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摘 要 高职院校混合所有制办学是粤港澳大湾区高等教育深化合作和职业教育融合发展的创新形式，为大湾区高等职业教育打破行政壁垒、深化产教融合、培养高技能人才提供了新方向。由于大湾区经济的国际化和自由性，地处两种制度的交汇点，以及行政权力机构的不对等，大湾区高职院校在办学资金、办学形式和办学管理方面形成独有特征。这既是大湾区高职院校混合所有制办学的活力和潜力，同时又将引发其办学主体、办学性质、产权归属和协调治理方面的困境。为了更好地推进粤港澳大湾区高职院校发展，突破混合所有制办学面临的困境，应加强顶层设计，为混合所有制办学提供组织保障;出台法律法规，为混合所有制办学提供法理依据;探索产权制度，为混合所有制办学建立产权交易市场;完善法人治理结构，为混合所有制办学建立多元共治模式。
关键词 粤港澳大湾区;高职院校;混合所有制;办学困境;治理路径
中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）19-0040-06
作者简介
谢德新（1984- ），男，广东技术师范大学教育科学与技术学院副院长，副教授，博士，研究方向：职业教育政策，区域职业教育（广州，510665）;刘娟娟（1996- ），女，广东技术师范大学教育科学与技术学院硕士研究生，研究方向：区域职业教育
基金项目
广东省哲学社会科学“十三五”规划学科共建项目“粤港澳大湾区高职院校混合所有制办学机制研究”（GD18XJY10），主持人：谢德新
从世界范围看，湾区是世界上最发达的经济发动机，是引领国家经济和国际经济发展的核心动力区[1]。粤港澳大湾区（以下简称为“大湾区”）是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一。以战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业为主体的产业结构，是建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群的重要基础，也是大湾区高质量发展的重要内容。高质量发展需要高技能人才作支撑。作为大湾区高技能人才培养的主阵地之一，高职院校应打破现有办学体制，开展混合所有制办学，为大湾区开放型经济格局构建和产业结构转型升级输送创新型高技能人才。在打造我国经济发展新增长极过程中，大湾区高职院校如何将制度壁垒转变成优势，释放和提升办学活力，是当前亟须探讨的问题。
一、粤港澳大湾区高职院校混合所有制办学的基本特征
“大湾区高职院校混合所有制”是一个横跨经济领域和教育领域，并具有区域特征的“跨界”概念。它是由不同性质的产权主体，通过不同要素参与，并按市场化运行机制来实现治理现代化的一种新型职业教育办学模式和人才培养体制。与旧金山、纽约、东京等世界著名湾区相比，“一国两制、三个关税区和三种法律体系”是大湾区的特殊区情[2]，加上其区位优势明显、经济实力雄厚、创新要素集聚、国际化水平领先、合作基础良好等特点，使得粤港澳大湾区高职院校混合所有制办学呈现独有的特征。
（一）经济的国际化和开放性便于办学资金的集聚
大湾区坐拥全球十大港口中的香港、深圳、广州港，地处东北亚到东南亚的战略要冲[3]。大湾区内集合了金融、科技、产业三大优势，重点发展战略性新兴产业和优势服务业，港口经济和工业经济仍将继续存在，现代制造业不断转型升级，金融经济发展持续全球化和国际化;同时，众多大中小企业具有强大的潜在创新能力，为大湾区经济发展注入巨大的动力和源源不断的活力。大湾区的产业发展已有较好的合作基础，大湾区内的珠三角、香港、澳门具备各自的比较优势，产业互补性强，产业合作空间广阔[4]。随着产业合作的不断推进和深化，大湾区经济发展的混合型特征逐渐形成。大湾区经济的国际化和混合性是资金集聚的内部引力。此外，大湾区核心城市金融资源聚集度高，区域科教资源集聚和政府研发投入的重点倾斜[5]，以及多方积极推进大湾区的资金要素无障碍流动，为大湾区资金集聚提供了外部支持。由此，大湾区办学资金的集聚为高职院校开展混合所有制办学奠定了重要的资金基础。
尽管高职院校有多种“混合”所有制办学形式，但其核心要素是对国有资本与集体资本、民营资本、境外资本等两种及以上的资本进行混合。就高职教育领域而言，主要有高职院校个体、联合体、职教集团、高职院校中的二级学院等;就非高职教育领域来说，有政府机构、科研机构、国企、私企、外资、三资企业、民间金融、社会团体、个体等[6]。大湾区内金融资源丰富且金融组织密集，无论是香港证券交易所和深圳证券交易所，还是广州股权交易中心，这些金融机构在全球金融界的地位举足轻重[7]，加上大湾区经济的国际化和自由化，境内外贸易发达，集聚了各种类型的资本。此外，随着大湾区建设的持续推进，各种政策和合作项目相继实施，大湾区内生产要素的自由流动也将吸纳更多的跨境资金，而不同类型的企业参与职业教育，推进产教深度融合，也不断拓宽高职院校办学的资金渠道。目前，大湾区的高职院校混合所有制办学主要以工科专业为主，第三产业合作办学较少。随着大湾区第三产业的迅猛发展，投资主体必将聚集，资本活跃程度逐步提高，大湾区高职院校混合所有制的办学主体将更加多元，办学资本的类型也将进一步国际化、全球化、自由化。
