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世界上各地大城市的发展，都伴随着三个发展阶段：大规模新建、新建与维修改造并重、重点转为对旧住宅的更新与改造。因此，旧住房改造与城市发展密切相关。同时，旧住房的改造对于城市规划和建设、居民居住质量、城区发展定位具有重要意义。
上海旧住房综合改造的历史和现状
上海现有1990年前建造的房屋约1亿平方米，50年以上“高龄”的有2000多万平方米。1995年，本市在全国率先实施公有住房出售政策，累计向居民出售8600万平方米的公房产权，国有直管公房面积大约为2400多万平方米。这些旧住房不同程度存在屋面渗漏、山墙开裂、隔热性能差、管道老化、公建设施不全等现象。有的小区自建成后从未进行过大修，小区内违章搭建、破墙开店的现象也十分严重，影响居民正常生活。在这种情况下，本市边改造、边完善，不断推动旧住房改造工作的深入开展。
上海的旧住房综合改造工作，在范围上，经历了试点到全面开展的过程；在形式上，经过了从外表到内胆、从单一主题到复合内容的过程；从程序上，经历了从领导决定到工作计划、工作规划的过程；从机制上，经过了从政府包揽到政府主导、各方参与的过程；从内涵发展上，体现了以人为本执政理念的逐步深化。
旧住房综合改造面临的困难和问题
（一）群众关切、代表关心，任务繁重
旧住房居住条件差，甚至包括相当数量房屋存在“马桶问题”，居民改造意愿十分强烈，这也是人大代表书面意见多次提出的重点问题，是群众信访、上访甚至集访的热点之一；这与改造任务重、改造难度大的困难交织在一起，形成困难局面。
（二）法规支撑不足，有的项目难以推进
“平改坡”和一般性的综合改造经过多年的探索，已形成了比较成熟的工作机制。但依据市政府2005年《上海市旧住房综合管理暂行办法》规定：“改造项目规划设计方案和综合改造实施方案征得三分之二业主或者公房承租人同意后，建设单位应当与相关的房屋所有权人签订改造协议；改造协议的房屋属公有房屋的，还应当由公房产权单位与公房承租人签订改造协议”，也就是说必须满足“两个100%”条件才能实施，这成为旧住房综合改造推进的瓶颈。
（三）综合改造的成本与预算控制矛盾突出
随着物价上涨和人工工资提高等因素影响，多年不变的改造成本价格已难以适应需求。如平改坡综合改造，1999年规定的价格标准为150元/平方米，一直沿用至今。这之间，上海的最低工资标准由1999年的370元上涨为2012年的1450元，加上材料费用的上涨，按照实际需要实施，建筑成本至少在210-230元/平方米，与现行标准差距明显。
推进旧住房综合改造的建议
（一）明确工作规划，突破重点难题，推动工作有序开展
面对时间紧、任务重的局面，要注重条块联手调研、完善基础资料，根据区域的控详规划、公建设施配置现状和社区公共服务的要求，结合改造的迫切性、可能性，落实区、街镇两级资金预算，制定长、中、近期的改造计划和路径。一是抓热点，让群众感觉到政府的重视和关心。如当前群众反映最为强烈的是旧式里弄房屋、小梁薄板非成套简易房，其生活设施、卫生设施简陋和因重大项目建设造成的房屋安全隐患比较突出，要摸清家底，做实基础工作，加快改造步伐，尽早改善居民的居住条件，切实做好“保基本”的工作。二是抓难点，保证改造的数量和进度。主要通过因地制宜制定改造方案，探索置换等新方法、新途径，使成片的综合改造任务取得进展，想办法解决人大代表书面意见多次反映和群众长期信访的难点、热点问题，如徐汇长桥地区、龙华西路345弄以及漕溪二村等。
（二）完善法规支持，提供司法救济，保证旧住房综合改造有序推进
