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10月10日，中国政府网公布了《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》。决定一经公布，就引起了社会各界的热议。行政审批改革如同一面镜子，折射了围绕政府改革的一个基本矛盾：一方面，从一些数字化指标上看，政府在“瘦身”，比如行政审批改革10年来，中央层面共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%；另一方面，社会各界感受到的政府管制却是有增无减，改革也随之进入“深水区”，就像此次剩余的30%的行政审批，被认为是真正的“硬骨头”。
2008年金融危机开始，欧美国家出现了“大政府”回归的趋势，而中国的政府职能也再一次扩张。时至今日，在稳增长的背景下，社会各界又在呼吁政府给社会、经济“松绑”，“激发各类市场主体发展新活力”，“使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。与之相应的是，关于中国政府规模大小、建设高效政府、进行新一轮“精兵简政”改革的讨论日益升温。广东提出推进以转变政府职能为核心的行政体制改革，努力使广东成为全国“行政审批项目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政过程最透明”的先行区，顺德作为试点地区，则进一步明确了“大部制—小政府—大社会”的改革路径。
“小政府大社会”是改革开放后出现的重要改革理念之一，肇兴于20世纪80年代，曾经喧嚣一时，也曾经沉寂无闻。2008年中央政府推进大部制改革之后，“小政府大社会”理念再次流行，但少见于官方正式文件之中。广东的改革动作再次把“小政府大社会”推至前台。围绕这个理念以及地方的实践，必将会有一番激烈的讨论。这对于未来中国的政府改革会有一定的启发和借鉴意义。但围绕“小政府大社会”尤其是“小政府”，各种论说莫衷一是，而中国各级政府的实际演变，亦鲜有完整、明晰的揭示。因此，我们有必要对“小政府大社会”进行一番认真、仔细的辨析，初步厘清当下政府改革的真问题。
这首先就要从中国政府规模的大小谈起。
政府大、小之辩
对于大政府和小政府，人们的第一印象自然是说政府规模的大小，而在中国的现实语境下，其首先就是有多少官员，即人们常说的官民比。但关于官民比的各种说法，差距甚大，2005年《公务员法》颁布时，就有这样的例子：按照国务院参事任玉岭的说法，官民比是1∶26，26个人养一个官，“史无前例”；按照中国人事科学研究院院长王通讯的说法，官民比是1∶198，与国外相比并不算高。
得出两个差距甚大的数字，原因在于概念的不同，这在他们的表述中都有体现。任玉岭说的“官”，指的是“吃皇粮的人”，正式的说法是“财政供养人员”，数字是4572万人；王通讯说的“官”，指的是“公务员”，依照《公务员法》就是：“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”，数字是653.67万人。两个数字相差近8倍，得出的官民比数字必然也是相差近8倍，围绕“官”的概念不同，结论也就截然不同。
这些概念，大致包括“财政供养人员”、干部、政府官员、公务员等，其中财政供养人员数量最大，公务员数量最小。在进行官民比的纵向比较和国别比较的时候，选取什么样的概念就很重要，要想相对准确，只能是选择相对近似的概念，否则就是误导。
比如美国，2010年政府、司法、警察、消防、运输、医院、学校等的公共全职雇员共有1735万人，美国的“公务员”概念与政府雇员基本一致。南开大学周恩来政府管理学院《关于中国政府官员规模若干问题的研究报告》课题组认为，美国的“政府雇员”大致与中国传统意义上的“干部”概念类似。
中国的“干部”有多少呢？目前没有公开的完整数据，但有一个推算的方法。2010年10月26日，国务院新闻办公室发表《2009年中国人权事业的进展》白皮书，其中说到，截至2009年，全国共有290多万少数民族干部，约占干部总数的7.4%。由此推算，2009年中国的干部总数约为3919万人，接近4000万，近似于美国的2.3倍。由于中国人口是美国人口的约4倍，因此以干部计算的官民比，中国低于美国。这在财政供养人员和公务员这两个最大数量和最小数量的概念上面，也是一样的。事实上，由于中国庞大的人口基数，无论是按“财政供养人员”、干部、政府官员、公务员等概念中的哪个进行国别比较，都难以得出中国政府的规模过大的结论。
