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距离“十一五”规划收官之日已不足两月，严格的问责制让“节能减排”尚未达标的地方政府如同火烧眉毛般焦灼。
时间紧迫，浙江、河北、山西等省份先后开始对一些高耗能企业实施强制性拉闸限电，而在一些地区，拉闸限电甚至超出工业用电，连居民、医院甚至红绿灯都开始被停电。
地方政府试图通过企业限产的方式应急“达标”，“限产令”的无奈执行以及向更广泛地区的蔓延似乎不可避免。
“十一五”规划制定的节能减排任务，为什么会压到最后几个月来完成？“十二五”如何从制度层面为节能减排设计更有成效和更为坚实的路线图？就此《决策》杂志专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军。
前松后紧的原因何在？
《决策》：2010年中国单位GDP能耗面临着下降5.62%的任务，这在下降最快的2008年也没有达到。今年上半年单位GDP能耗上升了0.09%，剩下的时间不足2个月。您认为能否如期完成“十一五”规划中节能20%的目标？
李佐军：分两种情况，首先如果我们的政府不惜一切代价采取强烈的手段，实行严格的问责制度，允许地方政府采取“拉闸限电”等各种手段，是可以完成的。
但是如果我们在正常行政手段范围之内，不允许采取一些极端的、特殊的手段，想要达到20%的目标，3个月之内则很难实现。
这里面还涉及到一个统计问题，如果统计数字是客观的、真实的，完成这个目标有相当难度；如果统计数据有水分，有一定的弹性空间，要完成这个指标或是接近完成，也不是太难。
《决策》：今年一季度，由于高耗能行业快速增长，一些落后产能死灰复燃，6大高耗能行业增长19.6%,同比加快17.3个百分点，全国单位GDP能耗不但没有下降，反而上升3.2%。今年是“十一五”规划的最后一年，也是冲刺年，出现这种反弹现象是什么原因？
李佐军：严格的问责制使地方政府知道了节能减排的重要性，但是一场突然爆发的国际金融危机打乱了“十一五”节能减排的正常步骤，大大增加了节能减排推进的难度。
在危机爆发前我国在有些方面做得很好，措施比较到位。但为了应对这场大的金融危机，国家采取了一系列的经济刺激政策，其中包括产业振兴计划，十一大振兴产业中的有一些行业就是属于资源或能源消耗比较多、排放也比较多的行业。当时为了保增长，要促进这些行业的发展，但是带来的一个结果就是有关排放指标不降反升的情况。
从危机爆发到2010年年初的这段时间，中央的政策指向是“保增长”，地方政府首先要完成这个任务，节能减排变成了次要任务。年初以来，经济复苏很快，在这种情况下，调结构和节能减排的紧迫性就日益凸显出来。
可以肯定地说，金融危机对我们“十一五”节能减排工作造成了很大冲击，也使得今年下半年节能减排任务集中、形势严峻。
地方政府为何忍痛“割肉”？
《决策》：当下，地方政府为了“考试及格”纷纷拉闸限电。很明显的是，中央节能目标分解之后，很少有地方政府主动设定一个长期的全局性的节能规划，而是陷入拉动经济增长与节能减排的拉锯战中。您认为造成这种拉锯战的关键因素是什么？
李佐军：这个拉锯战的背后是社会总体利益和地方经济利益之间的矛盾。节能减排更多地体现了社会的总体利益与长远利益，而地方政府的经济增长代表了地方的经济利益。
地方政府会将主要精力放在拉动地方经济增长，这与节能减排的社会目标存在矛盾。节能减排是一个外部性很强的公共产品，这类产品针对每一个企业和地方政府来说，投入较多收入较少，但社会获得了更多的好处，所以企业和地方政府积极性较低。
地方政府经济利益和全社会总体利益的矛盾是症结所在，解决症结则需要好的制度安排。如果市场交易机制得到建立，即使地方政府从经济利益的角度考虑，也会得大于失，那时就不需要外界的强力推动，政府和企业都会自觉地去做好节能减排的工作。
《决策》：国家发改委已发两道禁止拉闸限电的命令，为什么效果不理想？
