论文部分内容阅读
摘要:住房公积金在推动城镇住房制度改革、改善城镇居民住房水平和促进房地产市场的发展繁荣方面发挥了重要作用。但在市场化住房体制已经确立的形势下,住房公积金制度在管理和运作中的一些弊端也不断显现,必须对住房公积金制度的运行及其有效性重新审视。在对住房公积金增值收益余额的权属明晰、民营企业住房公积金的缴存、合理规避管委会决策虚化、重新界定住房公积金的性质与流动性等进行重新审视的前提下,本文提出了住房公积金的有效监督与运作的三方保证体系、差别化贷款利率、分层设计住房公积金的使用方向以及法权让渡等提升住房公积金运作绩效的改革举措与设想。
关键词:住房公积金 有效性 分层设计 运作绩效
导言
住房公积金制度自建立以来,对于转换住房分配机制、加快城镇住房制度改革、完善住房供应体系、改善中低收入家庭居住条件等发挥了显著作用,也得到各级政府和职工群众的普遍拥护,发展速度很快。在国务院于2002年先后修订并颁布《住房公积金管理条例》、《关于进一步加强住房公积金管理的通知》等相关文件后,住房公积金制度、住房公积金管理机构设置得以规范和调整,住房公积金制度覆盖面更是不断扩大,住房公积金社会的关注度越来越高。截止到2009年底,全国住房公积金缴存总额为26091.24亿元,缴存余额14648.80亿元,个人提取总额11442.44亿元。
住房公积金制度作为一项制度创新,同时也受到了理论界的高度关注。就现有研究来看,主要集中于研究住房公积金缴存率模式、运作模式、管理体制、保值增值体系构建、支持保障性住房建设、住房公积金风险管理、住房公积金行政执法权等,并针对住房公积金制度施行过程中存在的问题提出了一些建设性意见。然而,为了建立科学的住房公积金运行机制,使公积金的归集、存储、分配和使用步入良性循环,加快筹集住房建设资金,促进我国住宅建设的发展,还需对住房公积金制度及其有效运行做进一步深入研究。
有鉴于此,安徽省社科联和省管局领导的省直住房公积金管理分中心联合进行了“住房公积金发展对策研究”课题专项调研。本次调研确定了以安徽省内区域和经济发展代表城市公积金管理机构为主要调研对象,以北京、上海等参照调研对象,以国管局、安徽省住建厅、安徽省统建办等为辅助调研对象。通过专项调研,对于当前住房公积金制度的运行情况进行了较为全面的剖析,从而对公积金制度有了进一步认识,形成了较为独特的看法。
一、住房公积金制度运行状况的实证分析
(一)住房公积金缴存使用情况分析
1.全国住房公积金缴存使用比例稳步上升
从纵向和横向来看,我国住房公积金缴存比例近几年均呈现出显著上升趋势。如果剔除2008年金融危机的影响因素,全国住房公积金资金运用率也呈现出总体上升趋势。全国公积金缴存使用情况见图1、图2。
2.住房公积金缴存使用的地区非均衡现象较明显
2010年4月12日在南京召开了全国第二届部分省直(区)公积金管理中心研讨会。会上部分省(区)直住房公积金管理中心进行了交流发言,根据课题组成员对交流发言单位的公积金业务发展情况汇报资料的整理分析,我们发现全国住房公积金缴存使用情况呈现明显的非均衡特征(见表1和图3)。东部沿海省份对于公积金的缴存使用认知度较高,其次是中西部地区(江西省除外),除北京以外的东北、华北地区相对较滞后。安徽省与江西省情况基本相似,但就住房公积金的缴存使用情况来看,安徽省明显超前。近年来,安徽省各地市住房公积金管理中心采取有效措施扩大公积金制度实施范围、住房公积金工作受到政府和社会公众的进一步关注与认可,逐步从后台,走向前台。
(二)住房公积金沉淀资金总量变化与区域差异
如果剔除2008年由于金融危机的影响以及中央政府四万亿投资的启动措施导致沉淀资金出现异常变化这一因素,从近几年全国住房公积金沉淀资金的变化情况(参见图4)可以看出,全国住房公积金沉淀资金总量呈现总体上升趋势。但是从2010年上半年几个主要地市个人贷款放贷量变化趋势来看,2010年的沉淀资金却呈现出一定程度下降趋势,这可能与中央对房地产市场调控政策的实施密切相关。
就本次所调查的安徽省各地市住房公积金沉淀资金情况来看,近几年安徽省住房公积金沉淀资金变化情况虽然与全国具有共性特征(图5),但住房公积金沉淀资金明显存在区域性差异,淮南、淮北两市住房公积金沉淀资金余额不仅相对数目较大,而且呈历年递增趋势(见表2)。安庆、滁州和六安三市沉淀资金富余量也相对较多。
由上分析可以看出,住房公积金沉淀资金仍然是当前面临的一个突出问题。而且沉淀资金的分布呈现明显的区域非均衡特征,沉淀资金在某种意义上与区域经济发展的关联度密切相关。2009年10月26日,住房和城乡建设部等七部委就下达了《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》,将住房公积金沉淀资金支持保障性住房建设的工作提上了议程。然而,据国务院《住房公积金管理条例》规定,“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房,任何单位和个人不得挪作他用”。这些规定,使得公积金投向保障房引起巨大争议。为此,2009年住建部下发《意见》,表示允许用公积金结余的50%发放保障性住房建设贷款,并将投放范围明确为“经济适用房、公租房以及棚户区改造项目安置房”。2010年7月17日,住房和城乡建设部部长姜伟新在哈尔滨出席“2010中国市长论坛”时透露,国务院已批准利用住房公积金贷款支持保障房试点,并已确定北京等28个城市作为试点。借助国务院此次批复试点,试点城市可以绕开《条例》规定,名正言顺用闲置公积金来支持资金紧张的保障房建设。这将促使住房公积金沉淀资金的优化配置与使用。
(三)住房公积金缴存比例与缴存额的非一致性
