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摘要：党的十六届四中全会中明确提出和谐社会建设议题，并将之放置与经济发展、政治建设和文化进步并列的地位。在和谐社会的发展背景下，城乡社会保障体系成为当前最关注的问题之一。社会保障体系的建立与完善对和谐社会构建具有非凡意义。本文从和谐社会的提出背景出发，指出了当前构建城乡社会保障体系的一些思考。
关键词：和谐社会；社会保障体系；覆盖城乡
“老有所终、壮有所用、幼有所长、弱势群体均由所养”是中国古人对和谐社会的憧憬，这也反映出生活的基本保障是人们的心声。作为市场经济下的重要支柱，城乡社会保障体系在经济发展中发挥着不可忽视的重要作用，关系着政局稳定、国民生活，简言之，城乡社会保障体系是决定了和谐社会能否实现的重要依托。
1.城乡社会保障体系存在问题探析
近年来，我国城乡社会保障体系取得了长足的进步，例如从保障范围上来看，保障的受众日益增多，体系框架基本建立，社会的慈善事业和福利事业均进入了一个全新发展的阶段。
另一方面，由于我国社会保障起步较晚，体系仍不成熟，保障水平跟不上经济发展的水平，许多弱势群体仍处于保障之外。保障水平低下、覆盖面小、管理体制不健全等诸多问题使得社会保障体系无法高效发挥作用。
社会保障体系表现的最突出问题是城乡差异，目前农村新合作医疗尚处于起步阶段，而养老保险等多为城镇居民享有，农村居民的后顾之忧仍然很高；社会保障的立法不足，社会保障包含了社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等四个方面，但这几项保障对于特定群体都存在界定不清、发放不透明的现象；财政资金不足且监管不力。另一方面，由于资金监管不力，多数资金并未真正流向所需群体，这些都是社会保障体系的重要隐患；随着中国人口老龄化的加速，社会保障的压力日益加大，当前的社会保障基金和范围已无法满足日益增长的老龄人口需要。
因此，当前的城乡社会保障体系存在一些不足，和谐社会背景下构建城乡社会保障体系应充分发挥政府的主导作用、积极发挥商业保险作用、促进社会各阶层的参与，从而促进当前保障体系的完善。
2.构建城乡社会保障体系的策略探究
2.1充分发挥政府的主导作用
（1）扩大保障的覆盖面，实施再分配
改革开放以来，效率优先的运营模式促进了经济快速发展，但由此改革开放的成果被“效率较高”的那部分群体享有，贫富差异日益拉大，普通百姓的生活安全感与保障感缺失。与此同时，社会保障体系本身的公平性也经受不住考验，城乡之间的差距、不同性质企业之间差距（国有、事业单位与普通私营企业等），地区差异等多方面问题日益明显，因此，政府在社会保障体系中应发挥主导作用，为促进和谐社会发展，收益的再分配应成为当前重要的议题之一。在公共政策上，政府明显对公平已有了明确的倾斜。
随着家电下乡、义务教育的推行、新兴农村合作医疗、社会救助制度改革等各项政策出台，政府在起点公平上作出了较多努力，合理调整公共资源的结构，使之更好的为农村服务，是体现公平的一个重要手段。但从房产政策方面来看，国家对国有土地的拆迁政策做出了明确规定，但对集体土地的拆迁政策却迟迟尚未出台，诸多悲剧不断上演，这也是农村保障不足的一个侧面投影。农村失地居民没有了赖以生存的生产土地，更应该充分考虑他们的安置等系列问题。因此，在公共资源使用结构上，应进行适度调整，如东部的过度政策倾斜应向西部转向，而城镇的一些优先政策也应对于农村居民开放。
社会保险方面，目前保险保障的倾斜性更加明显，诸多社会保险的利益获取以就业作为前提，而依赖土地的农村居民许多都并非真正意义上的就业大军，这样他们在保险制度和救助制度的上享有的明显不足，城乡一体化、统筹城乡社会保障体系空成为多数地方政府的口号。政府已认识到这一问题的严重性，已经全面推行农村新型养老保险制度。
（2）强化政府在保障体系中的职责与分工
我国当前尚处于经济政治体制改革中，政府在具体保障过程中的职责分工仍不够明确，在不同层级间的政府责任划分上，多数时候仅根据保障项目确认。事实上，公共经济学理论指出，公共服务的类型可以成为划分政府职责的依据，但保障项目是各级政府均有涉及的问题，如据此划分显然有失偏颇。
