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为贯彻《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》精神，2006 年以来，湖北枣阳市在建立新机制方面作了一些探索和尝试，初步形成了“一统两建三到校”的“校财局管”模式，确保了我市新机制改革于2007 年初顺利实施。
一、“校财局管”模式的含义及实施范围
2007 年1 月，我市人民政府办公室下发了《枣阳市中小学经费“校财局管”实施方案》。2007年3 月，市财政局下发了《关于明确农村中小学财务管理体制事项的通知》, 取消了乡镇财政所“零户统管”办法，由中心校设核算点分校建账，学校按规定取得的收入一律缴入市财政专户，各项支出通过财政专户、学校零余额账户进行直接支付和授权支付。从此，“校财局管”模式成为我市新机制改革工作的有力抓手。
根据国家及省有关文件规定，并结合我市的财力情况，我市决定将18 个乡镇及市直火车站学校全部纳入新机制，惠及学生99821 人。这意味着， 从2007 年始，这些学校将免收学生的学杂费，对贫困学生免收书本费，对贫困寄宿生补助生活费。
新机制是一种经费保障机制，“校财局管”则是落实这种保障的制度措施。为实现全市学校财务管理制度的创新，在我市中小学存在“一县两制（纳入新机制和未纳入新机制）”的情况下，我们联合市财政局进行了深入调研，并借鉴周边县市的成功做法，报市委、市政府同意后，将全市所有中小学一律纳入“校财局管”的范围，确保了全市教育财务管理一盘棋。
二、“校财局管”模式的主要内容
1．“ 一统”： 统一使用“ 湖北省农村中小学财务核算管理系统”软件
实施新机制后，为加强对资金的管理，2007 年3 月， 市财政局统一购置了“湖北省农村中小学财务核算管理系统”软件，并在各核算点进行推广。整个软件由针对学校预算、核算的“学校版”以及适应财政和教育主管部门管理需要的“主管版”两部分组成，实现了以校为单位，通过网络传输，按照“两上两下”(“一上”指学校上报年度预算建议草案，“一下”指财政局根据学校预算建议草案下达教育年度预算控制数；“二上”指学校和教育局根据市财政局下达的预算控制数再次调整并上报教育年度预算草案，“二下”指财政局将教育年度预算草案报政府、人大审议后正式下达的教育年度预算批复) 的程序，编制、审核、汇总、批复学校的部门预算，以及在年度预算执行中对经费指标进行调整，通过财政直接支付和授权支付两种方式，执行资金的申请、审核、批准、拨付、结算等功能。教育和财政部门可随时对资金的收支以及到位和预算执行等情况进行统计、分析、对比、查询，并按上级对教育经费报表管理的各种要求，生成汇总相应的报表，适时监控。
2．“两建”：建立两个层次的账户体系
⑴ 在中国人民银行金库开设、规范5 个账户，即中央、省专项资金账户，教师工资专户，学校公用经费专户，校舍维修资金专户和资助贫困生专户。具体运作方式为：教师工资按预算分月从地方国库划转教师工资专户，直达个人账户。公用经费、校舍维修资金、资助贫困生资金按预算分别从中央专项资金账户、地方国库账户划转到相应的专户。拨付时，公用经费、资助贫困生资金从专户按预算、按进度直达各学校；校舍维修资金由各学校根据批准的计划按进度申报，直达施工队。⑵开设财政收入户和学校零余额账户。财政收入户用于归集学校除财政拨款以外的所有收入；学校零余额账户用于收纳市财政拨付给各校的公用经费、杂费等，并根据财政授权开展日常零星支付业务等。
3．“三到校”：预算到校、资金到校、核算到校
