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《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）已于2015年3月1日正式生效施行，但是在原来分散登记的背景下，土地、房屋、海域等各类不动产均不同程度地建立起了相应的登记法律规范性体系。在《条例》出台之前，有观点认为应当由全国人大尽快修改相关法律，否则即使《条例》出台也将面临违反众多上位法的尴尬局面；也有观点认为《条例》的实施不需要修改相关法律。目前《条例》已经实施，当《条例》规定与有关法律法规不一致时，法律法规如何适用成为了一个亟需解决的问题。
一、不动产登记涉及相关法律、行政法规
一是与不动产统一登记相关的现行法律主要有9部。包括《物权法》 《担保法》 《土地管理法》 《城市房地产管理法》《农村土地承包法》《森林法》《草原法》《渔业法》《海域使用管理法》等。其中《物权法》和《担保法》为综合性法律，其余7部为单项不动产管理的法律。
二是与不动产统一登记相关的现行行政法规主要有8部。这些行政法规可分为两类：一类是相关单项不动产立法的实施办法、细则和具体规定，包括《土地管理法实施条例》《森林法实施条例》《渔业法实施细则》《退耕还林条例》《城市房地产开发经营管理条例》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等6部行政法规；另一类主要是与不动产登记具有一定关联的税收规定，主要是指《契税暂行条例》和《土地增值税暂行条例》等。
二、不动产登记涉及相关法律、行政法规的主要内容
一是法律层级方面，除《物权法》以外，法律规定的内容主要是登记申请人、登记办理机构和登记权利类型等内容的简要规定，均不涉及具体的登记程序。《物权法》是登记条例起草的直接依据，其对登记类型、登记簿册以及申请、登簿、发证、查询等事项进行了较为详细的规定。《担保法》主要在分散登记的背景下，对土地使用权抵押、建筑物抵押、林木抵押等不动产登记的部门进行了明确。从其他单项的不动产管理法律规定来看，对于权利登记普遍较为简略，仅仅规定了登记的申请人、登记造册的机关和登记的权利类型等，详略不一。例如，《土地管理法》明确了县级人民政府对集体土地所有权、集体建设用地使用权、国有土地使用权等土地权利进行登记发证；《城市房地产管理法》规定，出让或划拨取得的土地使用权向土地管理部门申请，由人民政府发证，以及县级人民政府房产管理部门办理房屋所有权初始登记和变更登记；《农村土地承包法》明确土地承包经营权应当向县级以上地方人民政府申请登记；《森林法》明确森林、林木和林地所有权和使用权由县级以上地方人民政府登记造册；《草原法》规定草原使用权和草原所有权由县级人民政府登记造册；《渔业法》规定水域、滩涂养殖权向地方行政管理部门申请，由县级以上地方人民政府核发养殖证；《海域使用管理法》规定海域使用权由国务院海洋行政主管部门或者地方人民政府登记造册。
二是行政法规主要是对法律规定的登记管辖和权利证书等进行补充，也未规定具体的登记类型和程序。例如，土地方面，《土地管理法实施条例》补充规定了负责土地登记内容和权属证书样式制定的机关和中央国家机关用地的登记机关；《森林法实施条例》补充规定了林权证书样式的制定机关、国家所有重点林区登记机关、跨区域林权登记机关等；《渔业法实施细则》对跨县的养殖使用权登记机关进行了规定。
三、不动产登记适用法律的分析
《条例》第三十五条规定，本《条例》施行前公布的行政法规有关不动产登记的规定与本《条例》规定不一致的，以本《条例》规定为准。该条规定明确了《条例》与其他行政法规的适用关系。对于现行法律与《条例》不一致的，笔者认为《条例》的起草具有充分的上位法依据，条例的相关规定也应当优先适用。
1. 《条例》以《物权法》为立法直接依据，不以其他法律修改为前提
《立法法》第九十二条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。按照“新法优先于旧法”的原则，法律适用发生冲突时，《物权法》优先其他法律得到适用。《物权法》与其他8部法律均为全国人大或其常委会通过的法律，在出台时间上，《物权法》于2007年10月1日实施，晚于《担保法》（1995年）、《土地管理法》（1998年颁布，2004年修订）、《城市房地产管理法》（1994年颁布，2007年8月30日修订）、《农村土地承包法》（2003年）、《森林法》（1984年颁布，1998年修订）、《草原法》（1985年颁布，2002修订）、《渔业法》（1986年颁布，2004年修订）、《海域使用权管理法》（2002年）。因此，在不动产登记机关、登记效力等具体法律规范的适用上，《物权法》与其他法律规定不一致时，应当优先适用《物权法》。例如，《担保法》第四十一条规定，当事人以本法第四十二条规定的财产抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效。《物权法》第十五条规定，当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。在《担保法》的相关规定没有修改的情况下，《物权法》的相关规定应当优先适用。因此，《物权法》第十条明确授权“统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”。《条例》是《物权法》的细化，因此，不需要修改相关法律，《条例》即可实施。其他法律与《条例》不一致的，也应当以《条例》为准。