李佐军：毋庸置疑，地方政府最担心的莫过于被问责。于是，各地政府纷纷采取拉闸限电这种强制性行政手段，因为这种方式能最直接、最立竿见影地达到节能减排的效果。
对于地方政府而言，完成节能减排任务必须要做出权衡：要么放弃节能减排的数字政绩，要么拉闸限电停顿经济。两害相权取其轻，于是他们选择了拉闸限电。
只要“问责制”这把利剑在头上悬着，地方政府从保护自身的角度出发，节能减排手段的采取也就无法顾及太多。
“拉闸”式节能减排的做法从短期来看属于忍痛“割肉”，是非常时期的非常手段，属于不得已而为之。它违反了最基本的经济规律，也损害了企业和民众利益，地方政府为了达到节能减排的目标，付出的代价较大。
市场机制，
节能减排的根本之道？
《决策》：“十一五”以来，我国在节能减排上取得的成绩，更多的是依靠签责任状、大检查等行政手段，您认为严厉的行政手段是否会沿用至“十二五”时期？
李佐军：行政手段肯定会沿用到“十二五”时期，但是行政手段的力度，所采取的方式会有所改变，一部分过于严厉的行政手段在未来的5年也许不会采取。其他的手段比如市场手段、法制手段会在今后逐步提升，但行政手段毫无疑问还要发挥较大作用。
在我国经济社会发展中，行政手段具有很大的优势，很多任务只要纳入到政府的考核目标体系，这项工作推动起来就会有力度。
在继续沿用的过程中，如何合理运用是一个需要思考的问题。行政手段如何控制在一定的范围之内、控制在合理的程度之内？如何做好与其他手段的合理搭配？这些都是急需解决的问题。
《决策》：严格的问责制也会继续使用吗？
李佐军：应在适当的范围内合理采用，问责制这种严厉的行政手段副作用较多，节能减排只是社会发展的若干目标之一，过于强硬的问责制会造成一些其他的问题。
我们需要尽力兑现对国际社会的承诺，但是不能为了完成这一指标而忽视政府的形象，比如目前正在出现的“拉闸限电”。这种行为影响了企业正常的生产运行和居民的基本生活。我认为在行政手段的使用上还是要采取谨慎的态度，最好控制在一个合理的范围之内。
“十一五”是我国第一次明确界定节能减排的目标，具有探索性质。进入“十二五”，节能减排的难度将越来越大，一味地拉闸限电显然不可取，要达到可持续的节能减排，更好的选择是市场化调节。
《决策》：节能减排要从依靠行政手段，转变为依靠市场调节，这是否代表着一种趋势和方向？
李佐军：无论是节能减排还是发展低碳经济，今后解决这些问题的根本方向是要建立起市场机制，这是一个正确的方向。低碳经济的实现，离不开碳交易规则体系的建立。
市场化的核心是价格和规则，目前我国并没有明确针对节能减排的价格机制和交易规则，这是“十二五”期间亟待解决的问题。
市场化交易需要具备如下条件：一是要有相应的法律法规、标准和政策，二是要有交易的平台和场所，三是要有好的交易监管机制。具备上述条件，可能比行政手段强化减排的效果更好。
唯有这样，才能改变节能减排“只有投入，没有收入”的外部性难题，才能从长远从根本解决矛盾。市场机制的确定能让地方政府从节能减排中得到好处，地方政府就会从自己的利益出发进行选择，同时也能满足社会的需要。
为什么要强调市场的作用？因为只有建立起市场交易机制，才能使得每一个主体在追求自己利益的同时，实现与社会利益的协调，这也是我们未来努力的方向。
《决策》：利用市场交易机制节能减排要注意哪些问题，难点在哪里？
李佐军：建立节能减排市场机制比建立一般性产品的市场交易机制更难。建立机制需要较好地发挥政府的作用，但这会导致政府与市场的矛盾，因为建立市场机制的目的就是要减少政府的干预作用。
一般产品的市场可以自发地形成市场交易机制，但是节能减排属于外部性公共产品，需要依靠政府主导其市场体系的建立。政府在主导的过程中，有可能更多地考虑自身的利益，建立不了真正的市场体制，难就难在这里。
正是因为困难所在，所以要加大力度，加快进度来做这件事情，政府也要从全社会整体利益角度来推动它，而不是更多地从自身利益角度去考虑。
达标困难，数字“注水”？
