是合理划分府际间对口帮扶的权责关系，充分发挥中央的协调作用，明确支援方政府的援助范围、援助项目和援助经费，落实受援方政府的主体发展责任，注重公共服务领域的造血式帮扶。通过建立健全对口帮扶各方的利益协调机制，积极培育对口帮扶各方的共同利益增长点，推动对口帮扶走向对口合作，积极发展和提升内生治理主体的治理能力，形成内外力合作共治的治理模式。[30]二是创新对口帮扶工作方式，推动帮扶工作重心下移。后脱贫时代，应重点推动乡村层面的对接，引导更多的主体参与乡镇、村寨等基层公共服务事业帮扶工作，形成多层级、可持续的帮扶模式。三是大力倡导具备相关公共服务资质的专业化社会组织、企业及国际组织的对口帮扶。壮大社会组织的力量，鼓励企业主动承担社会责任，引导国际组织开展合法援助，形成政府、企业、社会组织及国际组织等多层级、广覆盖的对口帮扶网络，合理调整公共服务供给结构，优化政府购买公共服务方案，在医疗卫生、文化教育、社会保障、养老服务等领域推广公私合作模式，通过有序的竞合关系实现边疆地区公共服务供给的精准高效。
总之，后脱贫时代，构建边疆地区公共服务精准供给长效机制要充分考虑边疆的地域特殊性和民族多样性，依托精密智控的算法技术、精准高效的政策网络、精细可及的供给方案、严密持久的对口帮扶来构建多民族需求精确识别机制、边疆公共服务科学决策机制、边疆特色供需匹配机制、多元主体协同合作机制，以推动边疆地区公共服务高质量发展，巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，促进民族团结、边疆稳固和国家认同。在学界，未来的研究方向一是要细化边疆地区公共服务精准供给领域的区域间比较研究，通过实地调研，构建体现边疆区域特性的公共服务精准供给模式;二是要加强边疆地区公共服务精准供给与解决相对贫困之间的关系研究，挖掘公共服务精准供给在返贫防范领域的重要作用，为后脱贫时代的贫困治理提供持久动能。
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（責任编辑：刘 丹）
Research on the Long Term Mechanism of Public Service Precise
Supply in Border Areas in the Post Poverty Era
Zhang Peng
Abstract：To construct a long-term mechanism of precise supply of public services in frontier areas is not only the inevitable requirement for the high-quality development of public services，but also a rational choice to consolidate and expand the achievements of poverty alleviation.The precise supply of public services in frontier areas has the characteristics of ethnic diversity，multiple compounding，Counterpart Assistance and dispersion difference.In the post poverty relief era，the precise supply of public services in frontier areas still faces the practical challenges such as the difficulty of targeting national demand，poor supply effect，insufficient accessibility of public services，fuzzy responsibility boundary of the supply subject.Therefore，the precise identification mechanism of multi-ethnic demand，scientific decision-making mechanism of border public service，matching mechanism of supply and demand of Frontier characteristics should be constructed by means of the algorithm technology of precise intelligent control，accurate and efficient policy network，fine and accessible supply scheme，and close and lasting counterpart assistance The mechanism of multi-agent cooperation can promote the quality and efficiency of public services in the border areas，and continuously consolidate and expand the achievements of poverty alleviation.
Key words：post poverty alleviation era;frontier areas;public services;precise supply;fine management
关 键 词：后脱贫时代;边疆地区;公共服务;精准供给;精细化管理
中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2021）07-0058-10
收稿日期：2021-04-16
作者简介：张鹏，温州大学法学院讲师，管理学博士，研究方向为公共服务、地方治理创新。