福利经济学认为，不管采用集权或分权的组织形式，社会福利最大化都应该成为组织分工的标准。因此各级政府的分工应遵循社会福利最大化的基本原则，这一原则指导下必须形成了一个相对民主的决策机制。中国是一党制国家，存在集权的许多特征，由此提供的公共产品或服务往往并不能满足受众的需求，这一低效的供给方式造成了资源的不合理配比。地方政府作为与基层群众接触偏多的机构，在具体政策实施中更有话语权。因此，依从福利最大化原则，我国的社会保障体系应充分借鉴西方国家的经验，将中央政府和地方政府的职责作出明确划分，例如中央政府主要负责法规和全面规划的制定，确认全国保障项目的基本标准和享受条件；在公共产品和公共服务的提供上，中央政府则那些诸如传染病防治医疗等“国家”公共品，而地方政府提供相对具备柔性的地方性产品（如俱乐部性质的一些产品）。
这里以养老保险、医疗保险、事业保险等为例。由于养老保险是当前社会保险内收入再分配功能最强大的项目，中央政府可强化统筹层级，原先养老保险市级的限制使得许多流动性人口丧失了保障，缴费率无法保障，收入的公平分配性也受到影响，因此政府在各省级别上进行统筹，其次全国统筹，由此可以实现养老保险的统筹功效及风险共担功能。在失业保险方面，地方政府的柔性作用可得到发挥，政府应着力引导失业保险的功能转化，传统的失业领取救助资金的做法可调整成积极开展个性培训、拓宽就业渠道、增强事业保险成员的就业能力，并发放失业后的最低基本生活保障。医疗保险方面，由于各地区、各领域的需求都存在差异，这些差异地方政府更为了解，因此地方政府应根据需求提供这一保障，而强制性的医疗保障体系建立应由中央制定完善法规来推行。 2.2 完善商业保险的补充作用
众所周知，当前国家的保障体系不健全的重要原因在于资金不足，而完善商业保险的补充作用对于城乡社会保障体系有积极意义。
商业保险公司需要大量运作资金，因此一般具备很强的市场运作能力，保险公司具有灵活性高、社会资源丰富等诸多特点，所以，在我国政府财力不足、保障水平不高、地区差异显著的现实状况下，可有限的公共资源可以投入弱势群体中，促进商业保险提供更特色的服务，从而对社会保障中存在的不足针对性地进行补充。例如公共医疗保险可以提供普遍性的服务，而社会保险中的医疗可以提供更细化的、更高水平的服务。
2.3社会各主体参与的多层次社会保障体系
随着经济发展，贫富差距日益拉大，人们的生活水平差异也日益凸显。社会保障体系也必须根据需要进行调整。人力资源社会保障部副部长胡晓义指出，“十一五”时期，我国已经初步形成社会保障体系的框架。各项社保制度建设取得突破性进展，覆盖人群迅速扩大，解决了一批历史遗留问题。保障水平较大幅度提高，多种渠道筹资机制形成，可持续发展的基础增强。同时，社保管理体系初步建立，服务网络向基层延伸。“十二五”期间，我国社会保障体系建设的总体目标是，建设有中国特色、全民共享的社会保障制度、机制和体制，实现保障对象全民化、保障方式多样化、筹资渠道多元化、管理服务社会化，为全面实现小康社会提供和谐、稳定的保障网。
目前，推行多层次社会保障体系可从三个层次展开，政府在其中担当的职责也应有所差异。首先“托底层”。那些社会底层的弱势群体，如农村“五保”等，应建立完善的制度给予城乡特困家庭一定的社会福利或救助，政府全额出资；其次“主干层”，这部分群体主要通过提供养老、工伤、医疗、失业、生育等各种基本保障，形成权利、义务联系紧密的社会保险制度，政府强制或者引导这些制度实施，从中承担必要的责任。第三，“补充层”，这部分群体的额外保障需求也应得到鼓励，各用人单位可提供诸如企业年金、补充养老医疗、职业年金等，提供额外的保障。
除企业外，各种社会组织、家庭、服务组织等都应该积极发挥在社会保障体系中的作用，爱心捐款、慈善机构等各种社会援助、各种专题活动等，都可以为需要帮助的群体解决一些问题。例如国内的多次大灾大难面前，一些社会团体及组织纷纷慷慨解囊，为灾难面前的人民开展物质援助、心理辅导等，这大大减轻了政府社会保障的负担，也形成了良好的社会风气。
3.小结
改革开放以来，中国经济建设取得了不菲的成绩，城乡社会保障体系也得到了较快发展，在新时期建设和谐社会、践行科学发展观的背景下发挥了重大作用，但社会保障领域仍存在一些不容忽视的问题，这些问题已威胁当前社会稳定。因此，充分发挥政府的主导作用、调动社会各方力量参与构建这一体系势在必行。（作者单位：西南大学文化与社会发展学院）
参考文献：
[1]财政部社会保障司课题组.社会保障支出水平的国际比较[J].财政研究.2007（10）