根据本次课题调查结果,国家机关、事业单位以及国有企业从业者占受访缴存人数的91.58%,因为调查对象采用随机抽样的方式抽取,因此这一比例也在一定程度上反应了全国住房公积金的缴存结构。
总体来看,安徽省住房公积金缴存比例较高,但是同时也有少数单位缴存比例低于5%的最低限。月缴存额以301～500元者居多,呈现出“中间大两头小”的趋势。此外,50.78%的受访对象认为现行缴存数额合理,46.11%的受访对象认为自己现行缴存数额偏少,却没有人认为自己的缴存数额偏高。因此,可以认为公众有提高缴存数额的要求。见图6、图7。
就公积金缴存金额分布来看,呈现明显的正态分布,这也符合当前住房公积金制度设计的基本目标。但从缴存比例和缴存额的对比来看,二者呈现出非对称性。这种非对称性从某种程度上反映了住房公积金制度设计的非公正性和福利效应的亲富特征。
(四)住房公积金增值收益的再分配效应
公积金制度的设立本为解决住房问题而设,却由于有了增值收益而产生了另一个“问题”:增值收益的分配渠道有哪些?2002年修订的《条例》(第29条)中,只允许公积金作为保障房“补充资金”来使用。其中,住房公积金的增值收益的60%用于贷款风险准备金,剩余40%用于公积金管理中心管理费用和城市廉租住房建设。“补充资金”的说法,在2008年的《廉租房住房保障资金管理办法》中又被重申,但依然没有突破增值收益以外的范围。本次调查中,有244人支持住房公积金增值收益用于廉租房建设,占受访人数的76.01%,有98人表示住房公积金沉淀资金直接参与保障性住房建设可能会引发一些社会问题,此外,有198人认为目前的住房公积金政策在扶持中低收入者购房方面效果不明显,占受访人数的61.69%。有244人支持住房公积金增值收益用于廉租房建设,占受访人数的76.01%。
(五)住房公积金的社会满意度
本次调查累计发放《住房公积金满意度调查问卷》350份,回收问卷337份,问卷回收率96.29%,其中有效问卷321份。问卷覆盖安徽省17个地市,调查对象覆盖国家机关人员、事业单位工作人员、国有企业人员、私营企业人员等,调查结果具有代表性。在回收的321份有效问卷中,有288人表示住房公积金制度非常有继续存在的必要,283人认为目前住房公积金政策及管理体制是令人满意的。有18人表示对现行住房公积金政策比较不满意,明确认为住房公积金制度没有必要继续存在的仅2人,占受访人数的0.6%。此外,有198人认为目前的住房公积金政策在扶持中低收入者购房方面效果不明显,占受访人数的61.69%。因此,可以认为公众对住房公积金制度的总体满意程度较高。见图8。
二、对现行住房公积金制度的反思与重新审视
(一)住房公积金增值收益余额的权属明晰问题
2009年6月2日建设部公布的《2009～2011年廉租住房保障规划》进一步明确规定:住房公积金增值净收益要全部用于廉租住房建设,即住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额,将由财政支配。住房公积金增值收益余额的权属到底应该如何明晰?首先需要解决的是住房公积金贷款与银行贷款的区别。公积金贷款固然也是源自于住房公积金存款,但这种存款的资产处置权给予了缴存者,住房公积金贷款提供对象恰恰又是资金的提供者,住房公积金管理中心在某种程度上充当了一种托管的角色,同时又面临增值收益压力和风险的分担责任。根据权益对等原则,增值收益的权属理应归住房公积金管理中心。目前正是对于增值收益余额归属的不同理解导致了增值收益余额分配的争论。
一种观点认为增值收益余额应该归属广大缴存人。我们认为,《条例》中的这种规定仅仅是指住房公积金的所有权归属,而不是增值收益所有权的归属问题,不构成增值收益余额应该归属广大缴存人的理论依据。
另一种观点认为住房公积金是强制的住房储金,缴存人享受了人民银行规定的法定储蓄利息,尽管住房公积金储蓄的利率低于银行储蓄利率,但是住房公积金缴存人享受到的个人所得税减免足以弥补利息差,因此增值收益余额不应该归属个人,而应该由国家所有。我们认为,这种观点表面上看似有道理,实际上也是一种有失公正的看法。公积金管理中心应该是一个准银行机构,而且《条例》将其列为自收自支单位,营利性的激励动机的存在,决定了其资金的运作完全应有中心自主决定。国家明确规定中心不以盈利为目的,显然有失公允性,而且有损于住房公积金的基金功能特征的发挥。
(二)民营企业住房公积金缴存率偏低问题
对于民营企业来说,如果按照通行模式工人一半,企业一半,企业缴纳的是纯粹利润,民营企业要赚足够的钱才能支付,企业负担不起,变相地加重了企业负担。如果对于民营企业,国家指定需要缴纳的话,国家在利润返还方面则需要给予相应补贴。本次调研发现,如果变通一些做法,民营企业是可以考虑缴纳公积金的。民营企业的用工制度有其固有的特点,有相对固定的员工(管理型、技术型员工)和流动性较大的一般员工。民营企业的固定员工本人愿意缴纳,企业对于关键骨干也愿意为其缴纳公积金、建立公积金账户。如果为其固定员工缴纳公积金,则民营企业缴纳部分可以利润留成方式或以利润返还方式给企业。所以对于民营企业而言,能否采取差别化缴纳政策,即对于流动性较强的一般性员工而言,能否参照机关事业单位或者国有企业,一部分由职工缴纳三分之一,另三分之二由国家承担。我们认为,国家承担的那一部分可考虑建立民营企业公积金总账户,用于解决流动性员工的住房问题,民营企业可以凭借住房公积金总账户来享受公积金贷款优惠政策,贷款买房或建设公寓式套房并租给职工,房屋产权归企业所有,企业到一定年限可以有权决定是否将房屋产权卖给职工。
(三)如何规避管委会决策虚化问题