针对“两个100%”标准已经成为旧住房综合改造最大难题的实际情况，建议通过法规、规章的修改或者解释途径，维护大部分居民的居住安全和整体利益；对部分无正当理由拒绝签订协议或搬迁、影响改造工程正常进行的居民，可由政府及相关部门申请人民法院强制执行。一是将“两个100%”变更为三分之二多数决定的标准。市人大常委会（2008）沪会发1号文曾对《上海市房屋租赁条例》第四十二条第一款“房屋在租赁期间改建、扩建或者拆除重建，致使租赁房屋的面积、部位发生变化的，出租人应当与承租人协商一致，变更租赁合同”作出解释：“鉴于公有房屋承租使用权带有物权性质，按照《物权法》第七十六条精神，该条款关于协商一致的规定可理解为，在符合承租居民利益的情况下，房屋在租赁期间改建、扩建或者拆除重建的，出租人的改造方案经改造范围内三分之二以上承租人同意，即可认定为出租人与承租人协商一致。”这为公租房的综合改造提供了法律支撑。然而，该解释只适用“致使租赁房屋的面积、部位发生变化的”情况；而市政府的“两个100%”要求涉及到所有的旧住房综合改造情况。二是对现有的法规、规章进行修改和补充。如在《上海市房屋租赁条例》中，增加“为维护居民的合法权益和整体利益，遇房屋修缮或改造时，出租人有权可对无正当理由而拒绝履行协议的承租人进行承租房屋、使用部位调整，或解除租赁关系”等内容。增加涉及大多数居民整体利益的房屋修缮或改造工程，可通过人民法院依法判决排除妨碍等法律条文。
（三）完善工作机制，坚持群众路线，争取群众的理解和支持
充分发挥好有关机制和载体的作用，引导群众参与到旧住房综合改造的决策、实施过程，充分发挥群众实现自我治理、自我服务。一是大力宣传旧住房综合改造政策，让居民了解旧住房综合改造与房屋征收动迁的不同。其形式不同、适用的政策不同、改造目的和作用也不同，使居民对旧住房综合改造有一个客观、理性的认识，实现对改造的迫切要求与对改造项目的理解和支持的统一。二是要引导群众积极参与决策过程，力争使改造方案得到认同。在制定方案、征求意见、决定方案的互动过程中，保证决策程序的公平公正、科学合理、阳光透明，保证不同的意见在公开平台上得到表达，使极少数群众认识到自己要求的不理性，达到吸纳多数人的合理建议、消化少数人的不同意见的目的。三是要充分发挥好有关机制和载体的作用，组织群众自我治理、自我服务。注重通过发挥社区基层党员、业主委员会党员等的群众思想工作作用来感染影响居民群众，依靠群众更深更实地做好群众工作。
（四）结合实际需求，丰富改造内涵，提升旧住房综合改造实效
群众的生活需求包括硬件、软件多方面同步完善，必须提前综合策划、同步进行。一是相关部门联动。除规定综合改造项目以外，小区的消防设施、管线、积水点、道路绿化等改造，相关部门之间提前沟通，共同推进，以减少扰民，降低成本。二是改造与物业管理联动。与小区的物业管理水平提高相结合，综合考虑物业管理用房、车位、保安等各种需求，通过旧住房综合改造，使小区的物业管理水平得到提升。三是改善民生与和历史风貌保护区的保护利用联动。研究对历史风貌保护区域旧住房拆、改、留实施方案，明确保留方式和用途，积极开展保护性整治和改造，提高居住质量，完善使用功能，使民生改善与历史风貌的修缮保护、开发管理相融合。
（五）细分出资主体，丰富出资渠道，加强维修基金的使用
加强预算、施工管理，在组织施工材料进行统一采购、以控制成本、保证质量的基础上，采取多种措施，力争使改造资金得到保障。一是对旧住房综合改造项目进行分类，明确出资主体。如道路、楼体、绿化等公共部位的改造由政府投资，电力、通讯、供水、燃气等管线改造由相应的公用事业企业出资，住房内部设施改善由居民承担大部分成本费用。二是适应物价及人工上涨形式，适当提高改造补助成本。三是在市里资金支持以外，丰富出资渠道。坚持“区财政投一块、维修资金出一块、受益居民担一块”的资金渠道，同时以改造后新增房屋出售或者作为工程款项等方式，吸引企业和社会力量参与。四是加强旧住房的督修，依法合理使用维修基金。对被鉴定为危险房屋或者法定必须维修房屋的情形，如业主和业主委员会逾期拒不出资维修，房屋管理部门可以组织代为维修，其费用由房屋所有人承担，或者在专项维修资金中列支。