（二）两种制度的交汇衍生出合作办学的多样化
大湾区“一国两制”是区别于国际典型湾区和國内城市群的独特制度环境。大湾区地处两种制度的交汇点，其高职院校衍生出多样化的混合所有制办学形式。其中，珠三角的高职院校以民营企业与产业学院结合为主，进行混合所有制办学;香港高职院校由政府与机构合作，是较为典型的混合所有制办学模式;澳门高职院校数量较少，且混合所有制办学起步较晚。此外，随着大湾区建设的推进，国际化的高技能人才需求日益迫切，而国际化的高技能人才培养，则对包括高职院校在内的大湾区教育国际化提出了新要求。同时，大湾区教育现代化、国际化的步伐加快，将推动包括高职院校在内的中外合作办学的发展，大湾区高职院校混合所有制办学形式将更加多样化。 民营企业与高职院校共同举办产业学院是珠三角高职混合所有制办学常见的合作方式。截至2018年底，珠三角有71所高职院校，占广东省高职院校总数的81%[8]。在集聚大量高职院校的珠三角地区，公办高职院校实行党委领导下的校长负责制，校长由政府直接任命。这在一定程度上决定了珠三角高职院校主要是民营企业注入公办院校二级学院或产业学院的混合所有制办学形式。
香港高职教育体系较为成熟、规范和标准化，并形成“预备级—初级—中级—高级”的职业教育体系。香港的高职院校大多数是公办院校，但与产业发展联系紧密，开展多种类型的校企合作，运行偏向市场化。如职业教育训练局是香港法定机构，下辖13个专修学院，训练局机构的理事会成员既包括工商、服务业等各行业领袖，也有教育统筹局局长等成员。由此来看，香港的专修学院已具备混合所有制的办学性质，是政府和行业深度合作的典范。
澳门高等职业教育起步较晚，回归前后创办了多所以职业教育为主的高校，拥有澳门科技大学、澳门理工学院、亚洲（澳门）国际公开大学、澳门旅游学院、澳门保安部队高等学校（原澳门高等警官学校）、圣若瑟大学（原澳门高等校际学院）等开展高等职业教育的机构[9]。澳门不断加强与内地和香港的合作，积极探索并创建跨地区的合作办学模式，确立以旅游、博彩等服务业为主体，带动其他行业协调发展，形成具有自身发展特色的高职院校混合所有制办学模式。
（三）行政权力机构的不对等增加了跨境办学管理的复杂性
在行政区划中，香港、澳门直辖于中央政府，与广东同属于省级行政区中的不同类别。由于它们在行政权力机构、行政等级结构、自主决策权力、立法权力和司法环境方面的差别，导致决策制定的机构、程式、效率和权力存在不同[10]。如在项目和政策的实施上，内地政府坚持统一领导，有集中力量办大事的制度优势，行动迅速、执行力强;而香港、澳门政府受到的掣肘较多，往往决策周期长、效率低，发挥的作用比较有限。
由于大湾区行政体制、法律司法體系、参与主体的不同，以及多重边界、差序格局、尺度政治等因素的影响，大湾区高职院校混合所有制可能存在办学主体地位不对等、权力不对等、信息不对称等情况，在处理和解决相关问题时又涉及到多个行政部门，从而造成跨区域管理的复杂性。如在大湾区高职院校混合所有制办学的具体治理结构及治理模式中，混合所有办学如何确立治理主体，如何在不同制度体系下采用股份制，如何分离所有权与经营权，如何平衡不同制度体系下教育观念的差异等问题，都在很大程度上增加了跨境混合所有制办学和管理的复杂性。
二、粤港澳大湾区高职院校混合所有制办学的困境
大湾区高职院校混合所有制办学，与大湾区独特的区位特征、制度环境等密切相关。这既是大湾区高职院校混合所有制办学的活力和潜力所在，同时又将是其办学实践过程中可能面临的困境。
（一）顶层设计缺乏，引发办学主体的“顾虑”
职业教育作为与产业经济联系最为密切的类型教育，在借鉴经济领域混合所有制改革经验的基础上，进行高职院校混合所有制办学的改革与探索，是突破现行教育体制和高技能人才培养壁垒的重要尝试。尽管中央政府和粤港澳三地政府先后出台多项文件对大湾区高等教育的合作与发展加以统筹，但专门性、系统性的制度安排仍然比较缺乏[11]。高职院校混合所有制办学是加快大湾区职业教育融合发展，创新内地与港澳合作办学，为大湾区建设提供高技能人才支撑的重要方式，但无论是中央层面还是大湾区都缺乏顶层设计。
对企业而言，大湾区内虽然集聚了急需高技能人才的各种企业，但仍缺乏高职院校混合所有制办学的政策支持，加上缺乏权益维护、双方产权界定等方面的法律说明，企业对高职院校的注资并没有明确的资格准入和资金退出机制，企业资金投入之后没有相关的制度支撑，其利益缺乏相应的保护措施，所以对高职院校混合所有制办学产生“顾虑”。同时，珠三角地区集聚了区内绝大部分高职院校，且以政府公办为主，企业对注资后的话语权和管理权也存在“忧虑”。