⑴以中小学校为基本预算单位编制部门预算。按照预算要求，对中小学校分别制定定员定额标准，完成“两上两下”的编制工作，将预算控制数下达到每所学校。同时，以中小学校为单位，编制近5 年的中小学校舍维修及改造计划。⑵财政部门按批准的中小学年度部门预算和用款计划，及时拨款至各学校，确保中小学校运转所需的资金及时到位。⑶设立教育财务核算点。经市政府同意，在全市18 个乡镇中心学校设立18个核算点，专门负责辖区内中小学的财务核算工作；市直中小学校及教育局下属的二级单位，各自单设核算点。核算点工作人员由市教育局考核并正式任命后担任会计和出纳工作，具体负责各中小学校的经费分校预算、核算等工作，确保教育经费核算到校。
三、实行“校财局管”的主要措施
1．明确职责
为加强对教育经费的监管力度，我市的“校财局管”工作由市教育局、市财政局及中小学校共同组织实施。⑴市财政局的职责。组织中小学经费的预算编制工作，按规定程序和时间下达预算和用款计划，及时拨付资金。每学期开学前，按照国库直接支付和授权支付的办法，保证中小学运转资金及时到位；对中小学预算执行情况进行监督检查，对使用效果进行测评；定期向市政府报告中小学预算执行情况，向上级财政部门报告义务教育经费保障机制的实施情况。⑵市教育局的职责。组织、指导中小学校编制单位年度预算草案，并根据学校运转情况，向薄弱学校倾斜，保证较小规模学校及教学点的基本需求，将情况汇总报送市财政局；根据市财政局下达的预算控制数和预算批复，向各中小学校下达预算控制数和年度预算方案；汇总、审核中小学校用款计划，及时向市财政局提出经费申请；对中小学校的预算执行情况进行检查和内部审计；定期向上级教育行政部门报告义务教育经费保障机制的实施情况。⑶中小学校的职责。学校必须以校为基本预算单位，编制完整的预算建议草案，在规定时间内报送市教育局审核后报市财政局。按国家和省的政策规定，学校收入统一纳入部门预算；学校预算外资金一律纳入财政专户，实行收支两条线管理；学校根据情况，按批准的年度预算向市教育局申报用款计划，并定期报送预算执行情况报表。
2．宣传培训
为准确把握“校财局管”的政策内涵，我们重点抓了两个层面的培训。⑴培训中小学校长。我们组织全市各中小学校长学习《湖北省人民政府关于实施农村义务教育经费保障机制改革的通知》等相关文件，观看财政部、教育部举办的中小学部门预算编制讲座录像。⑵培训中小学财会人员。我们对全市中小学财会人员进行了集中培训，传达了农村义务教育经费保障新机制一系列文件的精神，讲解部门预算的编制方法、程序，安排布置2007 年中小学部门预算编制工作等；组织各核算点财会人员参加有关“湖北省农村中小学财务核算管理系统”软件使用的培训活动。
3．连通网络
2007 年，市财政局投入资金 43 万元，为全市纳入新机制范围的18 个教育财务核算点配备了微机及打印设备、网络服务设备，安装了“湖北省农村中小学财务核算管理系统”软件。未纳入新机制范围的中小学校自行购置了相应的设备，使全市中小学2007年度财务核算工作顺利开展，实现了全市教育资金网络化管理，教育管理成本明显降低。
4．建章立制
实行“ 校财局管” 以来， 市教育局、市财政局先后联合下发了《农村中小学收费和资金管理暂行办法》、《中小学校固定资产管理制度》、《中小学校公用消耗物资管理制度》、《农村义务教育学校财务传递程序》、《核算点主管会计及出纳人员职责》等文件。通过制定制度，严格区分人员经费、公用经费、项目经费的使用，严禁将新机制保障经费用来偿还“普九”欠债和学校其他欠债；严禁把免杂费和资助贫困生的资金用于发放教职工工资、津贴和福利，确保专款专用，收支平衡，不留缺口。
5．拨付资金
在预算未正式下达前，2007 年2 月，市教育局、市财政局根据预算草案按生均52 元的标准，为全市143 所纳入新机制的学校下拨了上级补助杂费款523 万元，确保新机制实施后学校的正常开学和运转。
四、实行“校财局管”的初步成效
1．保证了教育投入