《决策》：在肯定这5年来节能减排成绩的同时，节能减排数字的真实性仍然值得追问。何祚庥院士曾对媒体表示，地方发改委的人告诉过他，肯定做不到，但是报上去的数字一定是完成的。您如何看待这份成绩单？
李佐军：这是一个大问题。从研究角度考虑，如果基础来源是错的，推断出来的问题也就是错的。
不真实的数字。与真实的数字是两张皮，会造成我们对社会真实情况的判断产生偏离。依此做决策会产生失误，重大决策的失误会对社会经济发展产生不利影响。
数字是非常重要的，因为它是决策的依据，我们不愿看到出现经过“注水”的数字。但是在目前这种情况下，这个问题短期内又难以解决。
“十一五”定的节能减排目标，现在看来确实偏高。在这个偏高的目标下，一方面是严格的约束性指标，另一方面是金融危机的外部冲击，且各地又处于工业化、城镇化的大发展时期，因此节能减排的任务显得尤其艰巨。
当这一系列矛盾汇集在一起，在难以达到目标要求的情况下，就出现了在数字上做“文章”的情况。
《决策》：那么，“十二五”时期，一个怎样的节能减排目标才是科学的、合理的？
李佐军：目标的设定有两个基本点需要考虑。去年年底哥本哈根会议中国承诺到2020年实现减碳40%-50%的目标，这需要我们落实到“十二五”、“十三五”这两个五年计划中，这是我们制定“十二五”目标的一个基本依据。
节能减排的任务是越往后越难，“十一五”期间已将减排任务中较容易的事情先做了，“十二五”要完成同样的目标，难度更大，因此“十二五”应比“十一五”的目标定得偏低一点。在设定“十二五”目标时，一定要给“十三五”留有余地，即要把任务分在“十二五”期间多一点，“十三五”少一点。
不仅如此，还要完善评价指标体系，目前我们仅拥有二氧化硫和化学需氧量这两个减排指标，今后还需要有更多的反映环境质量状况的指标。
我们现在所用的指标主要是反映大气环境的指标。水环境，土壤环境，以及废水、废气、废渣三废的排放，这些都是影响环境的重要因素。想要全面反映资源环境的状况，每一个方面的影响都应该予以考虑，因此，应该制定更多的指标，以全面客观地反映环境的状况。
时间紧迫，浙江、河北、山西等省份先后开始对一些高耗能企业实施强制性拉闸限电，而在一些地区，拉闸限电甚至超出工业用电，连居民、医院甚至红绿灯都开始被停电。
地方政府试图通过企业限产的方式应急“达标”，“限产令”的无奈执行以及向更广泛地区的蔓延似乎不可避免。
“十一五”规划制定的节能减排任务，为什么会压到最后几个月来完成？“十二五”如何从制度层面为节能减排设计更有成效和更为坚实的路线图？就此《决策》杂志专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军。
前松后紧的原因何在？
《决策》：2010年中国单位GDP能耗面临着下降5.62%的任务，这在下降最快的2008年也没有达到。今年上半年单位GDP能耗上升了0.09%，剩下的时间不足2个月。您认为能否如期完成“十一五”规划中节能20%的目标？
李佐军：分两种情况，首先如果我们的政府不惜一切代价采取强烈的手段，实行严格的问责制度，允许地方政府采取“拉闸限电”等各种手段，是可以完成的。
但是如果我们在正常行政手段范围之内，不允许采取一些极端的、特殊的手段，想要达到20%的目标，3个月之内则很难实现。
这里面还涉及到一个统计问题，如果统计数字是客观的、真实的，完成这个目标有相当难度；如果统计数据有水分，有一定的弹性空间，要完成这个指标或是接近完成，也不是太难。
《决策》：今年一季度，由于高耗能行业快速增长，一些落后产能死灰复燃，6大高耗能行业增长19.6%,同比加快17.3个百分点，全国单位GDP能耗不但没有下降，反而上升3.2%。今年是“十一五”规划的最后一年，也是冲刺年，出现这种反弹现象是什么原因？
李佐军：严格的问责制使地方政府知道了节能减排的重要性，但是一场突然爆发的国际金融危机打乱了“十一五”节能减排的正常步骤，大大增加了节能减排推进的难度。