对高职院校而言，他们的担忧主要有：一是公办院校进行混合改制后，能否继续享受原有政策倾斜和资金支持的相应“优待”;二是多种要素参与办学，是否会增加学校产权评估的难度和产权交易流通的问题;三是注入私营资本后，学校如何应对管理体制的变革，是否会相应丧失原有的管理优势;四是大湾区内的企业较多，企业间的文化也较为多元，能否调和校企文化差异和教育理念差异;五是高职院校教师认知风险，能否接受混合所有制改革后的人事编制，以及用工方式方法的改变;六是关于高职院校的生源，公办院校的生源较为稳定，民营资金的进入引起学校性质的变更，是否会失去生源优势。大湾区顶层设计缺乏可能引发高职院校混合所有制办学主体的“疑虑”。
（二）政策协同不够，办学性质难以界定
由于大湾区的合作仍局限于粤港或粤澳双方，粤港澳三方协调力度小[12]，加上纵向传导为主，横向协调不足，在开展项目合作与实施的过程中，常出现政策不匹配的情况。大湾区各区域政府权限不一，民营资本准入制度和资本交叉注入，以及退出机制不同，大湾区的资本要素流动不够顺畅。民营资本与国有资本交叉融合，开展高职院校混合所有制办学时，跨区域混合资本投资办学容易出现制度性障碍。
办学性质是高职院校混合所有制办学的重要阻碍因素。无论是经营权还是所有权，抑或是国有资本流出和社会资本注入，都亟须打破“非公即私”这种单一办学体制的束缚，基于多元投资主体，构建高职院校混合所有制办学“风险共担、利益共享、合作共赢”的共同体[13]。
尽管大湾区产业经济发展亟需高技能人才作为重要支撑，多元主体参与高职院校混合所有制办学是重要趋势，但大湾区公办高职院校办学资金主要来自政府拨款，民营资本投入非常有限，加上大湾区缺乏高职院校混合所有制办学法人属性的相关规定，既不利于多元办学主体的参与，也难以界定混合后高职院校的办学性质。这可能是大湾区部分企业选择高职院校二级学院进行混合所有制办学的主要因素。 （三）法律体系差异，产权难以清晰界定
在大湾区内，香港、澳门属于“海洋法系”，广东属于“大陆法系”，港澳地区拥有相对独立的司法体制[14]，对司法判决和法规性质的理解都存在一定差异。如在判决依据方面，香港和澳门的法院依据性质类近的判例进行判决;内地法院则依照法律条文和立法精神，由法官进行解释和判决[15]。此外，香港、澳门与内地跨区域合作，在处理问题及签订协议或条约时，在国内宪法和基本法之外的法律问题还需中央批准或授权。
目前，高职院校混合所有制作为一种新的办学模式，其新型办学体制和运作机制的政策法规依据不够充足[16]，这是混合所有制办学面临的共性问题。在大湾区高职院校混合所有制办学中，相关主体通过资本、知识、技术、管理等要素参与办学，希望能在办学积累、合理回报、产权流转等方面拥有充分的权益，为股份转让、委托管理等资本转移和生产要素流动提供制度性保障，在教育公益和资产积累方面实现共赢。然而，由于大湾区分属两种不同的法律体系，加上大湾区层面的高等教育和职业教育政策法规缺失，大湾区内高职院校混合所有制办学的产权归属问题难以明确，产权划分和产权变更缺乏相应的依据。
（四）政治制度差异，增加协同治理的难度
由于“一国两制、三个关税区和三种法律体系”的独特区情，大湾区三地政府制度与行政程序存在较大差异，多中心与多重行政的构成特征，在某种程度上增加了区域协调的难度，导致合作体制障碍、城市主体地位不对等和区域利益竞争，从而形成区域政治壁垒，影响协同进程的推进[17]。
在粤港澳开展合作的过程中，港澳与内地有着不同的政治决策机构，三地制定决策的机构、程式、效率和权力都存在不同[18]。大湾区产业经济的迅速发展，国营资本、民营资本、集体资本、外资资本等注入高职院校，联合办学将是混合所有制办学的重要形式。然而，大湾区高职院校的整合大部分仍停留在高职院校内部的要素整合和功能整合上，尚未实现制度上的协调。大湾区内一些高职院校仅停留在固定项目的合作层面，签订相关协议条约，多元主体仍未进行深入的混合办学。
由于三地的实际权力不对等，导致参与主体之间不对等状况时有出现。港澳资本进入广东参与投资办学时，需同时满足广东省的相关政策和属地政府部门的要求，大湾区内不同参与主体进行跨区域联合办学，往往出现不对等的状况，需要找不同对口机构，这加大了合作办学主体的协调难度。而在处理区域内高职院校混合所有制办学时，需要解决教育观念上的差异，不同主管部门在处理法律问题所带来的冲突，甚至面临特殊背景下文件审批的延迟状况，一定程度上影响了合作办学主体的积极性和合作的有效性。因此，大湾区高职院校混合所有制办学将面临治理成本增加的问题，在一定程度上增加了多元主体参与决策过程的难度，降低了治理效能。
三、粤港澳大湾区高职院校混合所有制办学的治理路径
为了更好地推进大湾区高职院校的发展，突破混合所有制办学面临的困境，提升其办学活力，从四方面进行治理。
（一）加强顶层设计，为混合所有制办学提供组织保障
除国家主权的一致性外，大湾区的政治制度、经济制度、法律制度、行政管理制度、教育制度等存在不同程度的差异[19]。这些差异的客观存在，亟须中央政府领导和粤港澳三地政府共同参与，加强顶层设计，发挥“定规则、管实务、听建议、监运作”等职能，构建合作规则、执行具体事务、提供监督与咨询等多种职能的组织机制[20]，完善制度安排和整体规划，为大湾区的建设和发展提供组织保障。
