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三、进一步深化财税改革的思路和建议
1.深化我国财税改革的指导思想和总体思路。
全面贯彻党的十七大精神,高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,认真落实党中央、国务院对财政工作的各项要求,坚定不移地深化改革,坚持增收节支、统筹兼顾、留有余地的方针,科学理财、民主理财、依法理财,加强和改善财政宏观调控,着力推进经济结构调整和发展方式转变,优化财政支出结构,着力保障和改善民生,在深化财税改革、进一步构造与市场经济配套的分税分级财政体制的同时,完善公共财政体系,加强财政科学管理,提高财政绩效,强化干部队伍建设,积极发挥财政职能作用,围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,加快健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,促进科学发展和社会和谐。
2.深化我国财税改革的主要建议。
(1)合理明确中央与地方的事权和支出责任。按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则,合理界定中央与地方的事权、财权和支出责任。全国性的公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的支出责任由中央承担,避免人为形成地区间保障制度和保障水平的差异;区域性的公共产品和服务的支出责任主要由地方政府承担;跨区域的公共产品和服务的支出责任,分清主次责任,由中央与省、市县级政府按照一定的比例共同承担。中央主要负责国防、外交以及国家重点基础设施建设等事务。地方主要负责辖区内行政机关运行等事务。税费制度、税基配置与事权划分形成合理呼应关系。对农业、教育等关系国计民生的重要事务,尽管具体管辖事权在地方,中央可以通过一般性转移支付和专项转移支付给予地方适当财力补助支持。
(2)改革和健全省以下财政体制,逐步走向“三层级”架构。结合减少行政层级为导向的“扁平化”改革,积极推进“省直管县”和“乡财县管”财政管理体制改革,减少管理环节,提高管理效率。乡级财政管理体制实行分类改革:经济较发达、财政实力较强的乡镇财政可相对独立,大多数经济较落后、收支规模不大的乡则实行乡财县管。适当统一省以下主要事权和支出责任划分,将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。发展的远景,是逐渐形成减少层级后的中央、省、市县三级架构,合理明确设定与各级事权相呼应的财权、税基,并建立自上而下的财力差异调控机制,强化省级财政调节辖区内财力差异的责任,完善省以下转移支付制度,形成合理的省以下横向、纵向财力分布格局,促进基层财力与事权匹配和基本公共服务均等化。
(3)结合税制改革适当壮大地方税收收入。按照税基与事权相呼应,全局而言地方以自有财力为先、转移支付补足的思路,尽可能通过增加地方本级收入、直接用自有财力满足地方主要是中西部地区的标准支出和基本公共服务需要,增强中西部地区安排使用收入的自主性、编制预算的完整性和加强资金管理的积极性。可结合税制改革,完善地方税体系,提高地方公共服务的保障能力。重点包括抓紧推进资源税改革,并在统一内外资企业所得税制度、房地产税、城建税和教育费附加等税收制度的基础上,进一步研究物业税(即房地产税或不动产税)的改革方案,公平税负,培育地方支柱财源、增加地方收入和引导地方政府行为合理化。
(4)加快健全规范的财政转移支付制度。根据不同类型转移支付的特点,逐步建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系,支持促进各地区基本公共服务均等化。完善一般性转移支付测算办法和分配制度,提高一般性转移支付的规模和比例,整合和规范专项转移支付,尽可能按照因素法、公式法科学、合理地分配资金。严格控制设立新的专项转移支付项目,区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目。以制度化的生态补偿等手段鼓励和支持那些属于禁止和限制开发的地区加强生态建设和环境保护。完善资源枯竭型城市转移支付制度,加大对该类城市的支持力度。增加民族地区转移支付资金,帮助少数民族地区加快发展。中央和省级财政积极采取措施尽可能提前下达转移支付,至少做到提前告知,既便于县乡财政统筹安排,落实配套资金,提高预算编制的完整性,加强支出管理,也便于人大、审计监督。
(5)建立县级基本财力保障机制。改变现行体制“上不封顶、下不保底”局面为“上不封顶,下要保底”,在合理界定政府与市场作用边界、强化县级政府社会管理和公共服务职能的基础上,按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针,明确县级政府提供基本公共服务的范围和标准,以满足县级基本财力保障需要、实现“保工资、保运转、保民生”为目标,逐步建立县级基本财力保障机制,省级财政强化保障责任,中央财政加大对建立县级基本财力保障机制的支持力度。
(6)在分税分级财政管理体制逐步改进完善和相关配套改革协调推进过程中,按照公共财政发展的客观要求和内在逻辑,积极稳妥提高财政信息透明度和决策过程的公众参与程度,积极稳步推进公共财政建设中的管理创新和精细化。对随着《政府信息公开条例》颁布而上升的公众要求提供预算和政府财务信息的呼声,可因势利导,在磨合中积极稳妥推进公开透明、民主监督的机制。把握好制度创新、管理创新和技术创新这三个层次创新的互动关系,积极利用金财、金税等政府“金字号工程”的技术支撑和民主化、法治化的制度创新措施,提高财政分配的决策科学化水平和资金绩效管理水平。(全文完)