在危机爆发前我国在有些方面做得很好，措施比较到位。但为了应对这场大的金融危机，国家采取了一系列的经济刺激政策，其中包括产业振兴计划，十一大振兴产业中的有一些行业就是属于资源或能源消耗比较多、排放也比较多的行业。当时为了保增长，要促进这些行业的发展，但是带来的一个结果就是有关排放指标不降反升的情况。
从危机爆发到2010年年初的这段时间，中央的政策指向是“保增长”，地方政府首先要完成这个任务，节能减排变成了次要任务。年初以来，经济复苏很快，在这种情况下，调结构和节能减排的紧迫性就日益凸显出来。
可以肯定地说，金融危机对我们“十一五”节能减排工作造成了很大冲击，也使得今年下半年节能减排任务集中、形势严峻。
地方政府为何忍痛“割肉”？
《决策》：当下，地方政府为了“考试及格”纷纷拉闸限电。很明显的是，中央节能目标分解之后，很少有地方政府主动设定一个长期的全局性的节能规划，而是陷入拉动经济增长与节能减排的拉锯战中。您认为造成这种拉锯战的关键因素是什么？
李佐军：这个拉锯战的背后是社会总体利益和地方经济利益之间的矛盾。节能减排更多地体现了社会的总体利益与长远利益，而地方政府的经济增长代表了地方的经济利益。
地方政府会将主要精力放在拉动地方经济增长，这与节能减排的社会目标存在矛盾。节能减排是一个外部性很强的公共产品，这类产品针对每一个企业和地方政府来说，投入较多收入较少，但社会获得了更多的好处，所以企业和地方政府积极性较低。
地方政府经济利益和全社会总体利益的矛盾是症结所在，解决症结则需要好的制度安排。如果市场交易机制得到建立，即使地方政府从经济利益的角度考虑，也会得大于失，那时就不需要外界的强力推动，政府和企业都会自觉地去做好节能减排的工作。
《决策》：国家发改委已发两道禁止拉闸限电的命令，为什么效果不理想？
李佐军：毋庸置疑，地方政府最担心的莫过于被问责。于是，各地政府纷纷采取拉闸限电这种强制性行政手段，因为这种方式能最直接、最立竿见影地达到节能减排的效果。
对于地方政府而言，完成节能减排任务必须要做出权衡：要么放弃节能减排的数字政绩，要么拉闸限电停顿经济。两害相权取其轻，于是他们选择了拉闸限电。
只要“问责制”这把利剑在头上悬着，地方政府从保护自身的角度出发，节能减排手段的采取也就无法顾及太多。
“拉闸”式节能减排的做法从短期来看属于忍痛“割肉”，是非常时期的非常手段，属于不得已而为之。它违反了最基本的经济规律，也损害了企业和民众利益，地方政府为了达到节能减排的目标，付出的代价较大。
市场机制，
节能减排的根本之道？
《决策》：“十一五”以来，我国在节能减排上取得的成绩，更多的是依靠签责任状、大检查等行政手段，您认为严厉的行政手段是否会沿用至“十二五”时期？
李佐军：行政手段肯定会沿用到“十二五”时期，但是行政手段的力度，所采取的方式会有所改变，一部分过于严厉的行政手段在未来的5年也许不会采取。其他的手段比如市场手段、法制手段会在今后逐步提升，但行政手段毫无疑问还要发挥较大作用。
在我国经济社会发展中，行政手段具有很大的优势，很多任务只要纳入到政府的考核目标体系，这项工作推动起来就会有力度。
在继续沿用的过程中，如何合理运用是一个需要思考的问题。行政手段如何控制在一定的范围之内、控制在合理的程度之内？如何做好与其他手段的合理搭配？这些都是急需解决的问题。
《决策》：严格的问责制也会继续使用吗？
李佐军：应在适当的范围内合理采用，问责制这种严厉的行政手段副作用较多，节能减排只是社会发展的若干目标之一，过于强硬的问责制会造成一些其他的问题。
我们需要尽力兑现对国际社会的承诺，但是不能为了完成这一指标而忽视政府的形象，比如目前正在出现的“拉闸限电”。这种行为影响了企业正常的生产运行和居民的基本生活。我认为在行政手段的使用上还是要采取谨慎的态度，最好控制在一个合理的范围之内。