住房公积金从“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的管理模式到“管委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的管理模式,虽然仅一字之差,但却体现了管理理念和管理重心的改变,体现了公积金发展的现实要求。但是管委会机制在运行中问题突出,例如负责人变动较大,决策机构的核心领导对公积金管理方面真正懂行的人缺乏,上级监督太远,同级监督太软。因此,如何真正发挥管委会的作用,正确处理中心与管委会的关系是首要问题。
我们认为,管委会就相当于企业的法人治理结构中的董事会,是一个权力相对能够集中的决策和监督机构。目前管委会之所以决策虚化或形式化,关键在于机制设计和人员组成不合理。《条例》规定管委会的人员组成为人民政府负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1/3,工会代表和职工代表占1/3,单位代表占1/3。这一制度设计本身就造成管委会冗员太多,沟通协调成本太高,民主过度集中不力。
我们认为,管委会模式是必需的,但必须参照公司法人治理结构的权力制衡机制,用立法方式设立公积金管理委员会,将管委会的人员构成缩减为11人。人员构成为住房公积金管理中心主要负责人2人,政府负责人和建设、财政、人民银行等部门各1人,工会组织1人,公积金缴存代表2人,熟悉公积金业务的专业人员2人。管委会要充分行使决策监督权力,每年至少召开会议3次,就重大议题进行决策咨询论证。
(四)如何重新界定住房公积金的性质与流动性问题
住房公积金制度本质上是一种政策性(强制性)的住房保障制度,主要定位于满足城镇居民中有稳定收入人群的购房融资需求。自住房公积金制度实施以来,全国各地都加大了建立住房公积金体系的建设,但仍有相当一部分职工未享受到住房公积金的成果。因为,住房公积金的参加对象没有强制性规定,而全国绝大多数城市在执行住房公积金制度时,往往将其限定在行政事业单位以及有条件的企业,并且必须是单位正式的在职职工范围。总体覆盖率较低使得公积金制度的作用得不到充分发挥。
根据国务院《住房公积金管理条例》的规定,住房公积金在保证住房公积金提取和贷款的前提下,可以将住房公积金用于购买国债。这就是说,住房公积金在资金运用上只有发放住房贷款和购买国债两种选项可供选择,并且优先用于发放住房贷款。贷款转换思路来源于商业银行的转按揭贷款,在整个转让过程中,住房贷款的债权人发生变更,而债务人不变。贷款转换包括公积金贷款向商业银行的转让和商业银行住房按揭贷款向公积金的转让两种形式。贷款转换尽管最初的设计思路并非为了调整公积金流动性,但由于在操作过程它对流动性的影响不容忽视,贷款转换不失为流动性调整的有效工具之一。
贷款证券化作为调整流动性的一个工具,其目的性较强,调节规模容易控制,是公积金进入证券市场、参与社会资金和产业资本循环的有效途径,同时也是公积金通过金融市场筹措资金的重要方式之一。当然,目前公积金贷款证券化还存在着许多障碍。贷款证券化是流动性调整的有效工具,但由于各方条件还不具备,我国公积金贷款证券化还有很长的一段路要走。
三、住房公积金制度有效运作的改革设想
(一)构建住房公积金的三方监督与三级运作体系
针对当前住房公积金管理中管委会决策不健全、虚化,公积金中心的管理靠主任的自律行为,管委会议事能力欠缺以及公积金运作管理中存在的突出问题,我们提出如下公积金有效运作体系,加快建立《住房公积金管理法》,用立法方式设立公积金管理委员会,目的是为了强化管委会的角色扮演作用,将风险基金集中管理,由公积金管理中心专业运作,实现保值增值,并加强保值增值运作。发挥省政府部门进行监管指导的作用,也能防止地方政府的利益冲动与过多干预。下图是我们课题小组经过本次调研后结合公积金管理中存在的问题、现有管理模式以及基层管理者的呼吁所重新设计的管理体系的运作模式。
此运作与监督体系设计思路拟在于力图解决决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。根据调研中的强烈呼吁,我们认为应该破除公积金属地管理的弊端,要理顺机构的归属问题,最好能提升级别、强化监管、实行垂直管理。
三方监督机制。管委会垂直监督,财政部门的内部监督以及外部的社会监督(舆论监督与各级工会监督),彻底改变当前的住房公积金监管体制下的缺位现象。
垂直管理运作。作为政府的独立部门实行垂直管理,从建设部门脱离,建立健全各职能部门,加强内部核算,统一信息系统,合理调度资金。为此,建议国家成立住房公积金管理局。按照下管一级的原则,在各省(自治区、直辖市)、市、县设立相应机构,提高机构级别。此外,将现有公积金中心职能做相应调整,国家成立住房储蓄银行,按政策性金融企业性质管理;将住房公积金管理中心更名为住房公积金运营中心,作为事业机构,专门从事公积金归集、提取、核算业务。在各省(自治区、直辖市)、市、县设立相应分支机构,收入与贡献挂钩。市中心和县区管理部独立核算,以充分调动各管理部的积极性。
再次,灵活拓展住房公积金的使用范围。可以考虑允许中低收入家庭用住房公积金来冲抵偿还每月贷款,切实缓解中低收入家庭在生活上的困难。对于确实没有能力通过公积金贷款来解决住房困难而租赁住房居住的城市低收入家庭,可以针对该群体的特殊需求调整住房公积金的提取政策,灵活扩展住房公积金在低收入家庭中的用途。
(二)实行差别化公积金贷款利率
为充分发挥公积金贷款的福利及援助性质,公积金贷款利率可考虑实行区别对待。比如像累进个人所得税税收那样,缴存公积金数额较大的,贷款时利率相对较高,缴存较低的贷款利率相对较低,这样可以在一定程度上防止因公积金导致的收入分配马太效应问题。低收入者购房能力弱,缴存的公积金贬值严重。这实际上又是对于长期不使用公积金的缴存者给与一定的补偿。与此同时也能避免住房公积金对房地产市场的较大冲击,充分发挥住房公积金对房地产市场的调节作用。