大湾区是国家级战略，其顶层设计需着眼于国家宏观层面，政策制定服务于国家战略实施，并进行动态决策和调控。在跨区域公共事务治理中，恰当的制度安排是突破集体行动困境、达成集体行动计划的前提[21]。为此，应通过制度设计，形成良好的制度环境，完善中央到地方跨境管理的各级组织机构，确保协商管理机制有效运行。在中央层面，在坚持“一国两制”的前提下，建立由国务院领导、教育部牵头的教育行政部门，下设大湾区高等教育和职业教育协调委员会，发挥规划引导、协调仲裁的作用，为高职院校混合所有制办学提供组织保障。在地方层面，大湾区三地政府和教育行政部门建立“联席会议 专责小组 会议研讨”的常态化协作框架，设立相应的资金福利，适时出台相关的优惠政策，鼓励大湾区乃至全球范围内的相关资本参与高技能人才培养，推动跨境高职院校混合所有制办学的相关事务。在大湾区高职院校混合所有制办学中，遇到审查参与办学主体的资格条件、协调公私资本交叉融合、办学主体中途撤资、人员安置等问题时，及时妥善解决，消除多元主体参与湾区高职院校混合所有制办学存在的“疑虑”。
（二）出台法律法规，为混合所有制办学提供法理保障
大湾区建设是一个长期的过程，可根据湾区的现实发展需要，制订相应的发展规划和行动方案[22]。在湾区的主体框架之下，高职院校混合所有制改革将是一项涉及面广、复杂程度高、利益主体多元的社会系统工程。随着大湾区经济社会建设的不断推进，应尽快研制《粤港澳大湾区高等教育合作办学条例》《粤港澳大湾区职业教育合作办学条例》《粤港澳大湾区高职院校混合所有制办学实施指导意见》等相关的法律法规和单行配套法，明确高职混合所有制办学的具体要求，为大湾区高职院校混合所有制办学提供法理依据和行动指南，使具体工作的开展有法可依、有章可循。
另一方面，与传统法律规范体系不同，大湾区更适用以协商性、柔性、便捷性为主要特征的非正式制度（或称之为软法），并以其规则体系的创新和扩容及时回应治理过程中产生的新问题[23]。大湾区高职院校混合所有制办学正处于探索的起步阶段，既要重视办学的正式制度在其中起到的决定性作用，又不能忽视其他非正式制度的强大动力，为此，应重视兼顾“软法”和“硬法”的法律规范体系建设。在大湾区高职院校混合所有制办学的具体实践中，要充分发挥“软法”在应对大湾区独特区情方面所具有的优势和价值，根据大湾区的实情创造性地运用“软法”，并在实践和发展中不断完善。因此，大湾区教育行政部门及有关主体应积极探索软法治理模式，提高“软法”的普遍使用范围，对大湾区高职院校混合所有制办学的机构属性、法律地位、产权保护、资产处置、退出机制、風险防范等进行解释和论证，并在办学实践探索中不断发展完善，以便更好地回应大湾区高职院校混合所有制办学的各种法律诉求。 （三）探索产权制度，为混合所有制办学建立产权交易市场
在大湾区高职院校混合所有制办学过程中，参与主体、资金来源、办学要素等将会更加多元，这在很大程度上决定了其产权主体多元化的基本特征。然而，大湾区内大部分高职院校是公办教育公益事业，存在资产评估经验不足、产权边界模糊和产权保护制度不完善等产权不明晰的问题，加上大湾区内大量的资本、知识、技术、管理等要素参与投资办学，其资产评估的难度将进一步增加。同时，大湾区的教育市场准入、交易、竞争规则，以及退出机制不完善，教育市场竞争机制缺乏，导致教育产权要素流动不畅、流动无序、配置低效[24]。
随着大湾区高职院校混合所有制办学的推进，不同产权将加快融合，学校产权的流通和产权交易日趋迫切。为此，必须加快探索大湾区高职院校产权制度，建立产权交易市场。一方面，加强大湾区高职院校固定资产、流动资产、对外投资、无形资产等的清算与评估，明确不同投资要素的价值，对包括教职工在内的个人以相关要素进行投资的产权价值进行评估，为股份改制和产权变更提供有效依据，做到产权明晰，资产评估价值合理，产权保护较好，调动投资者的积极性[25]。另一方面，加快大湾区教育市场建设，营造公平竞争、流通有序的产权交易市场，通过产权分解、重组、委托代理等手段，提高资本运作的效率。在保证国有资产不流失的前提下，提高资本進入或退出的自由度，降低各种资本混合的难度和产权交易的风险，促进高职院校产权要素的流通，形成高职院校混合所有制办学产权的合理流动与收益分配机制，最大程度地实现投资者的收益回报和社会资本的高效配置[26]。
（四）完善法人治理结构，为混合所有制办学建立多元共治模式
法人治理结构伴随着现代企业的公司治理而产生，是指所有者、董事会和高级执行人员三者组成的组织结构，相当于一种权利分配模式。完善法人治理结构是现代企业制度建立的前提，其完善过程就是混合所有制建立的过程 [27]。大湾区高职院校混合所有制办学不是“非公即私”的法人属性，其不同于“公办”和“民办”的第三种办学性质，传统的高职院校治理显然不能适应大湾区高职院校混合所有制办学的需要。为此，一方面，完善大湾区高职院校外部法人治理结构，在宏观管理上，通过制定政策法规、加大财政支持、提供资讯服务、开展执法监督等举措，不干预大湾区高职院校内部事务，切实转变教育行政部门的职能，规避湾区行政化治理，摆脱单向性、约束性、垂直性管理的弊端，确保大湾区高职院校混合所有制合作办学的有序运转。另一方面，健全大湾区高职院校股东会、董事会、监事会、总经理（校长）等内部法人治理结构，打破传统的办学格局，吸纳全球范围内的多元主体参与办学，为建设世界级城市群和一流湾区提供高技能人才。