基金项目：本文系国家社科基金重大项目“国家治理现代化与行政管理制度体系创新研究”的阶段性成果，项目编号：17ZDA105;浙江省哲学社会科学规划青年项目“乡村振兴背景下浙江农村基本公共服务质量提升的长效机制研究”的阶段性成果，项目编号：21NDQN279YB;国家社科基金青年项目“我国基本公共服务质量监测体系构建研究”的阶段性成果，项目编号：18CZZ034。
一、问题的提出
党的十九届五中全会明确指出“基本公共服务均等化水平明显提高，全民受教育程度不断提升，多层次社会保障体系更加健全，卫生健康体系更加完善，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进”是“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一。对于刚刚摆脱绝对贫困的边疆地区而言，构建边疆地区公共服务精准供给的长效机制既是公共服务高质量发展的必然要求，也是巩固拓展脱贫攻坚成果的理性选择。
近年来，学界针对边疆地区公共服务的研究为深入探讨公共服务高质量发展与贫困治理的关系提供了崭新视角：后脱贫时代面临的首要问题是如何巩固脱贫成果，[1]由绝对贫困过渡到相对贫困既是贫困问题演进的必然逻辑，也是人类认知走向精细化的具体表现，[2]2020年后贫困治理的战略重心将更多聚焦于公共服务数量和质量均等化方面;[3]目前，绝大多数民族地区的公共服务供给在数量上有极大改进，但在质量上相较于东中部地区差距仍然很大，[4]完善公共服务供给机制，构建新的基本公共服务减贫路径，[5]将基本公共服务减贫纳入评估体系，[6]对巩固边疆地区的脱贫攻坚成果意义重大。对于公共服务如何实现精准供给，学者们或是聚焦工具理性层面，主张运用大数据对服务需求进行快速捕捉、甄别和整合，[7]以提高公共服务供给決策精准性，[8]借助大数据技术实现公共需求的精准识别、公共服务供给的精准监管、公共服务绩效的精准评价;[9]或是聚焦于精准供给的价值层面，认为公共服务精准化本质上是以居民需求为中心的整体性运作过程，[10]主张公共服务精准供给要秉持公平、公正的服务理念，尊重需求差异，[11]切实提高人民群众幸福感。[12]遗憾的是，学界专门针对特定区域公共服务精准供给的理论与实践相结合的系统性研究相对缺乏。
基于边疆地区的特殊性，笔者认为，边疆地区公共服务精准供给应兼顾价值理性和工具理性。一方面，边疆地区公共服务精准供给始终要以注重公平可及、促进民族团结、边疆稳固和国家认同为价值导向;另一方面，边疆地区公共服务精准供给要充分发挥大数据等信息技术的作用，精确识别民族需求差异，提高供给精准度。为此，有必要诠释边疆地区公共服务精准供给的特质属性，深入剖析后脱贫时代边疆地区公共服务精准供给面临的现实挑战，继而构建适用于后脱贫时代的边疆地区公共服务精准供给的长效机制，以期推动边疆地区公共服务提质增效，持续巩固拓展脱贫攻坚成果。
二、边疆地区公共服务精准供给的特殊属性
边疆地区担负着稳边固疆、民族团结、兴边富民、脱贫攻坚的政治使命，特殊的战略地位也决定了其在公共服务精准供给领域具有不同于东中部地区的特殊属性。
边疆地区公共服务精准供给的本色——民族多样性 我国的边疆地区与民族地区高度重合，民族风情别样多彩，公共服务需求亦呈现出多样化特征，这使得边疆地区公共服务的精准供给尤显必要。相较于东中部地区大多以汉族或单一少数民族聚居为主，人们的生活习惯较为类似，公共服务需求更多表现出同质化趋向，边疆地区各民族的分布格局表现为大杂居、小聚居与交错居住，有的民族高度集中于一个州市或县乡，有的民族则散居于各类城镇或村寨，因各民族历史传承、民族习俗、宗教信仰、生活方式等差别较大，其公共服务需求差异也较为显著。在基础教育服务上，各民族学龄儿童的汉语基础参差不齐，尤其是居住在高寒山区、边远山区的直过民族、人口较少民族以及部分未识别民族群体的汉语水平相对较低，特别需要有针对性地加强基础教育阶段的双语教学;在医疗卫生服务上，有的民族对民族医药和传统疗法有迫切需求，有的民族则更希望加大现代医学的投入力度，稳定村寨医务人员队伍，提高基本药品供给水平;在公共文化服务上，各民族在民族文献、民族戏曲、民族舞蹈、民族服饰等民族文化传承与保护方面的需求程度亦各有不同。
边疆地区公共服务精准供给的特色——多元复合性 边疆地区公共服务精准供给的主体多元复杂。就政府系统的供给主体而言，除了边疆地方政府履行当地公共服务供给的主要职责外，还有中央、发达省份地方政府等供给主体的协同供给，府际关系相对复杂，这种复合型的府际供给网络构成了边疆地区公共服务精准供给的供给中枢。府际供给即政府间供给，表现为“省际对口支援建设与边疆自力更生建设相结合”，[13]中央考虑到边疆地区的经济发展程度和特殊战略地位，在公共服务政策制定、公共服务财政投入以及资源分配上对其有所倾斜，通常会安排中央各部门、发达省市地方政府对口支援边疆地区的民生事业发展。就政府之外的供给主体而言，除了国内的社会组织、志愿组织、企业等参与公共服务供给外，还有大量的国际基金会参与其中，这种复合型的社会供给是边疆地区公共服务精准供给不可或缺的重要组成部分。社会供给力量大都具备专业性的服务优势，有助于弥补政府单一供给的不足，有效满足边疆各民族的多样化公共服务需求。 设计精细可及的供给方案，构建边疆特色供需匹配机制 我国边疆地区地域广阔，各民族群众居住相对分散，一定程度上加大了公共服務供给的成本和难度。边疆地区要实现公共服务精准供给，确保公共服务公平可及，一是因地制宜，创新公共服务供给方式。流动文化车、科技馆等流动公共服务具有主动、灵活、便捷、专业化以及重复供给的特征，[28]既能节约供给成本，又能提高供给精准性，较为适合边疆地区。如云南的流动科技馆已在15个地市州的111个县（区）开展科技文化巡展服务，参观者达330万人次，[29]不仅提高了各民族群众的科学文化素养，而且对于消除极端思想、培养国家认同也大有裨益。二是彰显精细化管理思维，制定涵盖边疆各民族群众居住特点的供给方案。在基础教育服务上，鉴于“一师一校”点对扩大边疆地区适龄儿童教育服务的可及性作用明显，现阶段边疆地区的偏远农村尤其是高寒山区不可效仿其他地区随意撤点并校。笔者在云南边疆J县的实地调研中了解到，该县近年来重新恢复了部分“一师一校”点。在现有的28个“一师一校”点中，教师主要采取复式教学模式以应对师资短缺的难题，力争边远山区的孩子能够就近上学，减少辍学率。边疆地区各级地方政府亦应提高对边远山区“一师一校”点的关注度，在促进基础教育资源的精准匹配、注重“一专多能型”教师培养的同时通过增加教师待遇来吸引外界优秀教师赴山区支教，以保证边疆地区基础教育服务公平可及。