由于我市“校财局管”工作开展得扎扎实实，所以学校运转得到了根本保证，主要体现在：⑴改革资金到位。我市农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立了分项目、按比例分担的经费保障机制，义务教育投入不足的问题得到了根本解决。⑵预算编制到位。各中小学校都编制了科学合理的年度收支预算，将各项合理支出全部纳入财政预算管理。⑶资金拨付到位。学校所需资金按用途封闭运行，避免了教育资金拨付过程中的截留、滞留、挪用等现象发生，确保了各项资金及时足额到位，使有限的教育资金用在了刀刃上。
2．规范了资金的使用
⑴市教育局按不同类别的资金实行集中管理，切实规范资金的申请、审核、审批程序，确保财政部门和学校办理资金领拨和结算业务的科学化、规范化、制度化。⑵按照国库集中支付的总体要求，学校的每笔开支必须有根据、有来源。工资福利支出直达个人账户。数额较小的商品和服务支出实行备用金管理，数额较大的实行国库直接支付。其他资本性支出实行政府采购，按项目进度拨付，资金直达供应商或劳务提供者。⑶实现教育经费支出的实时监控。由于学校资金申请、审核、划拨实行网络化管理，财政和教育主管部门能及时跟踪每个支出项目的预算执行情况，所以彻底解决了过去学校经费支出随意性较大的问题，把科学管理贯串于资金运作的整个过程。
3．统一了核算管理
目前，我市的“校财局管”模式与“以县为主”的教育管理体制相适应，通过集中管理实现了分校核算的目的。⑴ 统一口径。2007年，全市按照政府收支科目统一设置了新的会计科目，确保了会计统计信息一致。⑵统一程序。针对教育分校核算的要求，我市制定和落实了会计业务处理的统一的、严格的控制程序，从而确保了真实、准确、全面和及时地获取教育财务信息。⑶统一传输。全市统一建立了网络信息平台和数据平台，各项数据通过网络逐级传输和汇总，实现了对教育经费投入、教师工资发放、支出效益、办学条件、师资力量、义务教育完成等情况的科学分析，为教育科学决策提供了参考。同时，教育、财政主管部门根据不同的需要，实施远程综合查询、核对，全面实现了电子化、信息化和无纸化管理，从根本上提升了教育经费的管理水平。
五、“校财局管”模式存在的主要问题及对策
1．问题
⑴新机制与“校财局管”的实施范围不对称。目前，我市实施新机制的范围是18 个乡镇及市直火车站学校，而实施“校财局管”的范围是全市所有中小学。在地方财政不景气、公共财政保障刚性增强的情况下，全市教育必将出现“管理统一、投入不一”的不平衡状况。特别是未纳入新机制范围的城市义务教育学校，校舍维修、学校运转等开支因政府投入缺位而无法得到保障，现阶段难以体现“校财局管”制度的公平性。⑵“普九”欠债影响“校财局管”的正常实施。由于我市“普九”债务形成时间长、额度大、涉及债权人众多，所以近年来经常发生债权人封堵校门、关锁教室的事件，且不断有债权人到各级政府部门上访，社会矛盾不断加剧。各级政府对此十分重视，先后调剂资金100 多万元化解欠债在5万元以下的学校的危机。但终究杯水车薪，索债事件愈演愈烈。“校财局管”前，学校可从收取的杂费中还债，并承诺新学期收费后逐步偿还，以此打发一些债主。“校财局管”后，各级政府补助的新机制资金，按规定只能专款专用，学校原先答应的逐步偿债计划成了一句空话，债主一旦失去耐心，必将引发更大的冲突与矛盾。⑶财会人员素质有待进一步提高。各乡镇建立核算点后，按要求配备了会计和出纳，但专业会计人员寥寥无几，在未建立市级教育资金管理中心的情况下，普遍设立核算网点，会计和出纳人员只是接受了初级的岗位培训，没有经过严格的业务培训及软件操作培训，很难适应新的财务管理的要求，财务软件应用及会计业务规范也难以保证。
2．对策及建议
⑴扩大新机制的实施范围。为确保新机制的顺利实施，必须进一步扩大新机制的覆盖范围，由国家和省市按比例分担所需经费，将县城（市）所在地及周边街道办事处所有义务教育阶段的学校一律纳入新机制的实施范围。⑵彻底化解“普九”欠债。各级政府拿出切实可行的化债方案，并逐步化解，以使学校彻底摆脱欠债阴影，为“校财局管”的顺利实施扫清障碍。⑶进一步加大财政投入。实施新机制后，学校运转、校舍维修、教师工资等有了政策保障，但政策规定的班主任津贴、住房公积金、医疗基金等仍缺乏应有的经费保证，各级政府应进一步加大教育投入，依法治教。