[2]宋士云，李成玲.1992-2006年中国社会保障支出水平研究[J]. 2008（3）
[3]杨翠迎.中国农村社会保障制度研究[M].北京：中国农业出版社，2003
[4]景天魁主编.基础整合的社会保障体系[M].北京：华夏出版社，2001
关键词：和谐社会；社会保障体系；覆盖城乡
“老有所终、壮有所用、幼有所长、弱势群体均由所养”是中国古人对和谐社会的憧憬，这也反映出生活的基本保障是人们的心声。作为市场经济下的重要支柱，城乡社会保障体系在经济发展中发挥着不可忽视的重要作用，关系着政局稳定、国民生活，简言之，城乡社会保障体系是决定了和谐社会能否实现的重要依托。
1.城乡社会保障体系存在问题探析
近年来，我国城乡社会保障体系取得了长足的进步，例如从保障范围上来看，保障的受众日益增多，体系框架基本建立，社会的慈善事业和福利事业均进入了一个全新发展的阶段。
另一方面，由于我国社会保障起步较晚，体系仍不成熟，保障水平跟不上经济发展的水平，许多弱势群体仍处于保障之外。保障水平低下、覆盖面小、管理体制不健全等诸多问题使得社会保障体系无法高效发挥作用。
社会保障体系表现的最突出问题是城乡差异，目前农村新合作医疗尚处于起步阶段，而养老保险等多为城镇居民享有，农村居民的后顾之忧仍然很高；社会保障的立法不足，社会保障包含了社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等四个方面，但这几项保障对于特定群体都存在界定不清、发放不透明的现象；财政资金不足且监管不力。另一方面，由于资金监管不力，多数资金并未真正流向所需群体，这些都是社会保障体系的重要隐患；随着中国人口老龄化的加速，社会保障的压力日益加大，当前的社会保障基金和范围已无法满足日益增长的老龄人口需要。
因此，当前的城乡社会保障体系存在一些不足，和谐社会背景下构建城乡社会保障体系应充分发挥政府的主导作用、积极发挥商业保险作用、促进社会各阶层的参与，从而促进当前保障体系的完善。
2.构建城乡社会保障体系的策略探究
2.1充分发挥政府的主导作用
（1）扩大保障的覆盖面，实施再分配
改革开放以来，效率优先的运营模式促进了经济快速发展，但由此改革开放的成果被“效率较高”的那部分群体享有，贫富差异日益拉大，普通百姓的生活安全感与保障感缺失。与此同时，社会保障体系本身的公平性也经受不住考验，城乡之间的差距、不同性质企业之间差距（国有、事业单位与普通私营企业等），地区差异等多方面问题日益明显，因此，政府在社会保障体系中应发挥主导作用，为促进和谐社会发展，收益的再分配应成为当前重要的议题之一。在公共政策上，政府明显对公平已有了明确的倾斜。
随着家电下乡、义务教育的推行、新兴农村合作医疗、社会救助制度改革等各项政策出台，政府在起点公平上作出了较多努力，合理调整公共资源的结构，使之更好的为农村服务，是体现公平的一个重要手段。但从房产政策方面来看，国家对国有土地的拆迁政策做出了明确规定，但对集体土地的拆迁政策却迟迟尚未出台，诸多悲剧不断上演，这也是农村保障不足的一个侧面投影。农村失地居民没有了赖以生存的生产土地，更应该充分考虑他们的安置等系列问题。因此，在公共资源使用结构上，应进行适度调整，如东部的过度政策倾斜应向西部转向，而城镇的一些优先政策也应对于农村居民开放。
社会保险方面，目前保险保障的倾斜性更加明显，诸多社会保险的利益获取以就业作为前提，而依赖土地的农村居民许多都并非真正意义上的就业大军，这样他们在保险制度和救助制度的上享有的明显不足，城乡一体化、统筹城乡社会保障体系空成为多数地方政府的口号。政府已认识到这一问题的严重性，已经全面推行农村新型养老保险制度。
（2）强化政府在保障体系中的职责与分工
我国当前尚处于经济政治体制改革中，政府在具体保障过程中的职责分工仍不够明确，在不同层级间的政府责任划分上，多数时候仅根据保障项目确认。事实上，公共经济学理论指出，公共服务的类型可以成为划分政府职责的依据，但保障项目是各级政府均有涉及的问题，如据此划分显然有失偏颇。