开展严密持久的对口帮扶，构建多元主体协同合作机制 可行能力理论认为，完善的社会安排需要多元主体的积极参与，妥善的社会安排和扶持对个人可行能力的提高至关重要。就边疆地区公共服务精准供给而言，促进多元供给主体的协同合作，开展严密持久的对口帮扶，正是对可行能力理论的积极回应。一是合理划分府际间对口帮扶的权责关系，充分发挥中央的协调作用，明确支援方政府的援助范围、援助项目和援助经费，落实受援方政府的主体发展责任，注重公共服务领域的造血式帮扶。通过建立健全对口帮扶各方的利益协调机制，积极培育对口帮扶各方的共同利益增长点，推动对口帮扶走向对口合作，积极发展和提升内生治理主体的治理能力，形成内外力合作共治的治理模式。[30]二是创新对口帮扶工作方式，推动帮扶工作重心下移。后脱贫时代，应重点推动乡村层面的对接，引导更多的主体参与乡镇、村寨等基层公共服务事业帮扶工作，形成多层级、可持续的帮扶模式。三是大力倡导具备相关公共服务资质的专业化社会组织、企业及国际组织的对口帮扶。壮大社会组织的力量，鼓励企业主动承担社会责任，引导国际组织开展合法援助，形成政府、企业、社会组织及国际组织等多层级、广覆盖的对口帮扶网络，合理调整公共服务供给结构，优化政府购买公共服务方案，在医疗卫生、文化教育、社会保障、养老服务等领域推广公私合作模式，通过有序的竞合关系实现边疆地区公共服务供给的精准高效。
总之，后脱贫时代，构建边疆地区公共服务精准供给长效机制要充分考虑边疆的地域特殊性和民族多样性，依托精密智控的算法技术、精准高效的政策网络、精细可及的供给方案、严密持久的对口帮扶来构建多民族需求精确识别机制、边疆公共服务科学决策机制、边疆特色供需匹配机制、多元主体协同合作机制，以推动边疆地区公共服务高质量发展，巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，促进民族团结、边疆稳固和国家认同。在学界，未来的研究方向一是要细化边疆地区公共服务精准供给领域的区域间比较研究，通过实地调研，构建体现边疆区域特性的公共服务精准供给模式;二是要加强边疆地区公共服务精准供给与解决相对贫困之间的关系研究，挖掘公共服务精准供给在返贫防范领域的重要作用，为后脱贫时代的贫困治理提供持久动能。
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（責任编辑：刘 丹）
Research on the Long Term Mechanism of Public Service Precise
Supply in Border Areas in the Post Poverty Era
Zhang Peng
Abstract：To construct a long-term mechanism of precise supply of public services in frontier areas is not only the inevitable requirement for the high-quality development of public services，but also a rational choice to consolidate and expand the achievements of poverty alleviation.The precise supply of public services in frontier areas has the characteristics of ethnic diversity，multiple compounding，Counterpart Assistance and dispersion difference.In the post poverty relief era，the precise supply of public services in frontier areas still faces the practical challenges such as the difficulty of targeting national demand，poor supply effect，insufficient accessibility of public services，fuzzy responsibility boundary of the supply subject.Therefore，the precise identification mechanism of multi-ethnic demand，scientific decision-making mechanism of border public service，matching mechanism of supply and demand of Frontier characteristics should be constructed by means of the algorithm technology of precise intelligent control，accurate and efficient policy network，fine and accessible supply scheme，and close and lasting counterpart assistance The mechanism of multi-agent cooperation can promote the quality and efficiency of public services in the border areas，and continuously consolidate and expand the achievements of poverty alleviation.
Key words：post poverty alleviation era;frontier areas;public services;precise supply;fine management