从纵向比较上看，以公务员为例，这些年的增长速度是否过度？2012年全国“两会”上，中纪委原副书记刘锡荣说， 4年前全国公务员是600万人，现在已经增加到1000万人，一年多100万人。而国家公务员局就表示，个别媒体报道公务员有1000万人，与实际情况不符。可提供的最新数据是2010年公务员689.4万人，近两年平均增长约15万人，此外有参照公务员管理的人员88.4万人。2010年的689.4万与2005年的653.67万相比，增长速度不能说过度。
而人们常说的“政府官员”，其概念是以行政机关的工作人员为主体，包括立法、司法、行政机关及其所属部门的工作人员，也包括由国家财政支付工资的政党和社会团体的工作人员。在官方的统计数据中，与之类似的数量概念是按行业细分的“公共管理与社会组织”的就业人员数量。2008年其数量是1328万人，2010年其数量是1428.5万人，也难以断言出现膨胀趋势。
“官满为患”的感受来自哪里？
虽然有国家公务员局公布数据的“辟谣”，但刘锡荣“官满为患”的言论还是引起了很大共鸣。数字的对比掩盖不了人们的真实感受。这种主观感受，有着很强的现实理由。
首先，前述四个概念中，公务员的数据相对清晰，而从其人数规模来说也是相对较小，这要归功于1993年以来中央政府推动的几次政府机构和人员精简。政府的“三定”（定职能、定机构、定人员）趋于严格，在“法定”意义上保证了政府官员、公务员数量规模的较小化。历次机构改革，曾经有一个“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。因此，中央政府对于机构改革的从严控制编制的趋势不会改变。但精简的人员有一个“蓄水池”，就是全额财政供给的事业单位，也包括承担公共管理职能的“参公”管理机构。到了层级越低的政府，人员膨胀的主体则在于地方可以自定编制的直属差额供给单位和自收自支单位。同时，还存在刘锡荣说的“乱设机构、乱定级别、临时机构林立、人员严重超编”的问题。 可以这样说，从普通民众所直接接触的“官”来说，数量并没有减少，反而因为权力的寻租（“创收”）而承受了不小的负担。从财政角度看，政府的行政性支出，由于约束机制不健全，这些年呈现出膨胀的趋势。
其次，政府的确出现了“官多兵少”的现象。这种现象发生的理由很简单，从“法定”意义上严格控制政府官员规模的同时，随着时间的推移，需要解决领导级别的人数是增加的。由于正式编制是严格控制的，这自然导致“干活的人”相对就减少了。新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年就曾经著文称，“中国的机构改革改来改去，改革的只是行政执行部门，也就是一般称之为‘干活的人’的领域。经过了那么多次的机构调整和改革，从广义上来说，中国的政府还是很大，甚至变得更大了。实际的情况是，当官的人越来越多，而干活的人越来越少。”
最近有一个比较能说明问题的例子。8月31日“大河网”发表了一篇文章，题目是《河南基层公务员调研：官多兵少有的俩官带一个兵》。据其报道，今年6、7月间，河南省公务员局抽调人员，分赴全省18个省辖市、28个县（市）、56个乡镇，就基层公务员队伍建设情况进行深入调研。调研结果显示，基本公务员年龄结构有老化趋势，35岁以下公务员所占比重不足1/4。职务结构头重脚轻，县区机关科级以上领导职务与科员以下非领导职务人员比例为1∶1，乡镇机关为2∶3。县区机关行政编制普遍较少，每个单位基本上只有6～7个编制，几乎全部被领导成员或“一刀切”退下来的非领导职务人员占用，为了正常开展工作，大量借调使用事业编制人员，造成机关混岗现象普遍。
借调在中央政府层面也存在。据国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏估计，2009年一些中央部委机关借调人员的数量大体在正式编制的10%～20%。
第三，政府系统横向和纵向结构的固有问题也在客观上助长了“官满为患”的感受。从横向上来说，政府部门比较碎片化，职责交叉，政出多门，而有些监管和服务职能，又存在部门之间的推诿、扯皮和打架等现象，为了解决问题，政府又不得不设立临时性、协调性机构，这样民众和企业面对的政府部门和机构比较多，自然加深了官多的感受。