上海旧住房综合改造的历史和现状
上海现有1990年前建造的房屋约1亿平方米，50年以上“高龄”的有2000多万平方米。1995年，本市在全国率先实施公有住房出售政策，累计向居民出售8600万平方米的公房产权，国有直管公房面积大约为2400多万平方米。这些旧住房不同程度存在屋面渗漏、山墙开裂、隔热性能差、管道老化、公建设施不全等现象。有的小区自建成后从未进行过大修，小区内违章搭建、破墙开店的现象也十分严重，影响居民正常生活。在这种情况下，本市边改造、边完善，不断推动旧住房改造工作的深入开展。
上海的旧住房综合改造工作，在范围上，经历了试点到全面开展的过程；在形式上，经过了从外表到内胆、从单一主题到复合内容的过程；从程序上，经历了从领导决定到工作计划、工作规划的过程；从机制上，经过了从政府包揽到政府主导、各方参与的过程；从内涵发展上，体现了以人为本执政理念的逐步深化。
旧住房综合改造面临的困难和问题
（一）群众关切、代表关心，任务繁重
旧住房居住条件差，甚至包括相当数量房屋存在“马桶问题”，居民改造意愿十分强烈，这也是人大代表书面意见多次提出的重点问题，是群众信访、上访甚至集访的热点之一；这与改造任务重、改造难度大的困难交织在一起，形成困难局面。
（二）法规支撑不足，有的项目难以推进
“平改坡”和一般性的综合改造经过多年的探索，已形成了比较成熟的工作机制。但依据市政府2005年《上海市旧住房综合管理暂行办法》规定：“改造项目规划设计方案和综合改造实施方案征得三分之二业主或者公房承租人同意后，建设单位应当与相关的房屋所有权人签订改造协议；改造协议的房屋属公有房屋的，还应当由公房产权单位与公房承租人签订改造协议”，也就是说必须满足“两个100%”条件才能实施，这成为旧住房综合改造推进的瓶颈。
（三）综合改造的成本与预算控制矛盾突出
随着物价上涨和人工工资提高等因素影响，多年不变的改造成本价格已难以适应需求。如平改坡综合改造，1999年规定的价格标准为150元/平方米，一直沿用至今。这之间，上海的最低工资标准由1999年的370元上涨为2012年的1450元，加上材料费用的上涨，按照实际需要实施，建筑成本至少在210-230元/平方米，与现行标准差距明显。
推进旧住房综合改造的建议
（一）明确工作规划，突破重点难题，推动工作有序开展
面对时间紧、任务重的局面，要注重条块联手调研、完善基础资料，根据区域的控详规划、公建设施配置现状和社区公共服务的要求，结合改造的迫切性、可能性，落实区、街镇两级资金预算，制定长、中、近期的改造计划和路径。一是抓热点，让群众感觉到政府的重视和关心。如当前群众反映最为强烈的是旧式里弄房屋、小梁薄板非成套简易房，其生活设施、卫生设施简陋和因重大项目建设造成的房屋安全隐患比较突出，要摸清家底，做实基础工作，加快改造步伐，尽早改善居民的居住条件，切实做好“保基本”的工作。二是抓难点，保证改造的数量和进度。主要通过因地制宜制定改造方案，探索置换等新方法、新途径，使成片的综合改造任务取得进展，想办法解决人大代表书面意见多次反映和群众长期信访的难点、热点问题，如徐汇长桥地区、龙华西路345弄以及漕溪二村等。
（二）完善法规支持，提供司法救济，保证旧住房综合改造有序推进