(作者单位:财政部财政科学研究所)
1.深化我国财税改革的指导思想和总体思路。
全面贯彻党的十七大精神,高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,认真落实党中央、国务院对财政工作的各项要求,坚定不移地深化改革,坚持增收节支、统筹兼顾、留有余地的方针,科学理财、民主理财、依法理财,加强和改善财政宏观调控,着力推进经济结构调整和发展方式转变,优化财政支出结构,着力保障和改善民生,在深化财税改革、进一步构造与市场经济配套的分税分级财政体制的同时,完善公共财政体系,加强财政科学管理,提高财政绩效,强化干部队伍建设,积极发挥财政职能作用,围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,加快健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,促进科学发展和社会和谐。
2.深化我国财税改革的主要建议。
(1)合理明确中央与地方的事权和支出责任。按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则,合理界定中央与地方的事权、财权和支出责任。全国性的公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的支出责任由中央承担,避免人为形成地区间保障制度和保障水平的差异;区域性的公共产品和服务的支出责任主要由地方政府承担;跨区域的公共产品和服务的支出责任,分清主次责任,由中央与省、市县级政府按照一定的比例共同承担。中央主要负责国防、外交以及国家重点基础设施建设等事务。地方主要负责辖区内行政机关运行等事务。税费制度、税基配置与事权划分形成合理呼应关系。对农业、教育等关系国计民生的重要事务,尽管具体管辖事权在地方,中央可以通过一般性转移支付和专项转移支付给予地方适当财力补助支持。
(2)改革和健全省以下财政体制,逐步走向“三层级”架构。结合减少行政层级为导向的“扁平化”改革,积极推进“省直管县”和“乡财县管”财政管理体制改革,减少管理环节,提高管理效率。乡级财政管理体制实行分类改革:经济较发达、财政实力较强的乡镇财政可相对独立,大多数经济较落后、收支规模不大的乡则实行乡财县管。适当统一省以下主要事权和支出责任划分,将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。发展的远景,是逐渐形成减少层级后的中央、省、市县三级架构,合理明确设定与各级事权相呼应的财权、税基,并建立自上而下的财力差异调控机制,强化省级财政调节辖区内财力差异的责任,完善省以下转移支付制度,形成合理的省以下横向、纵向财力分布格局,促进基层财力与事权匹配和基本公共服务均等化。
(3)结合税制改革适当壮大地方税收收入。按照税基与事权相呼应,全局而言地方以自有财力为先、转移支付补足的思路,尽可能通过增加地方本级收入、直接用自有财力满足地方主要是中西部地区的标准支出和基本公共服务需要,增强中西部地区安排使用收入的自主性、编制预算的完整性和加强资金管理的积极性。可结合税制改革,完善地方税体系,提高地方公共服务的保障能力。重点包括抓紧推进资源税改革,并在统一内外资企业所得税制度、房地产税、城建税和教育费附加等税收制度的基础上,进一步研究物业税(即房地产税或不动产税)的改革方案,公平税负,培育地方支柱财源、增加地方收入和引导地方政府行为合理化。
(4)加快健全规范的财政转移支付制度。根据不同类型转移支付的特点,逐步建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系,支持促进各地区基本公共服务均等化。完善一般性转移支付测算办法和分配制度,提高一般性转移支付的规模和比例,整合和规范专项转移支付,尽可能按照因素法、公式法科学、合理地分配资金。严格控制设立新的专项转移支付项目,区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目。以制度化的生态补偿等手段鼓励和支持那些属于禁止和限制开发的地区加强生态建设和环境保护。完善资源枯竭型城市转移支付制度,加大对该类城市的支持力度。增加民族地区转移支付资金,帮助少数民族地区加快发展。中央和省级财政积极采取措施尽可能提前下达转移支付,至少做到提前告知,既便于县乡财政统筹安排,落实配套资金,提高预算编制的完整性,加强支出管理,也便于人大、审计监督。
(5)建立县级基本财力保障机制。改变现行体制“上不封顶、下不保底”局面为“上不封顶,下要保底”,在合理界定政府与市场作用边界、强化县级政府社会管理和公共服务职能的基础上,按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针,明确县级政府提供基本公共服务的范围和标准,以满足县级基本财力保障需要、实现“保工资、保运转、保民生”为目标,逐步建立县级基本财力保障机制,省级财政强化保障责任,中央财政加大对建立县级基本财力保障机制的支持力度。
(6)在分税分级财政管理体制逐步改进完善和相关配套改革协调推进过程中,按照公共财政发展的客观要求和内在逻辑,积极稳妥提高财政信息透明度和决策过程的公众参与程度,积极稳步推进公共财政建设中的管理创新和精细化。对随着《政府信息公开条例》颁布而上升的公众要求提供预算和政府财务信息的呼声,可因势利导,在磨合中积极稳妥推进公开透明、民主监督的机制。把握好制度创新、管理创新和技术创新这三个层次创新的互动关系,积极利用金财、金税等政府“金字号工程”的技术支撑和民主化、法治化的制度创新措施,提高财政分配的决策科学化水平和资金绩效管理水平。(全文完)
(作者单位:财政部财政科学研究所)