(三)以多元化运作实现住房公积金沉淀资金的优化配置
1.积极发展“对公贷款”模式
通过“对公贷款”模式,将公积金存款专户上的沉淀资金贷款给保障性建设主体并收取相应利息。对于公积金来说,通过严格贷款审查、经适房抵押和实行封闭运作等手段,可以保证公积金较为安全的运用和回收,同时也比投资国债收益要高;对于经适房建设方来说,目前现行的建设模式一般是由开发商先行垫资,然后在开始销售后政府支付房地产企业工程款,由于不能及时回收投资款,导致开发商资金流动性降低,挫伤了开发商参与经适房建设的积极性,而对其提供贷款则可以保障其资金来源,解决上述问题。这种模式还可以发展延伸为对企业、对单位的贷款,允许贷款方在其闲置土地上建设经济适用房或者针对本单位职工的廉租房。
2.探索住房公积金沉淀资金在债券市场的多元投资组合模式
这种模式是指,由地方政府发行特种公积金债券,定向由地方公积金增值资金和沉淀资金购买,募集的资金主要用于地方住房保障领域,这样在公积金和地方住房保障体系之间建立起另一个制度化的资金融通桥梁,既可使富余公积金发挥住房保障作用,又可通过设定合理的利率水平,使公积金得到保值增值。此外,债券市场上风险较低的品种,诸如开放式基金、股指期货、国有大企业公司债券等都是较为理想的投资产品。
(四)政府补贴以法权形式让渡给公积金管理中心,中心以公积金增值收益作为补偿缴存者的手段
国务院《住房公积金管理条例》规定:所有国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工,都必须交纳住房公积金。这说明住房公积金具有强制性,因此政府即使不配套给予资金支持,也得交纳公积金。住房公积金实际上是通过税收的二次分配效应(即福利化待遇的延期实现)以强制储蓄(或被迫储蓄)的形式聚集资金,以用于职工保障性住房建设和提供中低收入者购买住房的公积金贷款。从住房公积金的外在表现形式来看,归集资金的累积效应的确可以为保障性住房建设提供足够的资金保障,但从其内在本质来看,则实际上政府赋予高收入者一种福利索求权。凭借这种权利,高收入者在所谓的“互助精神”的驱使下,变相地以合法的途径实现了财富的进一步增值。而要公积金真的发挥互助性这种社会主义的特质,则应该取消政府的福利特权误(失效)配置,代之以公积金增值收益作为补偿缴存者的手段。政府不如将原本给予个人的那部分以法权的形式给予公积金中心集中使用,只有这样才能真正体现富者与政府共同帮助低收入者的社会主义精神实质。也不至于陷入收入分配马太效应的怪圈,也才能避免政府的财政拖累与资金使用权让渡后导致再配置低效与失效的难题。
(五)分层设计、重新界定住房公积金的使用方向
为充分发挥住房公积金的福利、保障以及公益性特征,住房公积金在功能设计上应体现层级性,合理定位,真正起到平抑房价、维护房地产市场健康稳定运行的作用。因此,住房公积金的缴存与使用建议参照如下体系设计,使住房公积金迈上更加关注民生和社会公平的新阶段。一般的普通商品房是中高收入者的需求对象,是住房公积金制度增值收益的主要来源渠道。对于高档商品房而言,则应放开由市场来调节。
公积金的主要政策保障目标群体是在保障所有职工的基础上,适度倾向于为中低收入人群服务。因此,要切实保障住房公积金普惠性、强制性、互助性、保障性等特点。政府相关部门应制定符合中低收入阶层住房消费情况的、多层次、易操作的公积金贷款和提取规则。
廉租房制度设计的目的,是解决最低收入家庭住房困难问题,是保障其居住权。公租房制度设计的目的,则应该是解决短期内无法购买产权住房或因其具有流动性强而暂时面临居所困境的人群,是保障其安居权,为其将来获得住房产权提供过渡期住房使用权。经济适用房则是面向城市中低收入者而提供的商品化住房,这是住房公积金制度应覆盖的主体人群,是住房公积金制度这份体现其保障和福利功能的主要领域。一方面应实行低息多贷,另一方面,政府在经济适用房的套型设计以及面积规定方面,不能超越中低收入者的收入水平决定的需求层次而人为拔高标准,否则会导致经济适用房需求的膨胀。
结束语
住房公积金制度作为我国住房制度改革的重要内容,为推进住房制度改革,加快城镇职工住房建设,丰富住房融资制度,转变职工住房消费观念,提高住房消费能力,改善广大城镇居民住房条件等方面发挥了重要作用。随着住房改革的推进,这种制度及制度运行背后也暴露出了很多问题,迫切需要对住房公积金制度的性质及其功能进行重新思考。针对我国住房公积金制度在运行过程中存在的问题,通过住房公积金制度的解读与重新审视,本文提出了住房公积金的三方监督与三级运作体系、差别化贷款利率以及分层设计、重新界定住房公积金的使用方向等提升住房公积金运作绩效的改革举措与设想,相信会对公积金制度的完善提供一个有效的参照系。
作者简介:
1、林憧为安徽省社科联学术界杂志社副社长、著名“循环经济理论”、“安全生产理论”、“小城镇经济理论”研究学者、本课题学科带头人;
2、刘宗新为安徽省直机关事务管理局助理巡巡视员;
3、徐国新为安徽省直住房公积金管理分中心主任;
4、岳皖宁为安徽省直住房公积金管理分中心书记。
说明:
1、该课题为安徽省社科联与安徽省直机关事务管理局研究的重点立项课题,项目编号为(A2009012),由安徽省财政厅社科专项资金支助;
2、本文学术顾问王学银为中共安徽省委副秘书长、安徽省直机关事务管理局长、省接待办主任;蒋长流为安徽大学经济学院副院长、博导、教授。
主要参考文献:
1、浩春启.对住房公积金制度公正性的社会学探讨——社会排斥的理论视角[J].哈尔滨工业大学学报,2010.1.