针对“两个100%”标准已经成为旧住房综合改造最大难题的实际情况，建议通过法规、规章的修改或者解释途径，维护大部分居民的居住安全和整体利益；对部分无正当理由拒绝签订协议或搬迁、影响改造工程正常进行的居民，可由政府及相关部门申请人民法院强制执行。一是将“两个100%”变更为三分之二多数决定的标准。市人大常委会（2008）沪会发1号文曾对《上海市房屋租赁条例》第四十二条第一款“房屋在租赁期间改建、扩建或者拆除重建，致使租赁房屋的面积、部位发生变化的，出租人应当与承租人协商一致，变更租赁合同”作出解释：“鉴于公有房屋承租使用权带有物权性质，按照《物权法》第七十六条精神，该条款关于协商一致的规定可理解为，在符合承租居民利益的情况下，房屋在租赁期间改建、扩建或者拆除重建的，出租人的改造方案经改造范围内三分之二以上承租人同意，即可认定为出租人与承租人协商一致。”这为公租房的综合改造提供了法律支撑。然而，该解释只适用“致使租赁房屋的面积、部位发生变化的”情况；而市政府的“两个100%”要求涉及到所有的旧住房综合改造情况。二是对现有的法规、规章进行修改和补充。如在《上海市房屋租赁条例》中，增加“为维护居民的合法权益和整体利益，遇房屋修缮或改造时，出租人有权可对无正当理由而拒绝履行协议的承租人进行承租房屋、使用部位调整，或解除租赁关系”等内容。增加涉及大多数居民整体利益的房屋修缮或改造工程，可通过人民法院依法判决排除妨碍等法律条文。
（三）完善工作机制，坚持群众路线，争取群众的理解和支持
充分发挥好有关机制和载体的作用，引导群众参与到旧住房综合改造的决策、实施过程，充分发挥群众实现自我治理、自我服务。一是大力宣传旧住房综合改造政策，让居民了解旧住房综合改造与房屋征收动迁的不同。其形式不同、适用的政策不同、改造目的和作用也不同，使居民对旧住房综合改造有一个客观、理性的认识，实现对改造的迫切要求与对改造项目的理解和支持的统一。二是要引导群众积极参与决策过程，力争使改造方案得到认同。在制定方案、征求意见、决定方案的互动过程中，保证决策程序的公平公正、科学合理、阳光透明，保证不同的意见在公开平台上得到表达，使极少数群众认识到自己要求的不理性，达到吸纳多数人的合理建议、消化少数人的不同意见的目的。三是要充分发挥好有关机制和载体的作用，组织群众自我治理、自我服务。注重通过发挥社区基层党员、业主委员会党员等的群众思想工作作用来感染影响居民群众，依靠群众更深更实地做好群众工作。
（四）结合实际需求，丰富改造内涵，提升旧住房综合改造实效
群众的生活需求包括硬件、软件多方面同步完善，必须提前综合策划、同步进行。一是相关部门联动。除规定综合改造项目以外，小区的消防设施、管线、积水点、道路绿化等改造，相关部门之间提前沟通，共同推进，以减少扰民，降低成本。二是改造与物业管理联动。与小区的物业管理水平提高相结合，综合考虑物业管理用房、车位、保安等各种需求，通过旧住房综合改造，使小区的物业管理水平得到提升。三是改善民生与和历史风貌保护区的保护利用联动。研究对历史风貌保护区域旧住房拆、改、留实施方案，明确保留方式和用途，积极开展保护性整治和改造，提高居住质量，完善使用功能，使民生改善与历史风貌的修缮保护、开发管理相融合。
（五）细分出资主体，丰富出资渠道，加强维修基金的使用
加强预算、施工管理，在组织施工材料进行统一采购、以控制成本、保证质量的基础上，采取多种措施，力争使改造资金得到保障。一是对旧住房综合改造项目进行分类，明确出资主体。如道路、楼体、绿化等公共部位的改造由政府投资，电力、通讯、供水、燃气等管线改造由相应的公用事业企业出资，住房内部设施改善由居民承担大部分成本费用。二是适应物价及人工上涨形式，适当提高改造补助成本。三是在市里资金支持以外，丰富出资渠道。坚持“区财政投一块、维修资金出一块、受益居民担一块”的资金渠道，同时以改造后新增房屋出售或者作为工程款项等方式，吸引企业和社会力量参与。四是加强旧住房的督修，依法合理使用维修基金。对被鉴定为危险房屋或者法定必须维修房屋的情形，如业主和业主委员会逾期拒不出资维修，房屋管理部门可以组织代为维修，其费用由房屋所有人承担，或者在专项维修资金中列支。