2.现行法律法规与《物权法》和《条例》相冲突的规定系统修改
虽然《条例》出台有《物权法》作为立法依据，关于登记的条款应当优先《条例》。但毕竟《条例》只是法规，《土地管理法》《城市房地产管理法》等是法律，而两者不一致时需要适用法规，普通社会公众难以理解和接受。因此，为了更好的推进不动产统一登记工作，建议全国人大尽快将其他法律的修改纳入立法计划，对其他法律中的登记条文进行一揽子修改，修改工作主要有以下几个方面：
一是相关法律中关于登记机关的表述应当作出修改。将现行相关法律中规定的各类登记机关，例如土地管理部门、林木主管部门、县级人民政府、房产管理部门、渔业行政主管部门、海洋行政主管部门等表述统一修改为不动产登记机构。
二是相关法律中关于权利证书的表述应当作出修改。将现行相关法律中规定的各类权证，例如土地使用权证、房屋所有权证、土地承包经营权证、林权证、草原使用权证、养殖证、海域使用权证书等统一修改为不动产权利证书。
三是相关法律中关于登记机关性质和登记管辖相关条款应当进行统一。主要有以下三个方面：①法律法规中关于不动产登记机构有部门登记和人民政府登记两种类型，应当根据《条例》的规定统一修改为由不动产登记机构进行办理；②登记级别管辖上，坚持不动产属地登记原则，结合行政审批制度改革的有关进展，简政放权，适时进行修改；③跨区域登记上，法规中关于跨区域林权登记、养殖权登记的采取上一级人民政府核发证书的做法，与《条例》所在地分别登记的原则不一致，也需要进行相应修改。
四是其他可以一并修改的事项。由于过去存在“重证轻簿”的情况，法律中关于登记簿效力与权利证书效力的规定与《物权法》不一致的地方应当进行相应的修改。例如，《海域使用管理法》规定，“海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权”，这与《物权法》第十四条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力”的规定也是不一致的，建议修改为自登记之日起，取得海域使用权等。
陈品禄/责任编辑
一、不动产登记涉及相关法律、行政法规
一是与不动产统一登记相关的现行法律主要有9部。包括《物权法》 《担保法》 《土地管理法》 《城市房地产管理法》《农村土地承包法》《森林法》《草原法》《渔业法》《海域使用管理法》等。其中《物权法》和《担保法》为综合性法律，其余7部为单项不动产管理的法律。
二是与不动产统一登记相关的现行行政法规主要有8部。这些行政法规可分为两类：一类是相关单项不动产立法的实施办法、细则和具体规定，包括《土地管理法实施条例》《森林法实施条例》《渔业法实施细则》《退耕还林条例》《城市房地产开发经营管理条例》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等6部行政法规；另一类主要是与不动产登记具有一定关联的税收规定，主要是指《契税暂行条例》和《土地增值税暂行条例》等。
二、不动产登记涉及相关法律、行政法规的主要内容
一是法律层级方面，除《物权法》以外，法律规定的内容主要是登记申请人、登记办理机构和登记权利类型等内容的简要规定，均不涉及具体的登记程序。《物权法》是登记条例起草的直接依据，其对登记类型、登记簿册以及申请、登簿、发证、查询等事项进行了较为详细的规定。《担保法》主要在分散登记的背景下，对土地使用权抵押、建筑物抵押、林木抵押等不动产登记的部门进行了明确。从其他单项的不动产管理法律规定来看，对于权利登记普遍较为简略，仅仅规定了登记的申请人、登记造册的机关和登记的权利类型等，详略不一。例如，《土地管理法》明确了县级人民政府对集体土地所有权、集体建设用地使用权、国有土地使用权等土地权利进行登记发证；《城市房地产管理法》规定，出让或划拨取得的土地使用权向土地管理部门申请，由人民政府发证，以及县级人民政府房产管理部门办理房屋所有权初始登记和变更登记；《农村土地承包法》明确土地承包经营权应当向县级以上地方人民政府申请登记；《森林法》明确森林、林木和林地所有权和使用权由县级以上地方人民政府登记造册；《草原法》规定草原使用权和草原所有权由县级人民政府登记造册；《渔业法》规定水域、滩涂养殖权向地方行政管理部门申请，由县级以上地方人民政府核发养殖证；《海域使用管理法》规定海域使用权由国务院海洋行政主管部门或者地方人民政府登记造册。