实质上，大湾区高职院校混合所有制是一个利益相关者组织，主要包括政府、学校、企业、行业等外部主体和党政人员、教师、学生等内部主体。高职院校混合所有制法人治理结构的优化，就是对内外主体关系进行适当的制度安排[28]。大湾区高职院校混合所有制的多元共治模式，就是在董事会和监事会的成员安排上，考虑引入政府机构、社会组织、教师、学生代表等;同时妥善处理好党委会与董事会的关系，发挥高职院校章程、教代会、党代会等民主机构的作用，避免大湾区高职院校混合所有制建设迈向股东独大的“单一治理”，实现和保持“多元治理”的模式[29]。
参 考 文 献
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Mixed Ownership of Higher Vocational Colleges in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area： Difficulties with College Running and Governance Routes
Xie Dexin， Liu Juanjuan
Abstract
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一、粤港澳大湾区高职院校混合所有制办学的基本特征
“大湾区高职院校混合所有制”是一个横跨经济领域和教育领域，并具有区域特征的“跨界”概念。它是由不同性质的产权主体，通过不同要素参与，并按市场化运行机制来实现治理现代化的一种新型职业教育办学模式和人才培养体制。与旧金山、纽约、东京等世界著名湾区相比，“一国两制、三个关税区和三种法律体系”是大湾区的特殊区情[2]，加上其区位优势明显、经济实力雄厚、创新要素集聚、国际化水平领先、合作基础良好等特点，使得粤港澳大湾区高职院校混合所有制办学呈现独有的特征。
（一）经济的国际化和开放性便于办学资金的集聚
大湾区坐拥全球十大港口中的香港、深圳、广州港，地处东北亚到东南亚的战略要冲[3]。大湾区内集合了金融、科技、产业三大优势，重点发展战略性新兴产业和优势服务业，港口经济和工业经济仍将继续存在，现代制造业不断转型升级，金融经济发展持续全球化和国际化;同时，众多大中小企业具有强大的潜在创新能力，为大湾区经济发展注入巨大的动力和源源不断的活力。大湾区的产业发展已有较好的合作基础，大湾区内的珠三角、香港、澳门具备各自的比较优势，产业互补性强，产业合作空间广阔[4]。随着产业合作的不断推进和深化，大湾区经济发展的混合型特征逐渐形成。大湾区经济的国际化和混合性是资金集聚的内部引力。此外，大湾区核心城市金融资源聚集度高，区域科教资源集聚和政府研发投入的重点倾斜[5]，以及多方积极推进大湾区的资金要素无障碍流动，为大湾区资金集聚提供了外部支持。由此，大湾区办学资金的集聚为高职院校开展混合所有制办学奠定了重要的资金基础。
尽管高职院校有多种“混合”所有制办学形式，但其核心要素是对国有资本与集体资本、民营资本、境外资本等两种及以上的资本进行混合。就高职教育领域而言，主要有高职院校个体、联合体、职教集团、高职院校中的二级学院等;就非高职教育领域来说，有政府机构、科研机构、国企、私企、外资、三资企业、民间金融、社会团体、个体等[6]。大湾区内金融资源丰富且金融组织密集，无论是香港证券交易所和深圳证券交易所，还是广州股权交易中心，这些金融机构在全球金融界的地位举足轻重[7]，加上大湾区经济的国际化和自由化，境内外贸易发达，集聚了各种类型的资本。此外，随着大湾区建设的持续推进，各种政策和合作项目相继实施，大湾区内生产要素的自由流动也将吸纳更多的跨境资金，而不同类型的企业参与职业教育，推进产教深度融合，也不断拓宽高职院校办学的资金渠道。目前，大湾区的高职院校混合所有制办学主要以工科专业为主，第三产业合作办学较少。随着大湾区第三产业的迅猛发展，投资主体必将聚集，资本活跃程度逐步提高，大湾区高职院校混合所有制的办学主体将更加多元，办学资本的类型也将进一步国际化、全球化、自由化。
（二）两种制度的交汇衍生出合作办学的多样化
大湾区“一国两制”是区别于国际典型湾区和國内城市群的独特制度环境。大湾区地处两种制度的交汇点，其高职院校衍生出多样化的混合所有制办学形式。其中，珠三角的高职院校以民营企业与产业学院结合为主，进行混合所有制办学;香港高职院校由政府与机构合作，是较为典型的混合所有制办学模式;澳门高职院校数量较少，且混合所有制办学起步较晚。此外，随着大湾区建设的推进，国际化的高技能人才需求日益迫切，而国际化的高技能人才培养，则对包括高职院校在内的大湾区教育国际化提出了新要求。同时，大湾区教育现代化、国际化的步伐加快，将推动包括高职院校在内的中外合作办学的发展，大湾区高职院校混合所有制办学形式将更加多样化。 民营企业与高职院校共同举办产业学院是珠三角高职混合所有制办学常见的合作方式。截至2018年底，珠三角有71所高职院校，占广东省高职院校总数的81%[8]。在集聚大量高职院校的珠三角地区，公办高职院校实行党委领导下的校长负责制，校长由政府直接任命。这在一定程度上决定了珠三角高职院校主要是民营企业注入公办院校二级学院或产业学院的混合所有制办学形式。