从纵向来说，中国政府管理模式的突出特点之一是“职责同构”，即不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度一致。中央政府的职权非常广泛，这些职能需要各级地方政府去具体执行，因此出现“上下对口、左右对齐”。过去有个最极端的例子是没有畜牧业的县却要设立畜牧局。除了极少数职能之外，每一级政府都可以看作是中央政府的“翻版”。这就势必增加庞大的政府“中间层”，增加政府官员的数量。中央广泛职权的层层落实，经过庞大的“中间层”，在层层的文件式运转中增加了“虚耗”，降低了政府的执行力。
2008年开始的从中央到地方的大部制改革，就是为了解决政府系统横向存在的弊病，客观上也在冲破不同政府层级之间的“职责同构”。
做“减法”
对于大政府和小政府的争论，我们现在可以有一个初步结论：从“官满为患”角度看，政府已经够大，多次“瘦身”后产生了一个巨大的“蓄水池”。其背后则是过去“全能式政府”的延续，以至于人们感叹，对于政府来说，现在是“法无禁止则可作为”。这在2008年金融危机后进一步加深。
而从“法定”角度看，中国政府很难被称作“大政府”，社会所需要的政府监管和公共服务的提供，的确是远远不够的，编制的严格控制与实际需要之间存在矛盾。但在政府权力约束机制仍不健全的情况下，如果不采取严格控制编制的做法，政府机构和人员的“精简—膨胀”的怪圈就可能再次出现。这是一种在各类约束性条件下“最不坏”的选择。
中国政府应该增加社会所需要的政府监管和公共服务，但不能简单地和西方国家做对比。西方国家历史上所谓小政府到大政府的演变，是在小政府基础上的职能的增加，我们也不能被欧美国家当前“大政府”的趋势所迷惑，因为这个趋势的基本含义是针对金融业的监管而言的。各自国家的“问题意识”大不相同。于我们国家而言，问题的实质在于：中国社会有能力在供养一个巨大的“蓄水池”的同时，又为日益增加的公共服务需求及提供公共服务的政府力量再埋一次单吗？
在民众和企业税费负担已经比较沉重的情况下，答案显然是否定的。
因此，面临编制的严格控制，政府又要在提供公共服务和必要管制方面变强，未来的政府改革就需要政府自身做更多的“减法”，“损有余而补不足”，把更多的人力物力投入到公共服务和必要管制中去，推动向服务型政府的转型，为“内需型增长”奠定坚实的基础。简而言之，就是先解决政府的“越位”，才能根本解决政府的“缺位”、“不到位”，即小而后强。广东的“社会管理社会办”是如此，国务院第六次取消和调整行政审批项目也是如此。
2008年金融危机开始，欧美国家出现了“大政府”回归的趋势，而中国的政府职能也再一次扩张。时至今日，在稳增长的背景下，社会各界又在呼吁政府给社会、经济“松绑”，“激发各类市场主体发展新活力”，“使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。与之相应的是，关于中国政府规模大小、建设高效政府、进行新一轮“精兵简政”改革的讨论日益升温。广东提出推进以转变政府职能为核心的行政体制改革，努力使广东成为全国“行政审批项目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政过程最透明”的先行区，顺德作为试点地区，则进一步明确了“大部制—小政府—大社会”的改革路径。
“小政府大社会”是改革开放后出现的重要改革理念之一，肇兴于20世纪80年代，曾经喧嚣一时，也曾经沉寂无闻。2008年中央政府推进大部制改革之后，“小政府大社会”理念再次流行，但少见于官方正式文件之中。广东的改革动作再次把“小政府大社会”推至前台。围绕这个理念以及地方的实践，必将会有一番激烈的讨论。这对于未来中国的政府改革会有一定的启发和借鉴意义。但围绕“小政府大社会”尤其是“小政府”，各种论说莫衷一是，而中国各级政府的实际演变，亦鲜有完整、明晰的揭示。因此，我们有必要对“小政府大社会”进行一番认真、仔细的辨析，初步厘清当下政府改革的真问题。
这首先就要从中国政府规模的大小谈起。
政府大、小之辩
对于大政府和小政府，人们的第一印象自然是说政府规模的大小，而在中国的现实语境下，其首先就是有多少官员，即人们常说的官民比。但关于官民比的各种说法，差距甚大，2005年《公务员法》颁布时，就有这样的例子：按照国务院参事任玉岭的说法，官民比是1∶26，26个人养一个官，“史无前例”；按照中国人事科学研究院院长王通讯的说法，官民比是1∶198，与国外相比并不算高。