二是行政法规主要是对法律规定的登记管辖和权利证书等进行补充，也未规定具体的登记类型和程序。例如，土地方面，《土地管理法实施条例》补充规定了负责土地登记内容和权属证书样式制定的机关和中央国家机关用地的登记机关；《森林法实施条例》补充规定了林权证书样式的制定机关、国家所有重点林区登记机关、跨区域林权登记机关等；《渔业法实施细则》对跨县的养殖使用权登记机关进行了规定。
三、不动产登记适用法律的分析
《条例》第三十五条规定，本《条例》施行前公布的行政法规有关不动产登记的规定与本《条例》规定不一致的，以本《条例》规定为准。该条规定明确了《条例》与其他行政法规的适用关系。对于现行法律与《条例》不一致的，笔者认为《条例》的起草具有充分的上位法依据，条例的相关规定也应当优先适用。
1. 《条例》以《物权法》为立法直接依据，不以其他法律修改为前提
《立法法》第九十二条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。按照“新法优先于旧法”的原则，法律适用发生冲突时，《物权法》优先其他法律得到适用。《物权法》与其他8部法律均为全国人大或其常委会通过的法律，在出台时间上，《物权法》于2007年10月1日实施，晚于《担保法》（1995年）、《土地管理法》（1998年颁布，2004年修订）、《城市房地产管理法》（1994年颁布，2007年8月30日修订）、《农村土地承包法》（2003年）、《森林法》（1984年颁布，1998年修订）、《草原法》（1985年颁布，2002修订）、《渔业法》（1986年颁布，2004年修订）、《海域使用权管理法》（2002年）。因此，在不动产登记机关、登记效力等具体法律规范的适用上，《物权法》与其他法律规定不一致时，应当优先适用《物权法》。例如，《担保法》第四十一条规定，当事人以本法第四十二条规定的财产抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效。《物权法》第十五条规定，当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。在《担保法》的相关规定没有修改的情况下，《物权法》的相关规定应当优先适用。因此，《物权法》第十条明确授权“统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”。《条例》是《物权法》的细化，因此，不需要修改相关法律，《条例》即可实施。其他法律与《条例》不一致的，也应当以《条例》为准。
2.现行法律法规与《物权法》和《条例》相冲突的规定系统修改
虽然《条例》出台有《物权法》作为立法依据，关于登记的条款应当优先《条例》。但毕竟《条例》只是法规，《土地管理法》《城市房地产管理法》等是法律，而两者不一致时需要适用法规，普通社会公众难以理解和接受。因此，为了更好的推进不动产统一登记工作，建议全国人大尽快将其他法律的修改纳入立法计划，对其他法律中的登记条文进行一揽子修改，修改工作主要有以下几个方面：
一是相关法律中关于登记机关的表述应当作出修改。将现行相关法律中规定的各类登记机关，例如土地管理部门、林木主管部门、县级人民政府、房产管理部门、渔业行政主管部门、海洋行政主管部门等表述统一修改为不动产登记机构。
二是相关法律中关于权利证书的表述应当作出修改。将现行相关法律中规定的各类权证，例如土地使用权证、房屋所有权证、土地承包经营权证、林权证、草原使用权证、养殖证、海域使用权证书等统一修改为不动产权利证书。
三是相关法律中关于登记机关性质和登记管辖相关条款应当进行统一。主要有以下三个方面：①法律法规中关于不动产登记机构有部门登记和人民政府登记两种类型，应当根据《条例》的规定统一修改为由不动产登记机构进行办理；②登记级别管辖上，坚持不动产属地登记原则，结合行政审批制度改革的有关进展，简政放权，适时进行修改；③跨区域登记上，法规中关于跨区域林权登记、养殖权登记的采取上一级人民政府核发证书的做法，与《条例》所在地分别登记的原则不一致，也需要进行相应修改。
四是其他可以一并修改的事项。由于过去存在“重证轻簿”的情况，法律中关于登记簿效力与权利证书效力的规定与《物权法》不一致的地方应当进行相应的修改。例如，《海域使用管理法》规定，“海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权”，这与《物权法》第十四条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力”的规定也是不一致的，建议修改为自登记之日起，取得海域使用权等。
陈品禄/责任编辑