2、黄静,胡昊,屠梅曾.我国住房公积金制度有效性分析[J].武汉理工大学学报,2009.10.
3、曹艳春.住房公积金的动态实证分析及对策[J].上海房地,2009.12.
4、曾筱清,翟彦杰.我国住房公积金的法律属性及其管理模式研究[J].金融研究,2006.8.
关键词:住房公积金 有效性 分层设计 运作绩效
导言
住房公积金制度自建立以来,对于转换住房分配机制、加快城镇住房制度改革、完善住房供应体系、改善中低收入家庭居住条件等发挥了显著作用,也得到各级政府和职工群众的普遍拥护,发展速度很快。在国务院于2002年先后修订并颁布《住房公积金管理条例》、《关于进一步加强住房公积金管理的通知》等相关文件后,住房公积金制度、住房公积金管理机构设置得以规范和调整,住房公积金制度覆盖面更是不断扩大,住房公积金社会的关注度越来越高。截止到2009年底,全国住房公积金缴存总额为26091.24亿元,缴存余额14648.80亿元,个人提取总额11442.44亿元。
住房公积金制度作为一项制度创新,同时也受到了理论界的高度关注。就现有研究来看,主要集中于研究住房公积金缴存率模式、运作模式、管理体制、保值增值体系构建、支持保障性住房建设、住房公积金风险管理、住房公积金行政执法权等,并针对住房公积金制度施行过程中存在的问题提出了一些建设性意见。然而,为了建立科学的住房公积金运行机制,使公积金的归集、存储、分配和使用步入良性循环,加快筹集住房建设资金,促进我国住宅建设的发展,还需对住房公积金制度及其有效运行做进一步深入研究。
有鉴于此,安徽省社科联和省管局领导的省直住房公积金管理分中心联合进行了“住房公积金发展对策研究”课题专项调研。本次调研确定了以安徽省内区域和经济发展代表城市公积金管理机构为主要调研对象,以北京、上海等参照调研对象,以国管局、安徽省住建厅、安徽省统建办等为辅助调研对象。通过专项调研,对于当前住房公积金制度的运行情况进行了较为全面的剖析,从而对公积金制度有了进一步认识,形成了较为独特的看法。
一、住房公积金制度运行状况的实证分析
(一)住房公积金缴存使用情况分析
1.全国住房公积金缴存使用比例稳步上升
从纵向和横向来看,我国住房公积金缴存比例近几年均呈现出显著上升趋势。如果剔除2008年金融危机的影响因素,全国住房公积金资金运用率也呈现出总体上升趋势。全国公积金缴存使用情况见图1、图2。
2.住房公积金缴存使用的地区非均衡现象较明显
2010年4月12日在南京召开了全国第二届部分省直(区)公积金管理中心研讨会。会上部分省(区)直住房公积金管理中心进行了交流发言,根据课题组成员对交流发言单位的公积金业务发展情况汇报资料的整理分析,我们发现全国住房公积金缴存使用情况呈现明显的非均衡特征(见表1和图3)。东部沿海省份对于公积金的缴存使用认知度较高,其次是中西部地区(江西省除外),除北京以外的东北、华北地区相对较滞后。安徽省与江西省情况基本相似,但就住房公积金的缴存使用情况来看,安徽省明显超前。近年来,安徽省各地市住房公积金管理中心采取有效措施扩大公积金制度实施范围、住房公积金工作受到政府和社会公众的进一步关注与认可,逐步从后台,走向前台。
(二)住房公积金沉淀资金总量变化与区域差异
如果剔除2008年由于金融危机的影响以及中央政府四万亿投资的启动措施导致沉淀资金出现异常变化这一因素,从近几年全国住房公积金沉淀资金的变化情况(参见图4)可以看出,全国住房公积金沉淀资金总量呈现总体上升趋势。但是从2010年上半年几个主要地市个人贷款放贷量变化趋势来看,2010年的沉淀资金却呈现出一定程度下降趋势,这可能与中央对房地产市场调控政策的实施密切相关。
就本次所调查的安徽省各地市住房公积金沉淀资金情况来看,近几年安徽省住房公积金沉淀资金变化情况虽然与全国具有共性特征(图5),但住房公积金沉淀资金明显存在区域性差异,淮南、淮北两市住房公积金沉淀资金余额不仅相对数目较大,而且呈历年递增趋势(见表2)。安庆、滁州和六安三市沉淀资金富余量也相对较多。
由上分析可以看出,住房公积金沉淀资金仍然是当前面临的一个突出问题。而且沉淀资金的分布呈现明显的区域非均衡特征,沉淀资金在某种意义上与区域经济发展的关联度密切相关。2009年10月26日,住房和城乡建设部等七部委就下达了《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》,将住房公积金沉淀资金支持保障性住房建设的工作提上了议程。然而,据国务院《住房公积金管理条例》规定,“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房,任何单位和个人不得挪作他用”。这些规定,使得公积金投向保障房引起巨大争议。为此,2009年住建部下发《意见》,表示允许用公积金结余的50%发放保障性住房建设贷款,并将投放范围明确为“经济适用房、公租房以及棚户区改造项目安置房”。2010年7月17日,住房和城乡建设部部长姜伟新在哈尔滨出席“2010中国市长论坛”时透露,国务院已批准利用住房公积金贷款支持保障房试点,并已确定北京等28个城市作为试点。借助国务院此次批复试点,试点城市可以绕开《条例》规定,名正言顺用闲置公积金来支持资金紧张的保障房建设。这将促使住房公积金沉淀资金的优化配置与使用。
(三)住房公积金缴存比例与缴存额的非一致性
根据本次课题调查结果,国家机关、事业单位以及国有企业从业者占受访缴存人数的91.58%,因为调查对象采用随机抽样的方式抽取,因此这一比例也在一定程度上反应了全国住房公积金的缴存结构。