香港高职教育体系较为成熟、规范和标准化，并形成“预备级—初级—中级—高级”的职业教育体系。香港的高职院校大多数是公办院校，但与产业发展联系紧密，开展多种类型的校企合作，运行偏向市场化。如职业教育训练局是香港法定机构，下辖13个专修学院，训练局机构的理事会成员既包括工商、服务业等各行业领袖，也有教育统筹局局长等成员。由此来看，香港的专修学院已具备混合所有制的办学性质，是政府和行业深度合作的典范。
澳门高等职业教育起步较晚，回归前后创办了多所以职业教育为主的高校，拥有澳门科技大学、澳门理工学院、亚洲（澳门）国际公开大学、澳门旅游学院、澳门保安部队高等学校（原澳门高等警官学校）、圣若瑟大学（原澳门高等校际学院）等开展高等职业教育的机构[9]。澳门不断加强与内地和香港的合作，积极探索并创建跨地区的合作办学模式，确立以旅游、博彩等服务业为主体，带动其他行业协调发展，形成具有自身发展特色的高职院校混合所有制办学模式。
（三）行政权力机构的不对等增加了跨境办学管理的复杂性
在行政区划中，香港、澳门直辖于中央政府，与广东同属于省级行政区中的不同类别。由于它们在行政权力机构、行政等级结构、自主决策权力、立法权力和司法环境方面的差别，导致决策制定的机构、程式、效率和权力存在不同[10]。如在项目和政策的实施上，内地政府坚持统一领导，有集中力量办大事的制度优势，行动迅速、执行力强;而香港、澳门政府受到的掣肘较多，往往决策周期长、效率低，发挥的作用比较有限。
由于大湾区行政体制、法律司法體系、参与主体的不同，以及多重边界、差序格局、尺度政治等因素的影响，大湾区高职院校混合所有制可能存在办学主体地位不对等、权力不对等、信息不对称等情况，在处理和解决相关问题时又涉及到多个行政部门，从而造成跨区域管理的复杂性。如在大湾区高职院校混合所有制办学的具体治理结构及治理模式中，混合所有办学如何确立治理主体，如何在不同制度体系下采用股份制，如何分离所有权与经营权，如何平衡不同制度体系下教育观念的差异等问题，都在很大程度上增加了跨境混合所有制办学和管理的复杂性。
二、粤港澳大湾区高职院校混合所有制办学的困境
大湾区高职院校混合所有制办学，与大湾区独特的区位特征、制度环境等密切相关。这既是大湾区高职院校混合所有制办学的活力和潜力所在，同时又将是其办学实践过程中可能面临的困境。
（一）顶层设计缺乏，引发办学主体的“顾虑”
职业教育作为与产业经济联系最为密切的类型教育，在借鉴经济领域混合所有制改革经验的基础上，进行高职院校混合所有制办学的改革与探索，是突破现行教育体制和高技能人才培养壁垒的重要尝试。尽管中央政府和粤港澳三地政府先后出台多项文件对大湾区高等教育的合作与发展加以统筹，但专门性、系统性的制度安排仍然比较缺乏[11]。高职院校混合所有制办学是加快大湾区职业教育融合发展，创新内地与港澳合作办学，为大湾区建设提供高技能人才支撑的重要方式，但无论是中央层面还是大湾区都缺乏顶层设计。
对企业而言，大湾区内虽然集聚了急需高技能人才的各种企业，但仍缺乏高职院校混合所有制办学的政策支持，加上缺乏权益维护、双方产权界定等方面的法律说明，企业对高职院校的注资并没有明确的资格准入和资金退出机制，企业资金投入之后没有相关的制度支撑，其利益缺乏相应的保护措施，所以对高职院校混合所有制办学产生“顾虑”。同时，珠三角地区集聚了区内绝大部分高职院校，且以政府公办为主，企业对注资后的话语权和管理权也存在“忧虑”。
对高职院校而言，他们的担忧主要有：一是公办院校进行混合改制后，能否继续享受原有政策倾斜和资金支持的相应“优待”;二是多种要素参与办学，是否会增加学校产权评估的难度和产权交易流通的问题;三是注入私营资本后，学校如何应对管理体制的变革，是否会相应丧失原有的管理优势;四是大湾区内的企业较多，企业间的文化也较为多元，能否调和校企文化差异和教育理念差异;五是高职院校教师认知风险，能否接受混合所有制改革后的人事编制，以及用工方式方法的改变;六是关于高职院校的生源，公办院校的生源较为稳定，民营资金的进入引起学校性质的变更，是否会失去生源优势。大湾区顶层设计缺乏可能引发高职院校混合所有制办学主体的“疑虑”。
（二）政策协同不够，办学性质难以界定
由于大湾区的合作仍局限于粤港或粤澳双方，粤港澳三方协调力度小[12]，加上纵向传导为主，横向协调不足，在开展项目合作与实施的过程中，常出现政策不匹配的情况。大湾区各区域政府权限不一，民营资本准入制度和资本交叉注入，以及退出机制不同，大湾区的资本要素流动不够顺畅。民营资本与国有资本交叉融合，开展高职院校混合所有制办学时，跨区域混合资本投资办学容易出现制度性障碍。