（编辑 许丽艳）
一、“校财局管”模式的含义及实施范围
2007 年1 月，我市人民政府办公室下发了《枣阳市中小学经费“校财局管”实施方案》。2007年3 月，市财政局下发了《关于明确农村中小学财务管理体制事项的通知》, 取消了乡镇财政所“零户统管”办法，由中心校设核算点分校建账，学校按规定取得的收入一律缴入市财政专户，各项支出通过财政专户、学校零余额账户进行直接支付和授权支付。从此，“校财局管”模式成为我市新机制改革工作的有力抓手。
根据国家及省有关文件规定，并结合我市的财力情况，我市决定将18 个乡镇及市直火车站学校全部纳入新机制，惠及学生99821 人。这意味着， 从2007 年始，这些学校将免收学生的学杂费，对贫困学生免收书本费，对贫困寄宿生补助生活费。
新机制是一种经费保障机制，“校财局管”则是落实这种保障的制度措施。为实现全市学校财务管理制度的创新，在我市中小学存在“一县两制（纳入新机制和未纳入新机制）”的情况下，我们联合市财政局进行了深入调研，并借鉴周边县市的成功做法，报市委、市政府同意后，将全市所有中小学一律纳入“校财局管”的范围，确保了全市教育财务管理一盘棋。
二、“校财局管”模式的主要内容
1．“ 一统”： 统一使用“ 湖北省农村中小学财务核算管理系统”软件
实施新机制后，为加强对资金的管理，2007 年3 月， 市财政局统一购置了“湖北省农村中小学财务核算管理系统”软件，并在各核算点进行推广。整个软件由针对学校预算、核算的“学校版”以及适应财政和教育主管部门管理需要的“主管版”两部分组成，实现了以校为单位，通过网络传输，按照“两上两下”(“一上”指学校上报年度预算建议草案，“一下”指财政局根据学校预算建议草案下达教育年度预算控制数；“二上”指学校和教育局根据市财政局下达的预算控制数再次调整并上报教育年度预算草案，“二下”指财政局将教育年度预算草案报政府、人大审议后正式下达的教育年度预算批复) 的程序，编制、审核、汇总、批复学校的部门预算，以及在年度预算执行中对经费指标进行调整，通过财政直接支付和授权支付两种方式，执行资金的申请、审核、批准、拨付、结算等功能。教育和财政部门可随时对资金的收支以及到位和预算执行等情况进行统计、分析、对比、查询，并按上级对教育经费报表管理的各种要求，生成汇总相应的报表，适时监控。
2．“两建”：建立两个层次的账户体系
⑴ 在中国人民银行金库开设、规范5 个账户，即中央、省专项资金账户，教师工资专户，学校公用经费专户，校舍维修资金专户和资助贫困生专户。具体运作方式为：教师工资按预算分月从地方国库划转教师工资专户，直达个人账户。公用经费、校舍维修资金、资助贫困生资金按预算分别从中央专项资金账户、地方国库账户划转到相应的专户。拨付时，公用经费、资助贫困生资金从专户按预算、按进度直达各学校；校舍维修资金由各学校根据批准的计划按进度申报，直达施工队。⑵开设财政收入户和学校零余额账户。财政收入户用于归集学校除财政拨款以外的所有收入；学校零余额账户用于收纳市财政拨付给各校的公用经费、杂费等，并根据财政授权开展日常零星支付业务等。
3．“三到校”：预算到校、资金到校、核算到校
⑴以中小学校为基本预算单位编制部门预算。按照预算要求，对中小学校分别制定定员定额标准，完成“两上两下”的编制工作，将预算控制数下达到每所学校。同时，以中小学校为单位，编制近5 年的中小学校舍维修及改造计划。⑵财政部门按批准的中小学年度部门预算和用款计划，及时拨款至各学校，确保中小学校运转所需的资金及时到位。⑶设立教育财务核算点。经市政府同意，在全市18 个乡镇中心学校设立18个核算点，专门负责辖区内中小学的财务核算工作；市直中小学校及教育局下属的二级单位，各自单设核算点。核算点工作人员由市教育局考核并正式任命后担任会计和出纳工作，具体负责各中小学校的经费分校预算、核算等工作，确保教育经费核算到校。