总体来看,安徽省住房公积金缴存比例较高,但是同时也有少数单位缴存比例低于5%的最低限。月缴存额以301～500元者居多,呈现出“中间大两头小”的趋势。此外,50.78%的受访对象认为现行缴存数额合理,46.11%的受访对象认为自己现行缴存数额偏少,却没有人认为自己的缴存数额偏高。因此,可以认为公众有提高缴存数额的要求。见图6、图7。
就公积金缴存金额分布来看,呈现明显的正态分布,这也符合当前住房公积金制度设计的基本目标。但从缴存比例和缴存额的对比来看,二者呈现出非对称性。这种非对称性从某种程度上反映了住房公积金制度设计的非公正性和福利效应的亲富特征。
(四)住房公积金增值收益的再分配效应
公积金制度的设立本为解决住房问题而设,却由于有了增值收益而产生了另一个“问题”:增值收益的分配渠道有哪些?2002年修订的《条例》(第29条)中,只允许公积金作为保障房“补充资金”来使用。其中,住房公积金的增值收益的60%用于贷款风险准备金,剩余40%用于公积金管理中心管理费用和城市廉租住房建设。“补充资金”的说法,在2008年的《廉租房住房保障资金管理办法》中又被重申,但依然没有突破增值收益以外的范围。本次调查中,有244人支持住房公积金增值收益用于廉租房建设,占受访人数的76.01%,有98人表示住房公积金沉淀资金直接参与保障性住房建设可能会引发一些社会问题,此外,有198人认为目前的住房公积金政策在扶持中低收入者购房方面效果不明显,占受访人数的61.69%。有244人支持住房公积金增值收益用于廉租房建设,占受访人数的76.01%。
(五)住房公积金的社会满意度
本次调查累计发放《住房公积金满意度调查问卷》350份,回收问卷337份,问卷回收率96.29%,其中有效问卷321份。问卷覆盖安徽省17个地市,调查对象覆盖国家机关人员、事业单位工作人员、国有企业人员、私营企业人员等,调查结果具有代表性。在回收的321份有效问卷中,有288人表示住房公积金制度非常有继续存在的必要,283人认为目前住房公积金政策及管理体制是令人满意的。有18人表示对现行住房公积金政策比较不满意,明确认为住房公积金制度没有必要继续存在的仅2人,占受访人数的0.6%。此外,有198人认为目前的住房公积金政策在扶持中低收入者购房方面效果不明显,占受访人数的61.69%。因此,可以认为公众对住房公积金制度的总体满意程度较高。见图8。
二、对现行住房公积金制度的反思与重新审视
(一)住房公积金增值收益余额的权属明晰问题
2009年6月2日建设部公布的《2009～2011年廉租住房保障规划》进一步明确规定:住房公积金增值净收益要全部用于廉租住房建设,即住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额,将由财政支配。住房公积金增值收益余额的权属到底应该如何明晰?首先需要解决的是住房公积金贷款与银行贷款的区别。公积金贷款固然也是源自于住房公积金存款,但这种存款的资产处置权给予了缴存者,住房公积金贷款提供对象恰恰又是资金的提供者,住房公积金管理中心在某种程度上充当了一种托管的角色,同时又面临增值收益压力和风险的分担责任。根据权益对等原则,增值收益的权属理应归住房公积金管理中心。目前正是对于增值收益余额归属的不同理解导致了增值收益余额分配的争论。
一种观点认为增值收益余额应该归属广大缴存人。我们认为,《条例》中的这种规定仅仅是指住房公积金的所有权归属,而不是增值收益所有权的归属问题,不构成增值收益余额应该归属广大缴存人的理论依据。
另一种观点认为住房公积金是强制的住房储金,缴存人享受了人民银行规定的法定储蓄利息,尽管住房公积金储蓄的利率低于银行储蓄利率,但是住房公积金缴存人享受到的个人所得税减免足以弥补利息差,因此增值收益余额不应该归属个人,而应该由国家所有。我们认为,这种观点表面上看似有道理,实际上也是一种有失公正的看法。公积金管理中心应该是一个准银行机构,而且《条例》将其列为自收自支单位,营利性的激励动机的存在,决定了其资金的运作完全应有中心自主决定。国家明确规定中心不以盈利为目的,显然有失公允性,而且有损于住房公积金的基金功能特征的发挥。
(二)民营企业住房公积金缴存率偏低问题
对于民营企业来说,如果按照通行模式工人一半,企业一半,企业缴纳的是纯粹利润,民营企业要赚足够的钱才能支付,企业负担不起,变相地加重了企业负担。如果对于民营企业,国家指定需要缴纳的话,国家在利润返还方面则需要给予相应补贴。本次调研发现,如果变通一些做法,民营企业是可以考虑缴纳公积金的。民营企业的用工制度有其固有的特点,有相对固定的员工(管理型、技术型员工)和流动性较大的一般员工。民营企业的固定员工本人愿意缴纳,企业对于关键骨干也愿意为其缴纳公积金、建立公积金账户。如果为其固定员工缴纳公积金,则民营企业缴纳部分可以利润留成方式或以利润返还方式给企业。所以对于民营企业而言,能否采取差别化缴纳政策,即对于流动性较强的一般性员工而言,能否参照机关事业单位或者国有企业,一部分由职工缴纳三分之一,另三分之二由国家承担。我们认为,国家承担的那一部分可考虑建立民营企业公积金总账户,用于解决流动性员工的住房问题,民营企业可以凭借住房公积金总账户来享受公积金贷款优惠政策,贷款买房或建设公寓式套房并租给职工,房屋产权归企业所有,企业到一定年限可以有权决定是否将房屋产权卖给职工。
(三)如何规避管委会决策虚化问题
住房公积金从“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的管理模式到“管委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的管理模式,虽然仅一字之差,但却体现了管理理念和管理重心的改变,体现了公积金发展的现实要求。但是管委会机制在运行中问题突出,例如负责人变动较大,决策机构的核心领导对公积金管理方面真正懂行的人缺乏,上级监督太远,同级监督太软。因此,如何真正发挥管委会的作用,正确处理中心与管委会的关系是首要问题。