福利经济学认为，不管采用集权或分权的组织形式，社会福利最大化都应该成为组织分工的标准。因此各级政府的分工应遵循社会福利最大化的基本原则，这一原则指导下必须形成了一个相对民主的决策机制。中国是一党制国家，存在集权的许多特征，由此提供的公共产品或服务往往并不能满足受众的需求，这一低效的供给方式造成了资源的不合理配比。地方政府作为与基层群众接触偏多的机构，在具体政策实施中更有话语权。因此，依从福利最大化原则，我国的社会保障体系应充分借鉴西方国家的经验，将中央政府和地方政府的职责作出明确划分，例如中央政府主要负责法规和全面规划的制定，确认全国保障项目的基本标准和享受条件；在公共产品和公共服务的提供上，中央政府则那些诸如传染病防治医疗等“国家”公共品，而地方政府提供相对具备柔性的地方性产品（如俱乐部性质的一些产品）。
这里以养老保险、医疗保险、事业保险等为例。由于养老保险是当前社会保险内收入再分配功能最强大的项目，中央政府可强化统筹层级，原先养老保险市级的限制使得许多流动性人口丧失了保障，缴费率无法保障，收入的公平分配性也受到影响，因此政府在各省级别上进行统筹，其次全国统筹，由此可以实现养老保险的统筹功效及风险共担功能。在失业保险方面，地方政府的柔性作用可得到发挥，政府应着力引导失业保险的功能转化，传统的失业领取救助资金的做法可调整成积极开展个性培训、拓宽就业渠道、增强事业保险成员的就业能力，并发放失业后的最低基本生活保障。医疗保险方面，由于各地区、各领域的需求都存在差异，这些差异地方政府更为了解，因此地方政府应根据需求提供这一保障，而强制性的医疗保障体系建立应由中央制定完善法规来推行。 2.2 完善商业保险的补充作用
众所周知，当前国家的保障体系不健全的重要原因在于资金不足，而完善商业保险的补充作用对于城乡社会保障体系有积极意义。
商业保险公司需要大量运作资金，因此一般具备很强的市场运作能力，保险公司具有灵活性高、社会资源丰富等诸多特点，所以，在我国政府财力不足、保障水平不高、地区差异显著的现实状况下，可有限的公共资源可以投入弱势群体中，促进商业保险提供更特色的服务，从而对社会保障中存在的不足针对性地进行补充。例如公共医疗保险可以提供普遍性的服务，而社会保险中的医疗可以提供更细化的、更高水平的服务。
2.3社会各主体参与的多层次社会保障体系
随着经济发展，贫富差距日益拉大，人们的生活水平差异也日益凸显。社会保障体系也必须根据需要进行调整。人力资源社会保障部副部长胡晓义指出，“十一五”时期，我国已经初步形成社会保障体系的框架。各项社保制度建设取得突破性进展，覆盖人群迅速扩大，解决了一批历史遗留问题。保障水平较大幅度提高，多种渠道筹资机制形成，可持续发展的基础增强。同时，社保管理体系初步建立，服务网络向基层延伸。“十二五”期间，我国社会保障体系建设的总体目标是，建设有中国特色、全民共享的社会保障制度、机制和体制，实现保障对象全民化、保障方式多样化、筹资渠道多元化、管理服务社会化，为全面实现小康社会提供和谐、稳定的保障网。
目前，推行多层次社会保障体系可从三个层次展开，政府在其中担当的职责也应有所差异。首先“托底层”。那些社会底层的弱势群体，如农村“五保”等，应建立完善的制度给予城乡特困家庭一定的社会福利或救助，政府全额出资；其次“主干层”，这部分群体主要通过提供养老、工伤、医疗、失业、生育等各种基本保障，形成权利、义务联系紧密的社会保险制度，政府强制或者引导这些制度实施，从中承担必要的责任。第三，“补充层”，这部分群体的额外保障需求也应得到鼓励，各用人单位可提供诸如企业年金、补充养老医疗、职业年金等，提供额外的保障。
除企业外，各种社会组织、家庭、服务组织等都应该积极发挥在社会保障体系中的作用，爱心捐款、慈善机构等各种社会援助、各种专题活动等，都可以为需要帮助的群体解决一些问题。例如国内的多次大灾大难面前，一些社会团体及组织纷纷慷慨解囊，为灾难面前的人民开展物质援助、心理辅导等，这大大减轻了政府社会保障的负担，也形成了良好的社会风气。
3.小结
改革开放以来，中国经济建设取得了不菲的成绩，城乡社会保障体系也得到了较快发展，在新时期建设和谐社会、践行科学发展观的背景下发挥了重大作用，但社会保障领域仍存在一些不容忽视的问题，这些问题已威胁当前社会稳定。因此，充分发挥政府的主导作用、调动社会各方力量参与构建这一体系势在必行。（作者单位：西南大学文化与社会发展学院）
参考文献：
[1]财政部社会保障司课题组.社会保障支出水平的国际比较[J].财政研究.2007（10）
[2]宋士云，李成玲.1992-2006年中国社会保障支出水平研究[J]. 2008（3）
[3]杨翠迎.中国农村社会保障制度研究[M].北京：中国农业出版社，2003
[4]景天魁主编.基础整合的社会保障体系[M].北京：华夏出版社，2001