三、实行“校财局管”的主要措施
1．明确职责
为加强对教育经费的监管力度，我市的“校财局管”工作由市教育局、市财政局及中小学校共同组织实施。⑴市财政局的职责。组织中小学经费的预算编制工作，按规定程序和时间下达预算和用款计划，及时拨付资金。每学期开学前，按照国库直接支付和授权支付的办法，保证中小学运转资金及时到位；对中小学预算执行情况进行监督检查，对使用效果进行测评；定期向市政府报告中小学预算执行情况，向上级财政部门报告义务教育经费保障机制的实施情况。⑵市教育局的职责。组织、指导中小学校编制单位年度预算草案，并根据学校运转情况，向薄弱学校倾斜，保证较小规模学校及教学点的基本需求，将情况汇总报送市财政局；根据市财政局下达的预算控制数和预算批复，向各中小学校下达预算控制数和年度预算方案；汇总、审核中小学校用款计划，及时向市财政局提出经费申请；对中小学校的预算执行情况进行检查和内部审计；定期向上级教育行政部门报告义务教育经费保障机制的实施情况。⑶中小学校的职责。学校必须以校为基本预算单位，编制完整的预算建议草案，在规定时间内报送市教育局审核后报市财政局。按国家和省的政策规定，学校收入统一纳入部门预算；学校预算外资金一律纳入财政专户，实行收支两条线管理；学校根据情况，按批准的年度预算向市教育局申报用款计划，并定期报送预算执行情况报表。
2．宣传培训
为准确把握“校财局管”的政策内涵，我们重点抓了两个层面的培训。⑴培训中小学校长。我们组织全市各中小学校长学习《湖北省人民政府关于实施农村义务教育经费保障机制改革的通知》等相关文件，观看财政部、教育部举办的中小学部门预算编制讲座录像。⑵培训中小学财会人员。我们对全市中小学财会人员进行了集中培训，传达了农村义务教育经费保障新机制一系列文件的精神，讲解部门预算的编制方法、程序，安排布置2007 年中小学部门预算编制工作等；组织各核算点财会人员参加有关“湖北省农村中小学财务核算管理系统”软件使用的培训活动。
3．连通网络
2007 年，市财政局投入资金 43 万元，为全市纳入新机制范围的18 个教育财务核算点配备了微机及打印设备、网络服务设备，安装了“湖北省农村中小学财务核算管理系统”软件。未纳入新机制范围的中小学校自行购置了相应的设备，使全市中小学2007年度财务核算工作顺利开展，实现了全市教育资金网络化管理，教育管理成本明显降低。
4．建章立制
实行“ 校财局管” 以来， 市教育局、市财政局先后联合下发了《农村中小学收费和资金管理暂行办法》、《中小学校固定资产管理制度》、《中小学校公用消耗物资管理制度》、《农村义务教育学校财务传递程序》、《核算点主管会计及出纳人员职责》等文件。通过制定制度，严格区分人员经费、公用经费、项目经费的使用，严禁将新机制保障经费用来偿还“普九”欠债和学校其他欠债；严禁把免杂费和资助贫困生的资金用于发放教职工工资、津贴和福利，确保专款专用，收支平衡，不留缺口。
5．拨付资金
在预算未正式下达前，2007 年2 月，市教育局、市财政局根据预算草案按生均52 元的标准，为全市143 所纳入新机制的学校下拨了上级补助杂费款523 万元，确保新机制实施后学校的正常开学和运转。
四、实行“校财局管”的初步成效
1．保证了教育投入
由于我市“校财局管”工作开展得扎扎实实，所以学校运转得到了根本保证，主要体现在：⑴改革资金到位。我市农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立了分项目、按比例分担的经费保障机制，义务教育投入不足的问题得到了根本解决。⑵预算编制到位。各中小学校都编制了科学合理的年度收支预算，将各项合理支出全部纳入财政预算管理。⑶资金拨付到位。学校所需资金按用途封闭运行，避免了教育资金拨付过程中的截留、滞留、挪用等现象发生，确保了各项资金及时足额到位，使有限的教育资金用在了刀刃上。