我们认为,管委会就相当于企业的法人治理结构中的董事会,是一个权力相对能够集中的决策和监督机构。目前管委会之所以决策虚化或形式化,关键在于机制设计和人员组成不合理。《条例》规定管委会的人员组成为人民政府负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1/3,工会代表和职工代表占1/3,单位代表占1/3。这一制度设计本身就造成管委会冗员太多,沟通协调成本太高,民主过度集中不力。
我们认为,管委会模式是必需的,但必须参照公司法人治理结构的权力制衡机制,用立法方式设立公积金管理委员会,将管委会的人员构成缩减为11人。人员构成为住房公积金管理中心主要负责人2人,政府负责人和建设、财政、人民银行等部门各1人,工会组织1人,公积金缴存代表2人,熟悉公积金业务的专业人员2人。管委会要充分行使决策监督权力,每年至少召开会议3次,就重大议题进行决策咨询论证。
(四)如何重新界定住房公积金的性质与流动性问题
住房公积金制度本质上是一种政策性(强制性)的住房保障制度,主要定位于满足城镇居民中有稳定收入人群的购房融资需求。自住房公积金制度实施以来,全国各地都加大了建立住房公积金体系的建设,但仍有相当一部分职工未享受到住房公积金的成果。因为,住房公积金的参加对象没有强制性规定,而全国绝大多数城市在执行住房公积金制度时,往往将其限定在行政事业单位以及有条件的企业,并且必须是单位正式的在职职工范围。总体覆盖率较低使得公积金制度的作用得不到充分发挥。
根据国务院《住房公积金管理条例》的规定,住房公积金在保证住房公积金提取和贷款的前提下,可以将住房公积金用于购买国债。这就是说,住房公积金在资金运用上只有发放住房贷款和购买国债两种选项可供选择,并且优先用于发放住房贷款。贷款转换思路来源于商业银行的转按揭贷款,在整个转让过程中,住房贷款的债权人发生变更,而债务人不变。贷款转换包括公积金贷款向商业银行的转让和商业银行住房按揭贷款向公积金的转让两种形式。贷款转换尽管最初的设计思路并非为了调整公积金流动性,但由于在操作过程它对流动性的影响不容忽视,贷款转换不失为流动性调整的有效工具之一。
贷款证券化作为调整流动性的一个工具,其目的性较强,调节规模容易控制,是公积金进入证券市场、参与社会资金和产业资本循环的有效途径,同时也是公积金通过金融市场筹措资金的重要方式之一。当然,目前公积金贷款证券化还存在着许多障碍。贷款证券化是流动性调整的有效工具,但由于各方条件还不具备,我国公积金贷款证券化还有很长的一段路要走。
三、住房公积金制度有效运作的改革设想
(一)构建住房公积金的三方监督与三级运作体系
针对当前住房公积金管理中管委会决策不健全、虚化,公积金中心的管理靠主任的自律行为,管委会议事能力欠缺以及公积金运作管理中存在的突出问题,我们提出如下公积金有效运作体系,加快建立《住房公积金管理法》,用立法方式设立公积金管理委员会,目的是为了强化管委会的角色扮演作用,将风险基金集中管理,由公积金管理中心专业运作,实现保值增值,并加强保值增值运作。发挥省政府部门进行监管指导的作用,也能防止地方政府的利益冲动与过多干预。下图是我们课题小组经过本次调研后结合公积金管理中存在的问题、现有管理模式以及基层管理者的呼吁所重新设计的管理体系的运作模式。
此运作与监督体系设计思路拟在于力图解决决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。根据调研中的强烈呼吁,我们认为应该破除公积金属地管理的弊端,要理顺机构的归属问题,最好能提升级别、强化监管、实行垂直管理。
三方监督机制。管委会垂直监督,财政部门的内部监督以及外部的社会监督(舆论监督与各级工会监督),彻底改变当前的住房公积金监管体制下的缺位现象。
垂直管理运作。作为政府的独立部门实行垂直管理,从建设部门脱离,建立健全各职能部门,加强内部核算,统一信息系统,合理调度资金。为此,建议国家成立住房公积金管理局。按照下管一级的原则,在各省(自治区、直辖市)、市、县设立相应机构,提高机构级别。此外,将现有公积金中心职能做相应调整,国家成立住房储蓄银行,按政策性金融企业性质管理;将住房公积金管理中心更名为住房公积金运营中心,作为事业机构,专门从事公积金归集、提取、核算业务。在各省(自治区、直辖市)、市、县设立相应分支机构,收入与贡献挂钩。市中心和县区管理部独立核算,以充分调动各管理部的积极性。
再次,灵活拓展住房公积金的使用范围。可以考虑允许中低收入家庭用住房公积金来冲抵偿还每月贷款,切实缓解中低收入家庭在生活上的困难。对于确实没有能力通过公积金贷款来解决住房困难而租赁住房居住的城市低收入家庭,可以针对该群体的特殊需求调整住房公积金的提取政策,灵活扩展住房公积金在低收入家庭中的用途。
(二)实行差别化公积金贷款利率
为充分发挥公积金贷款的福利及援助性质,公积金贷款利率可考虑实行区别对待。比如像累进个人所得税税收那样,缴存公积金数额较大的,贷款时利率相对较高,缴存较低的贷款利率相对较低,这样可以在一定程度上防止因公积金导致的收入分配马太效应问题。低收入者购房能力弱,缴存的公积金贬值严重。这实际上又是对于长期不使用公积金的缴存者给与一定的补偿。与此同时也能避免住房公积金对房地产市场的较大冲击,充分发挥住房公积金对房地产市场的调节作用。
(三)以多元化运作实现住房公积金沉淀资金的优化配置
1.积极发展“对公贷款”模式