得出两个差距甚大的数字，原因在于概念的不同，这在他们的表述中都有体现。任玉岭说的“官”，指的是“吃皇粮的人”，正式的说法是“财政供养人员”，数字是4572万人；王通讯说的“官”，指的是“公务员”，依照《公务员法》就是：“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”，数字是653.67万人。两个数字相差近8倍，得出的官民比数字必然也是相差近8倍，围绕“官”的概念不同，结论也就截然不同。
这些概念，大致包括“财政供养人员”、干部、政府官员、公务员等，其中财政供养人员数量最大，公务员数量最小。在进行官民比的纵向比较和国别比较的时候，选取什么样的概念就很重要，要想相对准确，只能是选择相对近似的概念，否则就是误导。
比如美国，2010年政府、司法、警察、消防、运输、医院、学校等的公共全职雇员共有1735万人，美国的“公务员”概念与政府雇员基本一致。南开大学周恩来政府管理学院《关于中国政府官员规模若干问题的研究报告》课题组认为，美国的“政府雇员”大致与中国传统意义上的“干部”概念类似。
中国的“干部”有多少呢？目前没有公开的完整数据，但有一个推算的方法。2010年10月26日，国务院新闻办公室发表《2009年中国人权事业的进展》白皮书，其中说到，截至2009年，全国共有290多万少数民族干部，约占干部总数的7.4%。由此推算，2009年中国的干部总数约为3919万人，接近4000万，近似于美国的2.3倍。由于中国人口是美国人口的约4倍，因此以干部计算的官民比，中国低于美国。这在财政供养人员和公务员这两个最大数量和最小数量的概念上面，也是一样的。事实上，由于中国庞大的人口基数，无论是按“财政供养人员”、干部、政府官员、公务员等概念中的哪个进行国别比较，都难以得出中国政府的规模过大的结论。
从纵向比较上看，以公务员为例，这些年的增长速度是否过度？2012年全国“两会”上，中纪委原副书记刘锡荣说， 4年前全国公务员是600万人，现在已经增加到1000万人，一年多100万人。而国家公务员局就表示，个别媒体报道公务员有1000万人，与实际情况不符。可提供的最新数据是2010年公务员689.4万人，近两年平均增长约15万人，此外有参照公务员管理的人员88.4万人。2010年的689.4万与2005年的653.67万相比，增长速度不能说过度。
而人们常说的“政府官员”，其概念是以行政机关的工作人员为主体，包括立法、司法、行政机关及其所属部门的工作人员，也包括由国家财政支付工资的政党和社会团体的工作人员。在官方的统计数据中，与之类似的数量概念是按行业细分的“公共管理与社会组织”的就业人员数量。2008年其数量是1328万人，2010年其数量是1428.5万人，也难以断言出现膨胀趋势。
“官满为患”的感受来自哪里？
虽然有国家公务员局公布数据的“辟谣”，但刘锡荣“官满为患”的言论还是引起了很大共鸣。数字的对比掩盖不了人们的真实感受。这种主观感受，有着很强的现实理由。
首先，前述四个概念中，公务员的数据相对清晰，而从其人数规模来说也是相对较小，这要归功于1993年以来中央政府推动的几次政府机构和人员精简。政府的“三定”（定职能、定机构、定人员）趋于严格，在“法定”意义上保证了政府官员、公务员数量规模的较小化。历次机构改革，曾经有一个“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。因此，中央政府对于机构改革的从严控制编制的趋势不会改变。但精简的人员有一个“蓄水池”，就是全额财政供给的事业单位，也包括承担公共管理职能的“参公”管理机构。到了层级越低的政府，人员膨胀的主体则在于地方可以自定编制的直属差额供给单位和自收自支单位。同时，还存在刘锡荣说的“乱设机构、乱定级别、临时机构林立、人员严重超编”的问题。 可以这样说，从普通民众所直接接触的“官”来说，数量并没有减少，反而因为权力的寻租（“创收”）而承受了不小的负担。从财政角度看，政府的行政性支出，由于约束机制不健全，这些年呈现出膨胀的趋势。