办学性质是高职院校混合所有制办学的重要阻碍因素。无论是经营权还是所有权，抑或是国有资本流出和社会资本注入，都亟须打破“非公即私”这种单一办学体制的束缚，基于多元投资主体，构建高职院校混合所有制办学“风险共担、利益共享、合作共赢”的共同体[13]。
尽管大湾区产业经济发展亟需高技能人才作为重要支撑，多元主体参与高职院校混合所有制办学是重要趋势，但大湾区公办高职院校办学资金主要来自政府拨款，民营资本投入非常有限，加上大湾区缺乏高职院校混合所有制办学法人属性的相关规定，既不利于多元办学主体的参与，也难以界定混合后高职院校的办学性质。这可能是大湾区部分企业选择高职院校二级学院进行混合所有制办学的主要因素。 （三）法律体系差异，产权难以清晰界定
在大湾区内，香港、澳门属于“海洋法系”，广东属于“大陆法系”，港澳地区拥有相对独立的司法体制[14]，对司法判决和法规性质的理解都存在一定差异。如在判决依据方面，香港和澳门的法院依据性质类近的判例进行判决;内地法院则依照法律条文和立法精神，由法官进行解释和判决[15]。此外，香港、澳门与内地跨区域合作，在处理问题及签订协议或条约时，在国内宪法和基本法之外的法律问题还需中央批准或授权。
目前，高职院校混合所有制作为一种新的办学模式，其新型办学体制和运作机制的政策法规依据不够充足[16]，这是混合所有制办学面临的共性问题。在大湾区高职院校混合所有制办学中，相关主体通过资本、知识、技术、管理等要素参与办学，希望能在办学积累、合理回报、产权流转等方面拥有充分的权益，为股份转让、委托管理等资本转移和生产要素流动提供制度性保障，在教育公益和资产积累方面实现共赢。然而，由于大湾区分属两种不同的法律体系，加上大湾区层面的高等教育和职业教育政策法规缺失，大湾区内高职院校混合所有制办学的产权归属问题难以明确，产权划分和产权变更缺乏相应的依据。
（四）政治制度差异，增加协同治理的难度
由于“一国两制、三个关税区和三种法律体系”的独特区情，大湾区三地政府制度与行政程序存在较大差异，多中心与多重行政的构成特征，在某种程度上增加了区域协调的难度，导致合作体制障碍、城市主体地位不对等和区域利益竞争，从而形成区域政治壁垒，影响协同进程的推进[17]。
在粤港澳开展合作的过程中，港澳与内地有着不同的政治决策机构，三地制定决策的机构、程式、效率和权力都存在不同[18]。大湾区产业经济的迅速发展，国营资本、民营资本、集体资本、外资资本等注入高职院校，联合办学将是混合所有制办学的重要形式。然而，大湾区高职院校的整合大部分仍停留在高职院校内部的要素整合和功能整合上，尚未实现制度上的协调。大湾区内一些高职院校仅停留在固定项目的合作层面，签订相关协议条约，多元主体仍未进行深入的混合办学。
由于三地的实际权力不对等，导致参与主体之间不对等状况时有出现。港澳资本进入广东参与投资办学时，需同时满足广东省的相关政策和属地政府部门的要求，大湾区内不同参与主体进行跨区域联合办学，往往出现不对等的状况，需要找不同对口机构，这加大了合作办学主体的协调难度。而在处理区域内高职院校混合所有制办学时，需要解决教育观念上的差异，不同主管部门在处理法律问题所带来的冲突，甚至面临特殊背景下文件审批的延迟状况，一定程度上影响了合作办学主体的积极性和合作的有效性。因此，大湾区高职院校混合所有制办学将面临治理成本增加的问题，在一定程度上增加了多元主体参与决策过程的难度，降低了治理效能。
三、粤港澳大湾区高职院校混合所有制办学的治理路径
为了更好地推进大湾区高职院校的发展，突破混合所有制办学面临的困境，提升其办学活力，从四方面进行治理。
（一）加强顶层设计，为混合所有制办学提供组织保障
除国家主权的一致性外，大湾区的政治制度、经济制度、法律制度、行政管理制度、教育制度等存在不同程度的差异[19]。这些差异的客观存在，亟须中央政府领导和粤港澳三地政府共同参与，加强顶层设计，发挥“定规则、管实务、听建议、监运作”等职能，构建合作规则、执行具体事务、提供监督与咨询等多种职能的组织机制[20]，完善制度安排和整体规划，为大湾区的建设和发展提供组织保障。
大湾区是国家级战略，其顶层设计需着眼于国家宏观层面，政策制定服务于国家战略实施，并进行动态决策和调控。在跨区域公共事务治理中，恰当的制度安排是突破集体行动困境、达成集体行动计划的前提[21]。为此，应通过制度设计，形成良好的制度环境，完善中央到地方跨境管理的各级组织机构，确保协商管理机制有效运行。在中央层面，在坚持“一国两制”的前提下，建立由国务院领导、教育部牵头的教育行政部门，下设大湾区高等教育和职业教育协调委员会，发挥规划引导、协调仲裁的作用，为高职院校混合所有制办学提供组织保障。在地方层面，大湾区三地政府和教育行政部门建立“联席会议 专责小组 会议研讨”的常态化协作框架，设立相应的资金福利，适时出台相关的优惠政策，鼓励大湾区乃至全球范围内的相关资本参与高技能人才培养，推动跨境高职院校混合所有制办学的相关事务。在大湾区高职院校混合所有制办学中，遇到审查参与办学主体的资格条件、协调公私资本交叉融合、办学主体中途撤资、人员安置等问题时，及时妥善解决，消除多元主体参与湾区高职院校混合所有制办学存在的“疑虑”。