2．规范了资金的使用
⑴市教育局按不同类别的资金实行集中管理，切实规范资金的申请、审核、审批程序，确保财政部门和学校办理资金领拨和结算业务的科学化、规范化、制度化。⑵按照国库集中支付的总体要求，学校的每笔开支必须有根据、有来源。工资福利支出直达个人账户。数额较小的商品和服务支出实行备用金管理，数额较大的实行国库直接支付。其他资本性支出实行政府采购，按项目进度拨付，资金直达供应商或劳务提供者。⑶实现教育经费支出的实时监控。由于学校资金申请、审核、划拨实行网络化管理，财政和教育主管部门能及时跟踪每个支出项目的预算执行情况，所以彻底解决了过去学校经费支出随意性较大的问题，把科学管理贯串于资金运作的整个过程。
3．统一了核算管理
目前，我市的“校财局管”模式与“以县为主”的教育管理体制相适应，通过集中管理实现了分校核算的目的。⑴ 统一口径。2007年，全市按照政府收支科目统一设置了新的会计科目，确保了会计统计信息一致。⑵统一程序。针对教育分校核算的要求，我市制定和落实了会计业务处理的统一的、严格的控制程序，从而确保了真实、准确、全面和及时地获取教育财务信息。⑶统一传输。全市统一建立了网络信息平台和数据平台，各项数据通过网络逐级传输和汇总，实现了对教育经费投入、教师工资发放、支出效益、办学条件、师资力量、义务教育完成等情况的科学分析，为教育科学决策提供了参考。同时，教育、财政主管部门根据不同的需要，实施远程综合查询、核对，全面实现了电子化、信息化和无纸化管理，从根本上提升了教育经费的管理水平。
五、“校财局管”模式存在的主要问题及对策
1．问题
⑴新机制与“校财局管”的实施范围不对称。目前，我市实施新机制的范围是18 个乡镇及市直火车站学校，而实施“校财局管”的范围是全市所有中小学。在地方财政不景气、公共财政保障刚性增强的情况下，全市教育必将出现“管理统一、投入不一”的不平衡状况。特别是未纳入新机制范围的城市义务教育学校，校舍维修、学校运转等开支因政府投入缺位而无法得到保障，现阶段难以体现“校财局管”制度的公平性。⑵“普九”欠债影响“校财局管”的正常实施。由于我市“普九”债务形成时间长、额度大、涉及债权人众多，所以近年来经常发生债权人封堵校门、关锁教室的事件，且不断有债权人到各级政府部门上访，社会矛盾不断加剧。各级政府对此十分重视，先后调剂资金100 多万元化解欠债在5万元以下的学校的危机。但终究杯水车薪，索债事件愈演愈烈。“校财局管”前，学校可从收取的杂费中还债，并承诺新学期收费后逐步偿还，以此打发一些债主。“校财局管”后，各级政府补助的新机制资金，按规定只能专款专用，学校原先答应的逐步偿债计划成了一句空话，债主一旦失去耐心，必将引发更大的冲突与矛盾。⑶财会人员素质有待进一步提高。各乡镇建立核算点后，按要求配备了会计和出纳，但专业会计人员寥寥无几，在未建立市级教育资金管理中心的情况下，普遍设立核算网点，会计和出纳人员只是接受了初级的岗位培训，没有经过严格的业务培训及软件操作培训，很难适应新的财务管理的要求，财务软件应用及会计业务规范也难以保证。
2．对策及建议
⑴扩大新机制的实施范围。为确保新机制的顺利实施，必须进一步扩大新机制的覆盖范围，由国家和省市按比例分担所需经费，将县城（市）所在地及周边街道办事处所有义务教育阶段的学校一律纳入新机制的实施范围。⑵彻底化解“普九”欠债。各级政府拿出切实可行的化债方案，并逐步化解，以使学校彻底摆脱欠债阴影，为“校财局管”的顺利实施扫清障碍。⑶进一步加大财政投入。实施新机制后，学校运转、校舍维修、教师工资等有了政策保障，但政策规定的班主任津贴、住房公积金、医疗基金等仍缺乏应有的经费保证，各级政府应进一步加大教育投入，依法治教。
（编辑 许丽艳）