其次，政府的确出现了“官多兵少”的现象。这种现象发生的理由很简单，从“法定”意义上严格控制政府官员规模的同时，随着时间的推移，需要解决领导级别的人数是增加的。由于正式编制是严格控制的，这自然导致“干活的人”相对就减少了。新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年就曾经著文称，“中国的机构改革改来改去，改革的只是行政执行部门，也就是一般称之为‘干活的人’的领域。经过了那么多次的机构调整和改革，从广义上来说，中国的政府还是很大，甚至变得更大了。实际的情况是，当官的人越来越多，而干活的人越来越少。”
最近有一个比较能说明问题的例子。8月31日“大河网”发表了一篇文章，题目是《河南基层公务员调研：官多兵少有的俩官带一个兵》。据其报道，今年6、7月间，河南省公务员局抽调人员，分赴全省18个省辖市、28个县（市）、56个乡镇，就基层公务员队伍建设情况进行深入调研。调研结果显示，基本公务员年龄结构有老化趋势，35岁以下公务员所占比重不足1/4。职务结构头重脚轻，县区机关科级以上领导职务与科员以下非领导职务人员比例为1∶1，乡镇机关为2∶3。县区机关行政编制普遍较少，每个单位基本上只有6～7个编制，几乎全部被领导成员或“一刀切”退下来的非领导职务人员占用，为了正常开展工作，大量借调使用事业编制人员，造成机关混岗现象普遍。
借调在中央政府层面也存在。据国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏估计，2009年一些中央部委机关借调人员的数量大体在正式编制的10%～20%。
第三，政府系统横向和纵向结构的固有问题也在客观上助长了“官满为患”的感受。从横向上来说，政府部门比较碎片化，职责交叉，政出多门，而有些监管和服务职能，又存在部门之间的推诿、扯皮和打架等现象，为了解决问题，政府又不得不设立临时性、协调性机构，这样民众和企业面对的政府部门和机构比较多，自然加深了官多的感受。
从纵向来说，中国政府管理模式的突出特点之一是“职责同构”，即不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度一致。中央政府的职权非常广泛，这些职能需要各级地方政府去具体执行，因此出现“上下对口、左右对齐”。过去有个最极端的例子是没有畜牧业的县却要设立畜牧局。除了极少数职能之外，每一级政府都可以看作是中央政府的“翻版”。这就势必增加庞大的政府“中间层”，增加政府官员的数量。中央广泛职权的层层落实，经过庞大的“中间层”，在层层的文件式运转中增加了“虚耗”，降低了政府的执行力。
2008年开始的从中央到地方的大部制改革，就是为了解决政府系统横向存在的弊病，客观上也在冲破不同政府层级之间的“职责同构”。
做“减法”
对于大政府和小政府的争论，我们现在可以有一个初步结论：从“官满为患”角度看，政府已经够大，多次“瘦身”后产生了一个巨大的“蓄水池”。其背后则是过去“全能式政府”的延续，以至于人们感叹，对于政府来说，现在是“法无禁止则可作为”。这在2008年金融危机后进一步加深。
而从“法定”角度看，中国政府很难被称作“大政府”，社会所需要的政府监管和公共服务的提供，的确是远远不够的，编制的严格控制与实际需要之间存在矛盾。但在政府权力约束机制仍不健全的情况下，如果不采取严格控制编制的做法，政府机构和人员的“精简—膨胀”的怪圈就可能再次出现。这是一种在各类约束性条件下“最不坏”的选择。
中国政府应该增加社会所需要的政府监管和公共服务，但不能简单地和西方国家做对比。西方国家历史上所谓小政府到大政府的演变，是在小政府基础上的职能的增加，我们也不能被欧美国家当前“大政府”的趋势所迷惑，因为这个趋势的基本含义是针对金融业的监管而言的。各自国家的“问题意识”大不相同。于我们国家而言，问题的实质在于：中国社会有能力在供养一个巨大的“蓄水池”的同时，又为日益增加的公共服务需求及提供公共服务的政府力量再埋一次单吗？
在民众和企业税费负担已经比较沉重的情况下，答案显然是否定的。
因此，面临编制的严格控制，政府又要在提供公共服务和必要管制方面变强，未来的政府改革就需要政府自身做更多的“减法”，“损有余而补不足”，把更多的人力物力投入到公共服务和必要管制中去，推动向服务型政府的转型，为“内需型增长”奠定坚实的基础。简而言之，就是先解决政府的“越位”，才能根本解决政府的“缺位”、“不到位”，即小而后强。广东的“社会管理社会办”是如此，国务院第六次取消和调整行政审批项目也是如此。