“十一五”是我国第一次明确界定节能减排的目标，具有探索性质。进入“十二五”，节能减排的难度将越来越大，一味地拉闸限电显然不可取，要达到可持续的节能减排，更好的选择是市场化调节。
《决策》：节能减排要从依靠行政手段，转变为依靠市场调节，这是否代表着一种趋势和方向？
李佐军：无论是节能减排还是发展低碳经济，今后解决这些问题的根本方向是要建立起市场机制，这是一个正确的方向。低碳经济的实现，离不开碳交易规则体系的建立。
市场化的核心是价格和规则，目前我国并没有明确针对节能减排的价格机制和交易规则，这是“十二五”期间亟待解决的问题。
市场化交易需要具备如下条件：一是要有相应的法律法规、标准和政策，二是要有交易的平台和场所，三是要有好的交易监管机制。具备上述条件，可能比行政手段强化减排的效果更好。
唯有这样，才能改变节能减排“只有投入，没有收入”的外部性难题，才能从长远从根本解决矛盾。市场机制的确定能让地方政府从节能减排中得到好处，地方政府就会从自己的利益出发进行选择，同时也能满足社会的需要。
为什么要强调市场的作用？因为只有建立起市场交易机制，才能使得每一个主体在追求自己利益的同时，实现与社会利益的协调，这也是我们未来努力的方向。
《决策》：利用市场交易机制节能减排要注意哪些问题，难点在哪里？
李佐军：建立节能减排市场机制比建立一般性产品的市场交易机制更难。建立机制需要较好地发挥政府的作用，但这会导致政府与市场的矛盾，因为建立市场机制的目的就是要减少政府的干预作用。
一般产品的市场可以自发地形成市场交易机制，但是节能减排属于外部性公共产品，需要依靠政府主导其市场体系的建立。政府在主导的过程中，有可能更多地考虑自身的利益，建立不了真正的市场体制，难就难在这里。
正是因为困难所在，所以要加大力度，加快进度来做这件事情，政府也要从全社会整体利益角度来推动它，而不是更多地从自身利益角度去考虑。
达标困难，数字“注水”？
《决策》：在肯定这5年来节能减排成绩的同时，节能减排数字的真实性仍然值得追问。何祚庥院士曾对媒体表示，地方发改委的人告诉过他，肯定做不到，但是报上去的数字一定是完成的。您如何看待这份成绩单？
李佐军：这是一个大问题。从研究角度考虑，如果基础来源是错的，推断出来的问题也就是错的。
不真实的数字。与真实的数字是两张皮，会造成我们对社会真实情况的判断产生偏离。依此做决策会产生失误，重大决策的失误会对社会经济发展产生不利影响。
数字是非常重要的，因为它是决策的依据，我们不愿看到出现经过“注水”的数字。但是在目前这种情况下，这个问题短期内又难以解决。
“十一五”定的节能减排目标，现在看来确实偏高。在这个偏高的目标下，一方面是严格的约束性指标，另一方面是金融危机的外部冲击，且各地又处于工业化、城镇化的大发展时期，因此节能减排的任务显得尤其艰巨。
当这一系列矛盾汇集在一起，在难以达到目标要求的情况下，就出现了在数字上做“文章”的情况。
《决策》：那么，“十二五”时期，一个怎样的节能减排目标才是科学的、合理的？
李佐军：目标的设定有两个基本点需要考虑。去年年底哥本哈根会议中国承诺到2020年实现减碳40%-50%的目标，这需要我们落实到“十二五”、“十三五”这两个五年计划中，这是我们制定“十二五”目标的一个基本依据。
节能减排的任务是越往后越难，“十一五”期间已将减排任务中较容易的事情先做了，“十二五”要完成同样的目标，难度更大，因此“十二五”应比“十一五”的目标定得偏低一点。在设定“十二五”目标时，一定要给“十三五”留有余地，即要把任务分在“十二五”期间多一点，“十三五”少一点。
不仅如此，还要完善评价指标体系，目前我们仅拥有二氧化硫和化学需氧量这两个减排指标，今后还需要有更多的反映环境质量状况的指标。
我们现在所用的指标主要是反映大气环境的指标。水环境，土壤环境，以及废水、废气、废渣三废的排放，这些都是影响环境的重要因素。想要全面反映资源环境的状况，每一个方面的影响都应该予以考虑，因此，应该制定更多的指标，以全面客观地反映环境的状况。