（二）出台法律法规，为混合所有制办学提供法理保障
大湾区建设是一个长期的过程，可根据湾区的现实发展需要，制订相应的发展规划和行动方案[22]。在湾区的主体框架之下，高职院校混合所有制改革将是一项涉及面广、复杂程度高、利益主体多元的社会系统工程。随着大湾区经济社会建设的不断推进，应尽快研制《粤港澳大湾区高等教育合作办学条例》《粤港澳大湾区职业教育合作办学条例》《粤港澳大湾区高职院校混合所有制办学实施指导意见》等相关的法律法规和单行配套法，明确高职混合所有制办学的具体要求，为大湾区高职院校混合所有制办学提供法理依据和行动指南，使具体工作的开展有法可依、有章可循。
另一方面，与传统法律规范体系不同，大湾区更适用以协商性、柔性、便捷性为主要特征的非正式制度（或称之为软法），并以其规则体系的创新和扩容及时回应治理过程中产生的新问题[23]。大湾区高职院校混合所有制办学正处于探索的起步阶段，既要重视办学的正式制度在其中起到的决定性作用，又不能忽视其他非正式制度的强大动力，为此，应重视兼顾“软法”和“硬法”的法律规范体系建设。在大湾区高职院校混合所有制办学的具体实践中，要充分发挥“软法”在应对大湾区独特区情方面所具有的优势和价值，根据大湾区的实情创造性地运用“软法”，并在实践和发展中不断完善。因此，大湾区教育行政部门及有关主体应积极探索软法治理模式，提高“软法”的普遍使用范围，对大湾区高职院校混合所有制办学的机构属性、法律地位、产权保护、资产处置、退出机制、風险防范等进行解释和论证，并在办学实践探索中不断发展完善，以便更好地回应大湾区高职院校混合所有制办学的各种法律诉求。 （三）探索产权制度，为混合所有制办学建立产权交易市场
在大湾区高职院校混合所有制办学过程中，参与主体、资金来源、办学要素等将会更加多元，这在很大程度上决定了其产权主体多元化的基本特征。然而，大湾区内大部分高职院校是公办教育公益事业，存在资产评估经验不足、产权边界模糊和产权保护制度不完善等产权不明晰的问题，加上大湾区内大量的资本、知识、技术、管理等要素参与投资办学，其资产评估的难度将进一步增加。同时，大湾区的教育市场准入、交易、竞争规则，以及退出机制不完善，教育市场竞争机制缺乏，导致教育产权要素流动不畅、流动无序、配置低效[24]。
随着大湾区高职院校混合所有制办学的推进，不同产权将加快融合，学校产权的流通和产权交易日趋迫切。为此，必须加快探索大湾区高职院校产权制度，建立产权交易市场。一方面，加强大湾区高职院校固定资产、流动资产、对外投资、无形资产等的清算与评估，明确不同投资要素的价值，对包括教职工在内的个人以相关要素进行投资的产权价值进行评估，为股份改制和产权变更提供有效依据，做到产权明晰，资产评估价值合理，产权保护较好，调动投资者的积极性[25]。另一方面，加快大湾区教育市场建设，营造公平竞争、流通有序的产权交易市场，通过产权分解、重组、委托代理等手段，提高资本运作的效率。在保证国有资产不流失的前提下，提高资本進入或退出的自由度，降低各种资本混合的难度和产权交易的风险，促进高职院校产权要素的流通，形成高职院校混合所有制办学产权的合理流动与收益分配机制，最大程度地实现投资者的收益回报和社会资本的高效配置[26]。
（四）完善法人治理结构，为混合所有制办学建立多元共治模式
法人治理结构伴随着现代企业的公司治理而产生，是指所有者、董事会和高级执行人员三者组成的组织结构，相当于一种权利分配模式。完善法人治理结构是现代企业制度建立的前提，其完善过程就是混合所有制建立的过程 [27]。大湾区高职院校混合所有制办学不是“非公即私”的法人属性，其不同于“公办”和“民办”的第三种办学性质，传统的高职院校治理显然不能适应大湾区高职院校混合所有制办学的需要。为此，一方面，完善大湾区高职院校外部法人治理结构，在宏观管理上，通过制定政策法规、加大财政支持、提供资讯服务、开展执法监督等举措，不干预大湾区高职院校内部事务，切实转变教育行政部门的职能，规避湾区行政化治理，摆脱单向性、约束性、垂直性管理的弊端，确保大湾区高职院校混合所有制合作办学的有序运转。另一方面，健全大湾区高职院校股东会、董事会、监事会、总经理（校长）等内部法人治理结构，打破传统的办学格局，吸纳全球范围内的多元主体参与办学，为建设世界级城市群和一流湾区提供高技能人才。
实质上，大湾区高职院校混合所有制是一个利益相关者组织，主要包括政府、学校、企业、行业等外部主体和党政人员、教师、学生等内部主体。高职院校混合所有制法人治理结构的优化，就是对内外主体关系进行适当的制度安排[28]。大湾区高职院校混合所有制的多元共治模式，就是在董事会和监事会的成员安排上，考虑引入政府机构、社会组织、教师、学生代表等;同时妥善处理好党委会与董事会的关系，发挥高职院校章程、教代会、党代会等民主机构的作用，避免大湾区高职院校混合所有制建设迈向股东独大的“单一治理”，实现和保持“多元治理”的模式[29]。
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