通过“对公贷款”模式,将公积金存款专户上的沉淀资金贷款给保障性建设主体并收取相应利息。对于公积金来说,通过严格贷款审查、经适房抵押和实行封闭运作等手段,可以保证公积金较为安全的运用和回收,同时也比投资国债收益要高;对于经适房建设方来说,目前现行的建设模式一般是由开发商先行垫资,然后在开始销售后政府支付房地产企业工程款,由于不能及时回收投资款,导致开发商资金流动性降低,挫伤了开发商参与经适房建设的积极性,而对其提供贷款则可以保障其资金来源,解决上述问题。这种模式还可以发展延伸为对企业、对单位的贷款,允许贷款方在其闲置土地上建设经济适用房或者针对本单位职工的廉租房。
2.探索住房公积金沉淀资金在债券市场的多元投资组合模式
这种模式是指,由地方政府发行特种公积金债券,定向由地方公积金增值资金和沉淀资金购买,募集的资金主要用于地方住房保障领域,这样在公积金和地方住房保障体系之间建立起另一个制度化的资金融通桥梁,既可使富余公积金发挥住房保障作用,又可通过设定合理的利率水平,使公积金得到保值增值。此外,债券市场上风险较低的品种,诸如开放式基金、股指期货、国有大企业公司债券等都是较为理想的投资产品。
(四)政府补贴以法权形式让渡给公积金管理中心,中心以公积金增值收益作为补偿缴存者的手段
国务院《住房公积金管理条例》规定:所有国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工,都必须交纳住房公积金。这说明住房公积金具有强制性,因此政府即使不配套给予资金支持,也得交纳公积金。住房公积金实际上是通过税收的二次分配效应(即福利化待遇的延期实现)以强制储蓄(或被迫储蓄)的形式聚集资金,以用于职工保障性住房建设和提供中低收入者购买住房的公积金贷款。从住房公积金的外在表现形式来看,归集资金的累积效应的确可以为保障性住房建设提供足够的资金保障,但从其内在本质来看,则实际上政府赋予高收入者一种福利索求权。凭借这种权利,高收入者在所谓的“互助精神”的驱使下,变相地以合法的途径实现了财富的进一步增值。而要公积金真的发挥互助性这种社会主义的特质,则应该取消政府的福利特权误(失效)配置,代之以公积金增值收益作为补偿缴存者的手段。政府不如将原本给予个人的那部分以法权的形式给予公积金中心集中使用,只有这样才能真正体现富者与政府共同帮助低收入者的社会主义精神实质。也不至于陷入收入分配马太效应的怪圈,也才能避免政府的财政拖累与资金使用权让渡后导致再配置低效与失效的难题。
(五)分层设计、重新界定住房公积金的使用方向
为充分发挥住房公积金的福利、保障以及公益性特征,住房公积金在功能设计上应体现层级性,合理定位,真正起到平抑房价、维护房地产市场健康稳定运行的作用。因此,住房公积金的缴存与使用建议参照如下体系设计,使住房公积金迈上更加关注民生和社会公平的新阶段。一般的普通商品房是中高收入者的需求对象,是住房公积金制度增值收益的主要来源渠道。对于高档商品房而言,则应放开由市场来调节。
公积金的主要政策保障目标群体是在保障所有职工的基础上,适度倾向于为中低收入人群服务。因此,要切实保障住房公积金普惠性、强制性、互助性、保障性等特点。政府相关部门应制定符合中低收入阶层住房消费情况的、多层次、易操作的公积金贷款和提取规则。
廉租房制度设计的目的,是解决最低收入家庭住房困难问题,是保障其居住权。公租房制度设计的目的,则应该是解决短期内无法购买产权住房或因其具有流动性强而暂时面临居所困境的人群,是保障其安居权,为其将来获得住房产权提供过渡期住房使用权。经济适用房则是面向城市中低收入者而提供的商品化住房,这是住房公积金制度应覆盖的主体人群,是住房公积金制度这份体现其保障和福利功能的主要领域。一方面应实行低息多贷,另一方面,政府在经济适用房的套型设计以及面积规定方面,不能超越中低收入者的收入水平决定的需求层次而人为拔高标准,否则会导致经济适用房需求的膨胀。
结束语
住房公积金制度作为我国住房制度改革的重要内容,为推进住房制度改革,加快城镇职工住房建设,丰富住房融资制度,转变职工住房消费观念,提高住房消费能力,改善广大城镇居民住房条件等方面发挥了重要作用。随着住房改革的推进,这种制度及制度运行背后也暴露出了很多问题,迫切需要对住房公积金制度的性质及其功能进行重新思考。针对我国住房公积金制度在运行过程中存在的问题,通过住房公积金制度的解读与重新审视,本文提出了住房公积金的三方监督与三级运作体系、差别化贷款利率以及分层设计、重新界定住房公积金的使用方向等提升住房公积金运作绩效的改革举措与设想,相信会对公积金制度的完善提供一个有效的参照系。
作者简介:
1、林憧为安徽省社科联学术界杂志社副社长、著名“循环经济理论”、“安全生产理论”、“小城镇经济理论”研究学者、本课题学科带头人;
2、刘宗新为安徽省直机关事务管理局助理巡巡视员;
3、徐国新为安徽省直住房公积金管理分中心主任;
4、岳皖宁为安徽省直住房公积金管理分中心书记。
说明:
1、该课题为安徽省社科联与安徽省直机关事务管理局研究的重点立项课题,项目编号为(A2009012),由安徽省财政厅社科专项资金支助;
2、本文学术顾问王学银为中共安徽省委副秘书长、安徽省直机关事务管理局长、省接待办主任;蒋长流为安徽大学经济学院副院长、博导、教授。
主要参考文献:
1、浩春启.对住房公积金制度公正性的社会学探讨——社会排斥的理论视角[J].哈尔滨工业大学学报,2010.1.
2、黄静,胡昊,屠梅曾.我国住房公积金制度有效性分析[J].武汉理工大学学报,2009.10.
3、曹艳春.住房公积金的动态实证分析及对策[J].上海房地,2009.12.
4、曾筱清,翟彦杰.我国住房公积金的法律属性及其管理模式研究[J].金融研究,2006.8.